臺中高等行政法院判決

110年9月15日辯論終結

原告

陳圳煙

訴訟代理人

黃鼎鈞 律師

訴訟代理人

李柏松 律師

被告

彰化縣政府

代表人

王惠美

訴訟代理人

徐維君

　張瀛洲

上列當事人間因違章建築事件，原告不服內政部中華民國109年7月27日台內訴字第1090030282號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、爭訟概要：緣原告於所有坐落彰化縣○○鄉○○段000○號土地(下稱系爭土地)上擅自增建鋼骨、鋼筋混凝土造之建物〔門牌為彰化縣○○鄉○○村○○路0段000巷00號，高度約9公尺，面積約457平方公尺（圍牆：高度約2M，長度約100M，下稱系爭建物)〕，供原告實際經營之瑋育企業社、錤鉞有限公司(下稱錤鉞公司)從事金屬製品製造業工廠之用，經彰化縣埔鹽鄉公所(下稱埔鹽鄉公所)以民國108年8月27日鹽鄉建字第1080011431號違章建築查報單向被告機關查報，被告以108年9月3日府建使字第1080307227號違章建築補辦手續通知單通知原告於收受通知單1個月內補辦建造執照；惟原告逾期未補辦申請建築執照手續，被告乃依建築法第25條、第86條、第93條、第96條之1、第97條之2及違章建築處理辦法第5條規定，以109年4月9日府建使字第1090117903號裁處書(誤植為0000000000，下稱原處分)通知原告系爭建物為違章建築，應於收到原處分裁處書30日內自行拆除，逾期未拆除，被告另定時間執行拆除作業。原告不服提起訴願，經訴願決定駁回；原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

㈠主張要旨：

⒈原告參與經營之錤鉞公司所從事之金屬製品製造業，非屬經濟部108年6月27日最新修正工廠管理輔導法第28條之7第3項所訂定，而於109年3月20日經中字第10904601320號公告生效之「低污染認定基準」，錤鉞公司所從事者確屬低污染事業；而錤鉞公司早於105年5月19日前許久，便於系爭土地上建造系爭建物，從事前述低污染事業，符合工廠管理輔導法第28條之1第1項第3款規定，為低污染之既有未登記工廠。

⒉工廠管理輔導法第28條之8規定之立法說明，係為提升直轄市、縣(市)主管機關辦理納管之效率，降低其清查未登記工廠之行政成本，並提高未登記工廠主動配合納管之意願，以引導未登記工廠及曾依第34條規定補辦臨時登記之工廠主動向直轄市、縣(市)主管機關申請納管，始於該條規定明文排除相關法律之適用。而錤鉞公司信任該法令，業已主動依工廠管理輔導法第28條之5第1項規定，就系爭建物向主管機關即被告機關聲請納管，並經被告機關之經濟暨綠能發展處（下稱：綠能處）於109年5月7日收件受理審查中，符合工廠管理輔導法第28條之8第1項前段規定。

⒊原處分有違行政程序法第7條、第9條等規定：

⑴依108年新修正工廠管理輔導法之修正草案總說明所闡示「……鑒於多數業者仍未覓妥適宜工業用地遷移，辦理土地使用變更審查程序難以如期完成；又行政院農業委員會於106年清查法定農業用地既存工廠，佔地約14,000公頃，推估目前全國應登記而未登記工廠家數約有38,000家，尚未納入政府管理體制，實有必要再繼續輔導並擴大納管範圍。為在經濟發展、居民就業、環境保護間取得平衡，故以『全面納管、就地輔導、合法經營』為目標，採取分級處理、實質管理及輔導，以維持產業發展、加強環境保護與調和國土規劃，並減緩開發工業區供未登記工廠業者遷廠對農地之侵蝕效應，爰擬具『工廠管理輔導法』部分條文修正草案……」依上開及前述第28條之8新增立法之說明可知，本件原處分之前提事實已有變更，雖第28條之8規定取得特定工廠登記者不適用建築法第86條第1款、第91條第1項第1款規定，文義上僅係針對取得特定工廠登記者作規範；惟依照前開說明，工廠管理輔導法之目的係為於經濟發展、居民就業及環境保護間取得平衡，以達全面納管、就地輔導、合法經營之目標，被告應就工廠管理輔導法及建築法予以權衡，並以較利於原告之工廠管理輔導法之立法目的為據。

⑵錤鉞公司前於109年5月6日提出納管申請，經被告機關於109年5月7日收件受理中，被告並於109年6月3日函覆錤鉞公司表明受理申請，並要求錤鉞公司應於112年3月19日前提出工廠改善計畫送件審查，逾期將依特定工廠登記辦法駁回納管申請，且命錤鉞公司應依特定工廠登記辦法第5條規定繳交納管輔導金新臺幣（下同）55,000元，並應於每年3月19日前繳交當年度納管輔導金直至錤鉞公司取定工廠登記為止，錤鉞公司亦有按規定繳交納管輔導金。而觀經被告機關受理錤鉞公司之納管申請書所附資料可知，錤鉞公司依規定申請納管之廠房範圍，乃包含被告機關以原處分通知原告應拆除之系爭建物，而錤鉞公司日後有取得特定工廠登記可能之情況下，被告逕以建築法命原告拆除系爭建物，凸顯原處分與前開受理納管並命錤鉞公司於期限內提出工廠改善計畫及繳納納管輔導金，俾利日後取得特定工廠登記之情互為矛盾。

⑶簡言之，原處分等同事先剝奪原告依照工廠管理輔導法原可取得之相關保障，有違該法令為求經濟、就業、合法經營等目標之達成，以及維護原告受憲法保障之財產權、工作權等目的之落實；而同為工廠管理輔導法及建築法之主管機關即被告機關，更應就該二部法令可能之情形加以權衡，並以較利於原告之工廠管理輔導法之立法目的為據，就系爭個案為法令之解釋及適用，方屬妥適。被告逕以原告依工廠管理輔導法之主張與建築法裁處係屬二事，並依建築法對原告為原處分，顯有違行政程序法第9條規定之一體注意原則。而以本件個案而論，被告機關逕以強制拆除為其手段，未另以輔導等方式俾利原告所有系爭建物得以順利按照工廠管理輔導法規定達到就地輔導、合法經營之目標，亦有違行政程序法第7條、憲法第23條所示之比例原則。

⑷且如被告綠能處之承辦人於110年3月22日下午3時50分與鈞院通話內容所示，原告須於112年2月4日前完成改善計畫中之各項改善作業，須於期限前提出改善計畫書供核，主管機關綠能處再將改善計畫書送請環保、消防、水利資源處等相關單位審核，經相關單位審核完畢提出相關意見，主管機關綠能處則會再告知原告須按照相關單位所表示之相關意見辦理改善計畫，原告於取得相關單位之改善核准文件後，再向主管機關綠能處提出特定工廠登記之申請，主管機關綠能處則再依據各單位審核核准之文件至現場履勘，進一步認定是否准許原告特定工廠登記之申請。故原告現經納管並依規定及指示辦理進行相關改善程序及作業中，日後本即有取得特定工廠登記之可能，被告以法令文義上之僵化解釋，認僅取得特定工廠登記者方有排除建築法適用，顯有未洽。況依綠能處於110年2月9日函覆鈞院之函文說明2所示，亦已明確表示低污染之既有未登記工廠，依工廠管理輔導法第28條之5第1項規定申請納管至直轄市、縣（市）主管機關核定工廠改善計畫之期間及同條第4項所定改善期間，不適用區域計畫法第21條、國土計畫法第38條、都市計畫法第79條及建築法第86條第1款、第91條第1項第1款規定。是原告業經納管，且於改善期間進行改善作業，即已排除原處分所據之建築法第86條第1款規定之適用，原處分確有違誤，應予撤銷。

⒋系爭土地上原有同段542建號之1合法建物，其門牌號碼為彰化縣○○鄉○○村○○路0段000巷00號，原告於86年起即於系爭建物從事屬低污染之金屬製品製造業，嗣於96年間借子、媳名義設立瑋育企業社繼續經營，系爭建物乃原告因事業上之需求所出資增建；簡言之，無論系爭建物或原已存在之合法建物，系爭土地上之建物均係供原告經營事業之用，後原告於105年10月間再設立不同組織型態之錤鉞公司，原告即以瑋育企業社與錤鉞公司經營事業，經營內容與廠址均相同，上開合法建物及系爭建物均供其等使用，且共有同一門牌址即彰化縣○○鄉○○村○○路0段000巷00號。而原告依工廠管理輔導法等規定向被告申請納管時，因錤鉞公司設立在後，是原告逕以錤鉞公司於109年5月6日向被告申請納管，嗣原告以為應以原先於該址即瑋育企業社申請納管方屬妥適，並向被告說明系爭土地上之合法建物及系爭建物歷來之使用情形、經被告同意後，原告即於110年2月間改以設立在先之瑋育企業社向被告申請納管，而被告亦依法納管在案。因此被告於110年2月9日函覆鈞院時表示：「三、所詢瑋育企業社（廠址：彰化縣○○鄉○○村○○路0段000巷00號，廠地面積：920平方公尺）於110年2月4日向本府申請納管在索。」。

㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明：

㈠答辯要旨：

⒈按建築法第1條規定之立法目的乃為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻；又建築法第25條規定，係要求人民興建建築物時，須經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查，並經主管機關許可並發給執照後，始得建造或使用或拆除。此條文係國家為維持建築秩序之法規範效果，而以全體人民為適用對象之一般規定，原告所稱不應與一般違章建築之情形同等處理所述，並無理由。

⒉原告未經申請建築許可擅自建造系爭建物，被告機關於108年9月3日府建使字第1080307227號違章建築補辦手續通知單通知原告於收到通知單1個月內檢齊文件，依建築法申請補辦建造執照，逾期不辦或補辦不合規定，將依「彰化縣政府執行違章建築取締及拆除措施」裁處為違章建築，並依違章建築處理辦法第5條規定辦理，原告未於期限內為之，故原告違規屬實。

⒊按工廠管理輔導法第28條之8規定，免受建築法相關規定處罰者，係指已取得特定登記之工廠，原處分係依建築法第25條、第97條之2及違章建築處理辦法第5條等相關規定所為之處分，原告嗣於被告作成原處分後，於109年5月6日提出納管申請，系爭建築物未經申請建造執照擅自增建部分，無該法免罰規定之適用。縱原告領有被告機關未登記工廠納管登記，然原處分非屬工廠管理輔導法第28條之8規定之範疇，原告所訴之內容，並無理由。

㈡聲明：原告之訴駁回。

四、爭點：被告以原處分命原告拆除系爭建物，是否適法？原告主張瑋育企業社已申請納管，依工廠管理輔導法第28條之8第第2項第2款之規定，不適用建築法第86條第1款，有無理由？

五、本院的判斷：

㈠前揭爭訟概要之事實，分別有如附表所示甲證4、5、乙證1、2、3、4等資料可查；另本件判決相關證據之編號詳附表。

㈡應適用的法令(詳附錄)：

⒈建築法第1條、4條、第9條、第25條第1項、第86條、第93條、第96條之1、第97條之2。

⒉違章建築處理辦法第1條、第2條、第5條、第6條。

⒊工廠管理輔導法第28條之1第1項第3款、第28條之5第1項、第4項、第28條之8第1項、第2項第2款、第30條第1款。

㈢依工廠管理輔導法第28條之5第1項規定「低污染之既有未登記工廠，應於本法108年6月27日修正之條文施行之日起2年內，自行或於直轄市、縣（市）主管機關通知後，申請納管，並於修正施行之日起3年內，提出工廠改善計畫。」原告固提出甲證1、甲證6說明其經營之錤鉞公司業於109年5月7日向被告綠能處工業科提出納管申請並經受理在案，及瑋育企業社於110年2月4日納管申請相關資料文件之事；亦有甲證2被告函文、錤鉞有限公司申請納管廠商自我檢核表、特定工廠登記資料系統已完成收件通知及110年2月9日函稱,瑋育企業社（廠址：彰化縣○○鄉○○村○○路0段000巷00號，廠地面積：920平方公尺)申請未登記工廠納管情形，瑋育企業社於110年2月4日申請納管在案之事(訴願卷第56-57頁、本院卷第219-220頁）為佐。惟依同法第28條之8第1項規定「取得特定工廠登記者，不適用區域計畫法第21條、國土計畫法第38條、都市計畫法第79條及建築法第86條第1款、第91條第1項第1款規定；該工廠建築物得准予接水、接電及使用，不受建築法第73條第1項規定之限制。」可知不適用建築法第86條關於違反同法第25條之處罰規定，須以取得特定工廠登記為要件。

⒈而原告前揭主張其已依工廠管理輔導法第28條之5第1項規定向被告機關申請納管，係符合同法第28條之8第2項第2款、第1項規定，不適用建築法第86條第1款處罰規定之詞；因審之工廠管理輔導法於108年7月24日修正公布增訂第28條之1至第28條之13有關未登記工廠與特定工廠管理及輔導之規定，修法意旨在於使未登記工廠達成「全面納管、就地輔導」之目標，及同法第28條之8第2項規定之修正說明：「第2項分別明定既有未登記工廠及曾依第34條規定補辦臨時登記之工廠，不適用本法與土地及建築物管理等法律處罰規定之情形，以引導他等工廠配合辦理轉型、遷廠或關廠、主動向直轄市、縣(市)主管機關申請納管或特定工廠登記。」足知係以管制措施代替裁罰；但查，建築法第25條第1項、第86條第1款及違章建築處理辦法第5條等規定並無限期申請納管或特定工廠登記之先行規定，故如原告該當上開規定所定違法要件，且逾期未補辦違章建築建造執照之情形，被告依法即應處罰；是原告主張其已申請納管，原處分之前提事實已變更，被告應就工廠管理輔導法及建築法予以權衡，並以較利於原告之工廠管理輔導法之立法目的為據之詞，並不足採。

⒉又依工廠管理輔導法第28條之8第2項第2款之規定，及被告110年2月9日函文說明2之意旨，均係關於低污染之既有未登記工廠已依同法第28條之5第1項規定申請納管，至縣市主管機關核定工廠改善計畫之期間及同條第4項所定2年改善期間內，不適用建築法第86條第1款規定之情形；惟承前所述，原告係於109年5月7日向綠能處工業科提出錤鉞有限公司納管申請並經受理，或於110年2月4日申請瑋育企業社未登記工廠納管在案之事，核均非在原處分裁處前業已依工廠管理輔導法第28條之5第1項規定申請納管在案之情形，且均迄未取得特定工廠登記，自無從認定符合該法第28條之8第2項第2款規定之情形即「自申請納管至核定工廠改善計畫之期間及同條第4項所定2年改善期間內，不適用建築法第86條第1款規定」；是原告主張其業經納管，且於改善期間進行改善作業，即已排除原處分所據之建築法第86條第1款規定之適用之詞，亦非有據。

㈣本件依乙證1之查報單所示「系爭建物經勘查違反建築法第25條規定擅自建造，經埔鹽鄉公所勒令停工在案，未經許可擅自復工，且係拆除後擅自重建」之內容，並經原告陳明「系爭土地上原有同段542建號之1合法建物，其門牌號碼為彰化縣○○鄉○○村○○路0段000巷00號，原告於86年起即於系爭建物從事屬低污染之金屬製品製造業，嗣於96年間借子、媳名義設立瑋育企業社繼續經營，『系爭建物乃原告因事業上之需求所出資增建』……無論系爭建物或原已存在之合法建物，『系爭土地上之建物均係供原告經營事業之用，後原告於105年10月間再設立不同組織型態之錤鉞公司，原告即以瑋育企業社與錤鉞公司經營事業』，經營內容與廠址均相同……」之旨（本院卷第373頁），及乙證5之系爭建物現況照片可參，復為兩造所不爭執，是系爭建物屬原告所興建，且為建築法第25條第1項所規定未經縣市主管建築機關審查許可發給建造執照之違章建築，均堪予認定。嗣被告亦依違章建築處理辦法第5條之規定，以乙證2製違章建築補辦手續通知單通知原告於收到通知單後1個月內自行拆除或補辦建造執照，而原告係於108年9月6日收受上開補辦手續通知書，是被告於109年4月9日以原處分檢附裁處書通知原告系爭建物為違章建築，應予拆除，依建築法第25條、第86條、第97條之2及違章建築處理辦法第5條等規定，係屬適法有據；是原告主張原處分有違行政程序法第9條規定之一體注意原則、亦違行政程序法第7條、憲法第23條所示之比例原則等詞，均非可採，併此說明。

㈤綜據上述，被告以原處分審認原告逾期未補辦申請建築執照手續，爰依建築法第25條、第86條、第97條之2及違章建築處理辦法第5條等規定，通知原告系爭建物為違章建築應予拆除，核為適法；訴願決定予以駁回，並無不合，應予維持。是原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料經本院斟酌後，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論駁，附此敘明。

六、結論：原告之訴為無理由。

臺中高等行政法院第三庭