臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十年度訴字第一四一○號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第一四一○號

原告

甲○○

被告

彰化縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

丙○○

右當事人間因土地重劃事件，原告不服內政部中華民國九十年八月十五日台九○內訴

字第九○○五五三七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

壹、事實概要：原告重劃前與訴外人楊珠共有坐落彰化縣鹿港鎮○○○段四七三之二三地號土地（面積○‧○○○六公頃）及四九○之二○地號土地（面積○‧○一五七公頃），係特定農業區甲種建築用地，參加彰化縣鹿港鎮鹿鳴㈡農地重劃，被告機關於民國（下同）八十六年十二月二十日以彰府地劃字第二三六九五八號公告農地重劃結果，重劃後分配為鹿犁段七六八地號（面積○‧○○○八公頃）及鹿犁段七六九地號（面積○‧○三四九公頃）應有部分各二分之一，因重劃後受配面積增加，原告應繳納差額地價新台幣（下同）四十三萬二千元。嗣原告於八十九年六月十六日向被告陳情請求減免差額地價，或將多分配之土地收回或辦理徵收。被告機關以八十九年六月二十三日八九彰府地劃字第一一五三五七號函復略謂：系爭土地係依農地重劃條例施行細則第三十八條之規定辦理分配，並無不符。原告不服提起訴願亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

貳、兩造之陳述及爭點：

一、原告部分：

㈠聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉被告應准許原告就重劃後之坐落彰化縣鹿港鎮○○段第七六八號及第七六九地號土地因重劃後所增加之面積共○‧○一九四公頃，按每平方公尺新台幣五百八十四元計算應繳納差額地價，原告所有權二分之一應繳納差額地價為新台幣五萬六千六百四十八元。

㈡陳述：

⒈原告所有重劃前鹿港鎮○○○段四七三之二三地號（面積○‧○○○六公頃）及四九○之二○地號土地（面積○‧○一五七公頃），原地目為建，但無償提供中華電信股份有限公司（以下簡稱中華電信公司）為道路使用，並設定地役權，嗣參加彰化縣鹿港鎮鹿鳴㈡農地重劃，被告機關於八十六年十二月二十日以彰府地劃字第二三六九五八號公告農地重劃結果，重劃後分配為鹿犁段七六八地號（原面積○‧○○○八公頃，嗣分割後為○‧○○○一公頃）及七六九地號（原面積○‧○三四九公頃，嗣分割後為○‧○三四七公頃），權利範圍為二分之一，有土地謄本可證。因重劃後受分配面積增加，被告乃通知原告應繳納差額地價四十三萬二千元，原告因所增加分配之土地係既成道路地，非可供建築或耕作之土地，乃於八十九年六月十六日向被告陳情減免繳納差額地價，或將多分配的土地由被告收回或辦理徵收，以徵收所得價款抵償上述應繳納之差額地價，被告機關以八十九年六月二十三日八九彰府地劃字第一一五三五七號函覆：係依農地重劃條例施行細則第三十八條之規定辦理分配，並無不符。原告不服，乃提起訴願，經內政部於九十年八月十五日台（九十）內訴字第九○○五五三七號訴願決定駁回在案。

⒉原訴願決定駁回原告不服被告不准減免差額地價之請求，其理由略以：系爭土地於重劃前為特定農業區甲種建築用地，重劃後原告始向地政事務所申請地目變更為「道」，並更正編定為特定農業區交通用地，故請求為無理由等情。對於原告於重劃後所分配而增加之土地面積共高達○‧○一九四公頃（0.0349－0.0157＋0.0008－0.0006）之二分之一，重劃前後均係作為既成道路使用（重劃後為符合事實，原告始請求地政事務所更正地目為「道」，使用類別為「交通用地」，如實際上不是既成道路，主管機關怎會同意變更該地之地目為「道」，足證系爭土地確係既成道路），非可供耕作或建築之土地，該土地一文不值（原告不願多分該土地，請被告收回，為被告所拒，即足以證明，否則若係有價值之可供耕作或建築之土地，原告求之不得，被告也不會拒絕收回），被告竟命原告按每平方公尺四千四百五十三元之高價繳納差額地價，該重劃之地價評議委員會顯未斟酌該地係既成道路之事實，而仍以一般建地行情命補償，不合如下說明之法令規定，也不符法律公平正義之原則，原訴願決定就如何須按如此高之價額補償，隻字片語均未說明，顯難令人折服。

⒊按重劃區村莊內土地之分配，所有權人分配之面積增加時，在重劃區內無耕地者，由該所有權人繳納差額地價，固為農地重劃條例施行細則第三十八條所明定，但所謂「差額地價」計算應依同施行細則第五十一條規定，應按「查定」重劃地價計算，而依臺灣省農村社區更新土地重劃實施辦法（八十七年四月二日公布）第二十五條規定：應按「評定」重劃後地價計算差額地價。又依農村社區土地重劃條例（八十九年一月二十六日公布）第十條規定：「直轄市或縣（市）主管機關應於辦理重劃時調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價，提經地價評議委員會評定後，作為計算公共設施用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。」，足證計算差額地價係要依「查定」或「評定」之地價計算，而如何查定或評定呢？依上說明，主管機關應於辦理重劃時調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價，提經地價評議委員會評定後作為補償之標準。原告多分配之土地，於重劃前後既均係既成道路地，一文不值，已如上述，被告仍命以每平方公尺四千四百五十三元之高價繳納差額地價，顯係以該地於重劃前係特定農業區甲種建築用地且地目係「建」，為可供建築之高價土地，完全未斟酌該地重劃前後實際上係既成道路地，非可供建築或耕作之土地之事實，則其「查定」或「評定」地價，顯有違上述法令之規定。

⒋查系爭土地於重劃前即八十六年八月申報地價每平方公尺為五百八十四元，有土地謄本可證，重劃前後始終係作為既成道路使用，使用價值均相同，不因重劃而有異，原告並無土地在該處，系爭土地作為道路使用，只有附近不特定公眾及中華電信公司獲利，原告並無分毫之利益，原告提供該地無償供不特定公眾使用，不宜依一般建地或重劃前後之公告現值計算差額地價。

⒌被告所稱差額地價應依重劃區○○區○段」地價為計算基準，非依「各宗」土地之地價為計算基準，顯與上述法令之規定有違，不足為取。上述法令既規定，應斟酌重劃前後「各宗」土地之利用價值，系爭土地於重劃前、後全部既係既成道路地，為被告所不否認。查系爭土地之旁而現已由中華電信公司興建電信建物之有高價值之大面積土地即鹿犁段七七○地號（重劃前為頂番婆段四九○－二一地號），於重劃前後之公告現值均與系爭土地相同，即八十七年、八十八年每平方公尺均為五千三百元、九十年均為五千四百元，有土地謄本及地價謄本可證。如此，系爭土地地目「道」，使用類別為「交通用地」之既成道路地，對原告而言，其使用價值幾乎為零，但重劃前後之公告現值竟與其旁屬中華電信公司所有地目「建」，使用類別為「特定目的事業用地」之土地相同，顯不合理，足證被告實未曾實際評定系爭土地之地價，僅以系爭土地於重劃前、後之地目均係「建」，乃以該重劃區地目為「建」之可供建築土地之地價為評定，顯係高估且有違上述法令之規定。

⒍況被告始終未提出關於系爭土地係如何評定重劃後之地價為每平方公尺四千四百五十三元之高價，此地價是屬於該重劃區全區一律之「建地」或「道路地」之地價？因被告係要向原告請求繳納差額地價者，此差額地價是如何計算出來之積極行為，被告有舉證之責任，其未為任何之舉證，顯然係將系爭土地之地價以重劃後之「建地」地價為計算，不當甚明。

⒎系爭二筆土地於重劃前面積共○‧○一六三公頃，固均屬「建」地目，且因原告於七十三年間出售一筆土地予中華電信公司，該公司要求必須將系爭土地供該公司無償並不定期設定地役權作為道路使用（原告並無出租任何土地予他人），致該土地於重劃前已被設定地役權，縱係私設巷道，或已成既成道路地，但原告之義務只有該二筆全筆土地之面積共○‧○一六三公頃，縱該道路使用多年後，面積變大，但重劃前超出原告上述土地面積部分（共○‧○一九四公頃，亦即被告命原告補償差額地價之面積）乃屬他人之土地，於重劃後依農地重劃條例之規定本應分配予他人，因該既成道路地所增加之面積本不在原告土地之內，被告本不應將重劃前既成道路所增加之面積於重劃後全部分配予原告，惟分配既已確定，原告惟有懇求被告能依上述法令之規定，本於公正合理之立場，確實評定系爭土地之地價以作為差額地價補償之依據。被告代理人稱重劃前之地籍圖系爭土地之原道路僅八十一平方公尺云云，係不實，應係原告之整筆土地面積，原告就系爭土地之成為既成道路、私設巷道、被設定地役權，原告之義務只有重劃前之整筆土地面積，既成道路超出原告土地面積部分，原告並無義務，於重劃後自無自己一人承受損失之理。況系爭土地於重劃分配後，原告申請將其地目變為「道」，使用類別變為「交通用地」，乃是為符合重劃前後均係既成道路之事實，應不影響地價之評定。原告現在該處並無任何土地，亦無被告代理人所稱出租土地予中華電信公司，此有中華電信公司自七十三年起已在該處有鹿犁段七七○號大面積之建地（前已提出土地謄本附卷可稽），自無向他人租地之必要，系爭土地之存在，對原告並無任何利益，前已述及。

⒏查重劃後之鹿犁段全區可供耕作之土地，九十年之公告土地現值每平方公尺為二千二百元，有相鄰不遠之土地即鹿犁段一○三○地號土地謄本可證，而重劃前只有數百元（如被告否認，原告願再提出另申請之重劃前之地價證明），系爭土地原告願按重劃前即八十六年間之申報地價即每平方公尺五百八十四元計算繳納差額地價，應算是已高估地價了。

⒐原告主張如被告當時並無既成道路地之評定價（因事實上該重劃區除原告一人外，並無其他人於重劃後被分配到既成道路地，致當時無所謂既成道路地之地價之評定，且依農地重劃條例第三十七條之規定，重劃後之農路、水路等公共設施應登記為主管機關即被告所有，不可登記為私人所有，致不必為既成道路地之評定地價，況如確實有評定，此積極事實應由被告舉證），因系爭土地對原告而言乃一文不值，故原告認為宜依重劃前即八十六年間之申報地價即每平方公尺五百八十四元計算差額地價，原告應有部分二分之一為九十七平方公尺，應繳納差額地價為五萬六千六百四十八元，始符合公平正義原則，被告竟命以每平方公尺以四千四百五十三元計算應繳納差額地價四十三萬二千元，顯不合理，被告逾越此請求部分，應予撤銷，是以原告提起本訴，請求判決如聲明。法院若認為該金額無依據或不當，原告同意由法院酌定一個數額，做為該差額地價補償之依據，以解決民困，並符合公平正義原則。

二、被告部分：

㈠聲明：駁回原告之訴。

㈡陳述：

⒈按農地重劃條例第十八條規定：「重劃區內之土地，均應參加分配，其土地標示及權利均以開始辦理分配日之前一日土地登記簿上所記載者為準．．．．」。又農地重劃條例施行細則第三十八條第一款、第六款規定：「一、村莊之土地應劃定範圍為一分配區，就其現況儘量按原位置分配。」、「六、村莊分配區土地辦理分配後，所有權人分配之面積增加時，依左列方式處理：㈠在重劃區有耕地分配者，將增加之面積折價，以重劃區內應分配之耕地面積扣減之或由該所有權人繳納差額地價。㈡在重劃區內無耕地者，由該所有權人繳納差額地價。」本案原告所有重劃前鹿港鎮○○○段四七三之二三、四九○之二○地號土地，編定使用種類為特定農業區甲種建築用地，重劃後按上述有關規定辦理分配為鹿犁段七六八、七六九地號，編定使用種類仍為特定農業區甲種建築用地，權利範圍二分之一，被告依法辦理土地分配並無不合。

⒉本案土地於實施農地重劃當期公告土地現值（八十五年）為每平方公尺四千五百元，依據農地重劃條例第二十一條暨施行細則第三十條規定，重新查定重劃區區地價，提經本區重劃協進委員會第九次會議第四十一案決議通過，作為土地分配及差額補償之依據。提案說明：㈠建築用地每平方公尺三千元。㈡其他用地每平方公尺二千元。㈢本重劃區內部分土地之公告現值高於查定地價者，以該土地八十五年之土地公告現值為重劃查定地價。

⒊原告所指差額地價應依臺灣省農村社區更新土地重劃實施辦法、農村社區土地重劃條例查定或評定之，並請求以八十六年申報地價每平方公尺五百八十四元計算差額地價乙節，本案經依前項有關規定查定該區段地價為每平方公尺四千五百元，且重劃區內土地均依重劃協進委員會決議通過之單位區段地價為其查定地價，作為土地分配及差額補償之依據。不因土地使用情況或利用程度而以申報地價為其查定地價，原告所請求以申報地價計算應繳納之差額地價依法無據。

⒋本案土地於辦理分配當時，土地登記簿上所載為「建」地目，編定使用種類為「特定農業區」「甲種建築用地」，依據有關規定辦理測量分配，其增加之面積依農地重劃條例施行細則第三十八條第六款規定繳納差額地價並無不合。原告於本區公告土地分配結果期滿並完成土地登記後，於八十九年二月十四日始向鹿港地政事務所申請地目變更為「道」地目，經該所依規定核辦後，於八十九年六月十九日更正編定使用種類為「特定農業區」「交通用地」，據為之訴依法不合且有失公平原則。

⒌原告所有原有土地與新分配土地對照清冊所載應繳之面積地價差額補償四十三萬二千元，查計算之金額有誤，經核算結果應繳之面積地價差額為四十四萬四百元，應依法核實繳納。

⒍綜上論結，本件行政訴訟顯無理由，請察核駁回原告之訴並令原告依第五點核算結果限期繳納，以利農地重劃政策之推行。

理由

一、按實施農地重劃地區，縣市主管機關於辦理土地分配完畢後，應即將分配結果公告三十日，土地所有權人對於分配結果如有異議，應於公告期間向主管機關以書面提出，該主管機關應予查處，此觀農地重劃條例第二十五、二十六條之規定自明。

二、本件原告所有重劃前坐落彰化縣鹿港鎮○○○段四七三之二三地號土地（面積○‧○○○六公頃）及四九○之二○地號土地（面積○‧○一五七公頃），應有部分各二分之一，參加彰化縣鹿港鎮鹿鳴㈡農地重劃，被告機關於八十六年十二月二十日公告農地重劃結果及應領、應繳之面積差額補償，原告自陳未於公告期間異議，是該重劃分配結果於八十七年一月二十三日業已確定。原告於八十九年六月十六日向被告請求減免差額地價，或將多分配之土地收回或辦理徵收，係請求被告為特定之行政處分，被告八十九年六月十六日之函復，雖未為具體為准駁之表示，但由其敘述之意旨，已足認係對原告請求之拒絕，原告自得經由訴願程序，提起本件應為行政處分之訴訟，合先敘明。

三、原告起訴主張：其所分配之系爭土地重劃後均作農路使用，地目均係「道」，土地使用類別均係「交通用地」，對原告毫無用處，雖然重劃前之頂番婆段四九○之二○、四七三之二三地號土地原有設定地役權，於重劃後依規定將四九○之二○地號地役權轉載於新分配之鹿犁段七六九地號，但原設定地役權之四九○之二○地號面積僅一五七平方公尺，新分配之七六九地號面積高達三四九平方公尺，且以每平方公尺四千餘元之單價要求原告繳納差額地價，雖然分配已確定，原告當時未異議，乃因當時只有草圖及參與重劃人所分得之大概位置，並未公告面積，原告只知所分配土地之大略位置，並不知確實面積，待被告通知要繳納差額地價時，經向地政事務所領取土地謄本，始知多分配之路地高達一九四平方公尺，乃向被告提出陳情及異議，請被告減免因重劃後面積增加所應繳納之差額地價，如不能減免，請被告將增加之面積土地收回或辦理徵收云云。

四、惟查本件農地重劃業經確定已如前述，該農地重劃之公告之內容係連同「彰化縣鹿鳴㈡農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」一併公告，該清冊設有重劃前後土地之面積、地價及農水路用地、抵費地負擔面積，並據以計算出應領、應繳之面積地價差額補償金額等情，業經被告陳明在卷，並有系爭土地部分之「彰化縣鹿鳴㈡農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」附卷可稽，原告所謂重劃公告未公告面積乙節尚非可採，至重劃後分配土地之地價，亦已因公告期滿而確定，原告請求被告減免應繳納之差額地價或將增加之面積土地收回或辦理徵收各節，亦屬無據，被告拒絕其請求尚無不合，訴願決定予以維持亦無違誤，原告訴請撤銷並請求被告准許就重劃後分配所增加之面積，按重劃前即八十六年間之申報地價即每平方公尺五百八十四元計算差額地價，均無理由，應予駁回。

五、另按非授益之行政處分如發現係違法者，基於依法行政原則之意旨，雖逾法定救濟期間，原處分機關仍得依職權為全部或一部之撤銷，以回復合法之狀態，行政程序法第一百十七條前段規定甚明。本件被告復陳稱原告所有原有土地與新分配土地對照清冊所載，原告應繳之面積地價差額補償四十三萬二千元，其計算之金額有誤，應為四十四萬零四百元乙節，自應由被告依上開規定另為更正之處分，非本件所得審究。又按農地重劃條例第十八條規定：「重劃區內之土地，均應參加分配，其『土地標示』及權利均以開始辦理分配日之前一日土地登記簿上所記載者為準．．．．」。農地重劃條例施行細則第三十八條第六款規定：「六、村莊分配區土地辦理分配後，『所有權人分配之面積增加』時，依左列方式處理：

㈠在重劃區有耕地分配者，將增加之面積折價，以重劃區內應分配之耕地面積扣減之或由該所有權人繳納差額地價。㈡在重劃區內無耕地者，由該所有權人繳納差額地價。」其中「土地標示」之面積及「所有權人分配之面積」均係指實質之面積，非指形式上土地登記簿上登載之面積，故若登載之面積與實質不符，即不應拘泥於登記簿之記載。被告於言詞辯論時陳稱：系爭土地重劃前後之位置及範圍均屬相同，但重劃前土地登記簿記載錯誤，依重劃前地籍圖測量結果，系爭頂番婆段四九○之二○地號土地面積應為○．○三六三公頃，登記面積卻為○‧○一五七公頃，相差二○六平方公尺，另同所四七三之二三地號土地面積應為○．○○○八公頃，登記面積為○．○○○六公頃，相差二平方公尺，並據提出土地面積計算表乙紙附卷可參，顯然重劃前土地登記簿記載之面積有誤，被告據為重劃面積之計算，自有失公允。上開清冊關於應繳之面積地價差額補償逕以重劃前錯誤之登記面積與重劃後正確之面積相較，計算其差額地價，致生不公平之結果，原告對此所執之爭執，自屬得否另向被告申請究明上開農地重劃條例第十八條及其施行細則第三十八條規定之意旨，斟酌有無上揭行政程序法第一百十七條前段適用之問題，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官　王　茂　修

法院書記官　李孟純