臺中高等行政法院判決

109年2月19日辯論終結

原告

耐用水泥製品股份有限公司

代表人

王利勝

訴訟代理人

繆璁 律師

被告

苗栗縣政府

代表人

徐耀昌

訴訟代理人

林鴻泉

上列當事人間採取土石事件，原告不服中華民國108年10月14日經濟部經訴字第10806312220號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要及其證據：被告於民國107年11月27日會同苗栗縣警察局員警，至原告所有及共有之苗栗縣苑裡鎮順天段341及346地號土地（下稱系爭土地，本院卷245-251頁之土地建物查詢資料及地籍圖）勘查，查獲現場遭人開挖採取土石，其開挖坑洞長度及寬度各約40、20公尺，深度約4公尺，開挖土石數量總計約3,200立方公尺，乃當場製作會勘紀錄及拍照存證（本院卷141-143頁、訴願1卷49-53頁）。苗栗縣警察局於107年12月3日訪談興亞水泥製品工廠股份有限公司（下稱興亞公司，本院卷149-155頁之公司登記資料）員工李弘鈺，並作成調查筆錄（本院卷133-139頁），嗣以107年12月13日苗警刑字第1070054550號函（本院卷131頁），檢送該筆錄等資料移請被告核處。經被告以107年12月19日府水石字第1070248869號函（訴願1卷46頁），請原告代表人王利勝（本院卷41頁之公司登記資料）於107年12月28日到府訪談，王利勝則委託李弘鈺受訪（訴願1卷47-48頁之訪談紀錄及委託書）。經被告審酌相關事證，認王利勝有未經許可擅自採取土石之行為，爰依土石採取法第36條規定，以108年1月10日府水石字第1080008246號裁處書（下稱108年1月10日裁處書，訴願1卷10頁）裁處王利勝罰鍰新臺幣（下同）100萬元，並命於108年1月31日前整復，及禁止繼續採取土石與將已採取之土石外運或移作他用。王利勝不服，訴經經濟部審認於系爭土地採取土石之違規行為人究係何者，尚有進一步釐清之必要，以108年5月2日經訴字第10806303090號訴願決定書（下稱108年5月2日訴願決定，訴願1卷173-181頁）為「原處分撤銷，由被告於3個月內另為適法之處分」之決定。被告依前揭經濟部訴願決定意旨續為調查，並認原告有未經許可擅自採取土石之行為，依土石採取法第36條規定，以108年7月11日府水石字第1080133163號裁處書（下稱原處分，本院卷25-29頁）處原告罰鍰100萬元，禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運或移作他用。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回（本院卷31-39頁之經濟部108年10月14日經訴字第10806312220號訴願決定，下稱訴願決定），遂提起本件行政訴訟（本院卷13-19頁之起訴狀）。

二、原告主張略以：

（一）原告為從事水泥製品如離心機製鋼筋水泥管、基樁及水泥預鑄人孔等生產之廠商，系爭土地係作為水泥製品如水泥預鑄人孔之自然養護場所，即水泥預鑄人孔後，移置於天然場所，以待水泥強度自然爬升到符合約定強度後，才能以成品交付，此有林務局農林航空測量所105年6月28日及106年6月7日航照圖可稽。而系爭土地依航照圖以觀，西側緊鄰原告廠房設施，北、東兩側相鄰農民田地，南側緊鄰同段345地號國有地，而同段345地號國有地恰巧橫阻於系爭土地與苗栗縣苑裡鎮房裡溪之間。

（二）系爭土地因行政機關施作堤岸道路而遇雨積水難退：1、107年初，行政機關開始施作房裡溪北側堤岸道路（即緊鄰原告水泥製品廠南側），並於107年度內完工通車，此有Google空照圖可稽。上開道路施作前，原告供作水泥製品自然養護之系爭土地，其地表雨水均係自然流入水泥製品廠南側之房裡溪。然行政機關於施作房裡溪北側堤岸道路時，並未考量鄰地排水問題，以致施作設計時疏未納入設計考量，導致該提岸道路「路基」高出鄰地即系爭土地地表高程達1公尺左右，此有現場照片可稽。

2、另行政機關施作房裡溪北側堤岸道路時，將剩餘土石方堆置墊高同段345地號國有地之高程，導致道路路基土石堆置墊高該國有地，高出相鄰系爭土地甚多，以致系爭土地之地表雨水，無法循施工前原地勢順流至房裡溪，當時原告既不敢在南側同段345地號國有地挖掘排水渠道，更不敢將排水渠道通向農地灌溉渠道（擔心農民作不必要聯想），以致時逢連日下雨，系爭土地地表積水難退。

3、上述情形造成原告預鑄水泥製品浸泡於地表積水中，致其水泥強度嚴重減損，使原告嚴重損失。107年9月初有強烈颱風形成，不排除侵襲臺灣，後來對日本造成嚴重傷害，當時警覺如果不設法解決地表逢雨積水的問題，屆時如再有颱風侵襲勢必造成原告重大損害，遑論時序接近冬天臺灣雨季。

4、為免損失持續擴大，在苦無良方下，才於107年11月間緊急以整地方式，在系爭土地挖掘長約40公尺、寬約20公尺、深約4公尺之「雨水滯留池」。且所挖取之土石均堆置於原土地之上，並未外運（此有會勘紀錄可稽），待累積一定數量之雨水後，再以抽水機抽離雨水。就是以水管跨過同段345地號國有地，將水排入道路堤岸旁之進水口，避免預鑄水泥製品繼續浸泡於地表積水中，此有空照圖及照片示意圖可稽。

（三）原告緊急挖掘「雨水滯留池」符合行政罰法第13條規定之緊急避難行為，應不予處罰：

1、按行政罰法第13條規定，若採取土石行為係屬緊急避難行為，須是因避免自己或他人生命、身體、自由、財產之緊急危難而出於不得已之行為。又緊急危難情狀必須有緊急危難的存在，始足當之，即倘行為人未立即採取避難措施，即有可能喪失救助法益的機會，而無法阻止損害的發生或可能造成擴大損害的狀況。所謂不得已應係指具體狀況下，行為人除了採取措施外，別無其他更適當的選擇，即指行為人面對利益衝突時，不得不選擇犧牲某利益以保護特定法益的主觀心態，若無法符合緊急避難之要件，採取土石行為即應依違反水利法第78條之1、第92條之2第7款規定處罰。

2、原告緊急以整地方式挖掘「雨水滯留池」，前據被告108年1月10日裁處書內容，將系爭土地整地挖取而堆置於旁之土石全數回填整復、回復原狀完畢後，以繆璁律師事務所108年1月29日108律函字第01291號函覆被告。然而近日中部地區多雨，又再度造成原告廠內預鑄水泥製品自然養護場所使用之土地上積水不退，此有108年8月12日手機拍攝照片。

3、雖被告以108年8月28日府水石字第1080166441號函，表示曾於108年8月27日派員再赴系爭土地勘查，現場是未有積水之情形，然據108年8月12日手機拍攝照片之翻拍紀錄，及調閱得中央氣象局苗栗地區逐日雨量資料，證實苗栗地區於108年8月7日、8日、9日、10日等日連續降雨，因此有108年8月12日手機攝得系爭土地上積水不退之照片。而苗栗地區於108年8月22日、23日、24日、25日、26日、27日等連續6日，僅23日、24日、25日等3日有些微小雨量外，其餘天數都未降雨，則被告於108年8月27日派員再赴系爭土地勘查，現場當然是未有積水之情形。

4、由上開事實足認原告緊急挖掘系爭「雨水滯留池」，以避免預鑄水泥製品繼續浸泡於地表積水之中，是為避免自己財產之緊急危難，而出於不得已之行為所取之避難措施，當時原告除了採取上開避難措施外，已別無其他更適當的選擇。是本件依據行政罰法第13條規定應不予處罰等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告略以：

（一）原告訴稱之事由經被告查明，該路堤共構工程於施設道路工程時，已考量系爭土地及緊鄰之同段345地號國有地該區域之排水特性，於上述土地南側留有一處排水孔。且依被告107年6月27日空拍路堤共構工程施作期間時之空拍影片發現，系爭土地在尚未遭非法開挖前，該處之排水孔已有引水排入房裡溪之情形，依空拍紀錄顯示，該處排水情形已屬良好。

（二）依警訊筆錄原告員工陳述，現場開挖行為係於107年11月21日開始開挖，依中央氣象局107年苗栗氣象站逐日雨量資料，於107年11月21日並未有下雨記錄，則當日系爭土地應不會有因雨造成地表積水之情形，故原告又何需於該日緊急開挖雨水滯留池。原告針對開挖事實已有不爭，僅係爭議開挖行為符合行政罰法第13條所規範，得不予處罰。惟依上述說明，系爭土地該區域之排水良好，且未符合緊急避難之條件。又土地積水之處理，並非僅有開挖滯留池，另可開挖導水路引流至排水口處等相關工法處理之。原告援引行政罰法第13條規定，得不予處罰實屬卸責之詞。

（三）原告於系爭土地開挖土石，從事非法採取土石行為，嚴重影響毗鄰農地結構安全，並破壞國土保安。其未經許可非法採取土石行為，被告依土石採取法第36條規定予以處分，並無不當等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件事實欄所載事實，有上開證據可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告原處分是否合法？茲論述如下：

（一）本件應適用之法令及其說明：

1、土石採取法：

⑴第1條規定：「為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」。

⑵第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」。

⑶第3條第1項第2款規定：「土石採取，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：．．．二、實施整地與工程就地取材者。」。

⑷第36條前段規定：「未經許可採取土石者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。」。

2、採取土石免申辦土石採取許可管理辦法（下稱管理辦法）：

⑴第1條規定：「本辦法依土石採取法（以下簡稱本法）第3條第2項規定訂定之。」。

⑵第3條第1項規定：「依本法第3條第1項但書第2款規定實施整地及工程就地取材者，以經目的事業主管機關核准者為限，有剩餘土石外運者，亦同。」。

⑶前揭管理辦法乃掌管土石採取之中央主管機關經濟部，依土石採取法第3條第2項授權所訂立之細節性規定，核其內容並未逾越授權範圍，且與前述土石採取法之立法目的相符，自得予以援用。

3、由上可知，土石採取法之立法目的，乃為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展為目的，故採取土石，除符合土石採取法第3條第1項各款所列例外情形外，均應依法取得土石採取許可，方得為之。而該條項第2款所稱「實施整地與工程就地取材者」，則須經目的事業主管機關核准。是因整地而採取土石，但未經目的事業主管機關核准即實施，仍非屬土石採取法第3條第1項第2款所規範得無庸取得土石採取許可即得採取土石之情形，即成立土石採取法第36條之處罰要件（最高行政法院107年度判字第119號判決、101年度裁字第1640號裁定意旨參照）。又違章採取土石之行為僅須將土石脫離原土地結構，置於己力支配範圍，其構成要件即屬該當，並不以已將土石運離現場為必要。

（二）本院查：

1、被告於107年11月27日會同苗栗縣警察局員警至系爭土地勘查，查獲現場遭人開挖採取土石，其開挖坑洞長度及寬度各約40、20公尺，深度約4公尺，開挖土石數量總計約3,200立方公尺，有現場照片（訴願1卷49-53頁）可稽，並製作會勘紀錄（本院卷141-143頁），於其上載明：「．．．三、本案現場未發現有作業機具及相關行為人，本案請苗栗縣警察局協助查明相關行為人並予以偵訊，聲將偵訊筆錄函送本府，以利本府後續查處事宜．．．。」並經興亞公司員工李弘鈺簽名。

2、苗栗縣警察局於107年12月3日對李弘鈺製作調查筆錄（本院卷133-139頁），記載：「（問：目前職業？擔任職務？）我目前在興亞水泥製品股份有限公司擔任總務職務。．．．（問：你於何時、地因何事為警查獲？當時尚有何人在場？）是於107年11月27日上午11時許在苗栗縣○○鎮○○段000○000○0○○號土地處，因警方配合苗栗縣政府前往興亞水泥製品股份有限公司內查獲違反區域法、土石採取法。現場就我在場，我陪同至現場會勘。（問：警方查獲現場土石挖取是否經過你同意？是誰決議？）這是我們公司同意，我們將廠區內土地開挖，挖取之土石將周邊的凹漥土地填平壓實，作為平坦區域地面供公司作為堆放水泥製品的地方。．．．（問：查獲現場何時開始挖取土石？）是於107年11月21日開始挖取土石的。．．．（問：你是否知道現場之負責人是何人？）是我們公司董事長王利勝負責叫外面機具來廠區內施工的。」等語，經李弘鈺簽名確認後，移請被告核處。

3、嗣被告分別以107年12月19日函（訴願1卷46頁）及108年6月14日府水石字第1080113639號函（訴願3卷59頁），請王利勝於107年12月28日及108年6月26日到府訪談。經王利勝分別委託李弘鈺（訴願1卷48頁之委託書）及訴訟代理人繆璁律師（訴願3卷61頁之委託書）受訪後，製作之訪談紀錄分別記載：「訪談時間：107年12月28日．．．受訪人姓名：委託人李弘鈺．．．（問：本府於107年11月27日至上述地號現場勘查，發現有開挖採取土石行為，該行為係屬你自己私人行為或是興亞水泥公司授意開挖？）是我的受託人自己私人行為。」（訴願1卷47頁）、「訪談時間：108年6月26日．．．受訪人姓名：受任人繆璁律師．．．（問：您所遞送陳明書，是否代表對本案相關陳述？）是。（問：對案件有其他需要補充陳述的？）沒有。」（訴願3卷60頁）、訴訟代理人繆璁律師提出之行政訴訟陳明書（訴願3卷62-66頁）載明：「六、．．．員工李弘鈺編制上雖屬興亞水泥製品工廠股份有限公司，但實際歸由耐用水泥製品股份有限公司指揮管理，本件確係『耐用水泥製品股份有限公負責人王利勝以公司名義，雇用挖土機在系爭土地上暫時挖掘雨水滯留池』，此觀員工李弘鈺107年12月3日苗栗縣警察局之調查筆錄記載『（問、你是否知道現場之負責人是何人？）答、是我們公司董事長王利勝負責叫外面機具來廠區內施工的。』即明，因為王利勝只有擔任耐用水泥製品股份有限公司一家公司之董事長。」等語。

4、再依原告及興亞公司之公司登記資料（訴願1卷156-161頁），興亞公司之董事長為王允豐，其亦兼任原告之董事及經理人；原告之董事長為王利勝，其亦兼任興亞公司之董事及經理人，可知原告及興亞公司應屬關係企業，此亦有原告公司出入口標示具有2間公司名稱之照片（訴願1卷162頁）可稽。又系爭土地之所有權分別登載為原告所有及分別共有（本院卷245-249頁之土地建物查詢資料），並非興亞公司所有。準此可知，本件係原告代表人王利勝以原告名義，未經核准雇用挖土機，在系爭土地挖掘雨水滯留池，此亦為原告所不爭執（本院卷265-266頁之言詞辯論筆錄參照）。故原告雖未外運採取之土石，其仍違反土石採取法第3條規定未經許可擅自採取土石之行為，被告依同法第36條規定，以原處分處原告罰鍰100萬元，並禁止繼續採取土石與將已採取之土石外運或移作他用，核屬有據。

（三）原告主張：因行政機關施作房裡溪北側堤岸道路，使道路路基及同段345地號國有地均高出系爭土地，致系爭土地地表雨水無法循原地勢順流至原告廠房南側之房裡溪，造成原告預鑄水泥製品浸泡於地表積水中，使原告嚴重損失，故其於系爭土地挖掘「雨水滯留池」，屬行政罰法第13條規定之緊急避難行為，應不予處罰云云，惟查：

1、按行政罰法第13條規定：「因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不予處罰。但避難行為過當者，得減輕或免除其處罰。」本件原告係於107年11月21日採取土石（上述李弘鈺調查筆錄參照），依交通部中央氣象局記載107年苗栗氣象站逐日雨量資料（本院卷197-201頁），107年10月至11月之雨量總和值分別為11.5毫米及18.5毫米，該段期間苗栗地區係屬旱季，且107年11月21日當日及前一天均無降雨，並無緊急危難之存在。原告主張107年9月有強烈颱風形成，為防範積水而開挖雨水滯留池，然其遲至11月始開挖，亦與緊急避難要件不合。至原告提出108年8月12日拍攝照片（本院卷85-87頁及19頁之原告起訴狀參照），主張系爭土地遇雨會積水不退，挖掘雨水滯留池係有其必要性云云，然此亦不足以證明原告於107年11月之旱季，於系爭土地採取土石有何避免緊急危難之情形存在。是原告未能舉證有何緊急危難，倘非立即採取避難措施，則無法阻止損害發生之情形，自不符行政罰法第13條所定緊急避難之要件。是原告此項主張，顯有誤解，不足採取。

2、況系爭土地之使用分區為乙種工業區（本院卷279-285頁之全國土地使用分區資料查詢），此為原告所不爭執（本院卷267頁之言詞辯論筆錄參照），原告若欲開挖蓄水池，應依都市計畫法臺灣省施行細則第18條第3項規定提出申請書（本院卷287頁參照），向被告提出申請，始可依法為之，原告自不得擅自決定開挖系爭土地作為雨水滯留池。且系爭土地於原告非法開挖前，上開堤岸道路工程係已考量堤岸北側土地之排水需求，於該堤岸道路路基兩側均設有出入水口（本院卷189-191頁之系爭土地排水口及出水口之相關位置圖照片），使該區域土地係可排水至堤岸道路南側之房裡溪。再依被告勘查前之107年6月27日空拍照片（本院卷193-195頁），亦可知該道路路基施設之出水口，已有排水情形，並無原告所稱：因施作堤岸道路而墊高道路路基及同段345地號國有地，致系爭土地地表雨水無法循原地勢順流至南側房裡溪之情形。是原告上開主張，核與事實不符，不足採取。又本件事證已臻明確，兩造其餘事證及主張，核與本判決之結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。

五、結論：本件原處分依法核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭