臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十年度訴字第九三二號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第九三二號

原告

經濟部工業局

代表人

甲○○

訴訟代理人

丙○○

被告

彰化縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

戊○○○

訴訟代理人

丁○○

右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十年二月十

五日八九環署訴字第○○七四○八九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

壹、事實概要：原告所屬全興工業區服務中心（以下簡稱全興工業區服務中心）為該工業區○○○○道系統之管理機構。行政院環境保護署督察大隊於民國（下同）八十九年八月二十八日上午十時五十分派員前往稽查，於工業區○○○路伸慶宮牌樓旁之雨水道發現有區內事業廢水由未經許可之放流口排放廢水，經採樣檢驗結果：懸浮固體三八毫克＼公升、鎳二‧二三毫克＼公升，均不符合放流水標準所定限值，乃移請被告機關以違反水污染防治法第七條第一項、第十九條規定，依同法第三十八條及第四十三條規定各裁處全興工業區服務中心新台幣（下同）六萬元罰鍰，合計共處十二萬元罰鍰。該中心提起訴願遭駁回，原告遂提起本件行政訴訟。

貳、兩造之陳述及爭點：

一、原告部分：

㈠聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡陳述：

⒈按水污染防治法第三十八條規定：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得撤銷其排放許可證或勒令歇業。」

⒉被告對全興工業區服務中心裁處罰鍰之依據為水污染防治法第七條、第三十八條及第四十三條。惟被告並未說明，為「污水下水道系統」之全興工業區服務中心，有如何排放廢水違反水污染防治法第七條第一項之情形。蓋水污染防治法第七條、第三十八條所規範暨處罰之對象有二，即事業及污水下水道系統；而其處罰之行為，係「排放」未符合放流水標準之廢水於地面水體之行為人。亦即，何人排放未符合放流水標準之廢水於地面水體，該人即應受處罰。全興工業區服務中心管理污水下水道系統，該工業區內事業所產生之廢水，即由服務中心所鋪設污水管線收集、抽送及處理。而且該服務中心並設有污水處理廠，專門處理該工業區內事業產生之廢水，待符合水污染防治法所規定之放流水標準後，再由固定之放流口排放於地面水體。該服務中心均依法定程序辦理，不曾有違法排放廢水之情形。

⒊被告主張裁處全興工業區服務中心罰鍰，係以行政院環境保護署八十三年一月二十五日環署水字第○四三四八號函釋為其依據。惟行政機關對於特定個案或情形所為之釋示，並不能作為處罰之依據，且該函釋意旨謂：「二、依水污染防治法第二條第十二款污水下水道系統意指公共下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施。因目前工業區○○○○道實際有收集、傳運廢污水之實，故依水污染防治法第七條之規定，污水下水道系統（含污水下水道及雨水下水道）排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。‧‧‧」等等，其擴張解釋水污染防治法所規定之污水下水道系統應包含「污水下水道及雨水下水道」，應屬誤會，詳述於左：

⑴水污染防治法第二條第十二款規定：「污水下水道系統：指公共下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施」，是污水下水道系統係專為收集、傳運廢（污）水，並以生物方法、物理方法、化學方法等方式加以處理，待符合法定之放流水標準後，再作最後處置（如排放於河川、海洋）之一連串設施設備之組成；至於雨水下水道，則其功能僅在承接雨水，順地勢將雨水排入地面水體之設施，其並無所謂收集、傳運廢（污）水之作用；且於法令上，亦不許有廢（污）水排入雨水下水道。是污水下水道系統係專為處理、處置廢（污）水之設施設備組成，雨水下水道不包括其內。前述行政院環境保護署函釋，認水污染防治法之污水下水道系統應包含雨水下水道，誠屬誤會。

⑵行政院環境保護署前揭函所謂，因目前工業區○○○○道實際有收集、傳運廢（污）水之實云云；倘該函所述為真，則即是行政院環境保護署及地方環保機關如何對於違法排放廢（污）水於雨水下水道之事業、單位加強稽查、取締之事，當不能執此而謂污水下水道系統包含雨水下水道在內。是行政院環境保護署前揭函釋既有不當，即不能作為處罰全興工業區服務中心之依據或參考，被告所述並無理由。

⑶水污染防治法之規定「事業」與「污水下水道系統」同為受規範之對象。且其處罰之行為係排放未符合法定放流水標準之廢（污）水。

⒋全興工業區區○○○○道，有鄰近之區外工廠、農田、民生、餐廳等廢水，共有四處引道進入本區，且因全興工業區地勢較低，故區外排水溝渠早在本工業區開發時即已導入區○○○道系統連接使用，基於工業區外搭排區○○○○○道排水之保安分線及溪底分線之管理，非全興工業區服務中心之權責；且該區外搭排分線為附近村里及農田之主要排水渠道，為免侵害人民使用該排水引道之權利而影響該等人民財產安全及環境衛生，全興工業區服務中心無法截斷該區外上游之排水渠道進入工業區內，是環保機關稽查違法排放污染物之行為，應於區內或區外確切查察污染源之所在，方能杜絕污染。環保機關對於「排放污染物之行為人」，應本於職責確切查察，不可為圖便利，而於匯集各處排水之雨水道進入承受水體處採樣，始能確知排放污染物為何者，其所為處罰，方能有據。環保機關於全興工業區○○路東側防風林邊之「全興排水溝」張玉姑廟（伸慶宮）門牌旁之雨水排水系統匯流口處採取水樣，其所採水樣，非純係全興工業區內廠商所排放，不能據以處罰全興工業區服務中心。

⒌全興工業區內之雨水下水道全採密封式Ｌ型蓋與人行道連接，每當原告工作人員發現排水溝內有異常水質時，均動員至各工廠（共一百四十三家）四周勘查、尋找污染源，範圍寬廣、費力耗時。並在污染源（上游）採樣，而環保稽查人員係在匯流下游取樣，致兩者採樣之時間、地點稍有差異，實則同一污染事件。

⒍工業區內已納管之廠商事業，將其所產生廢水違規排放於雨水下水道，則該違規排放廢水之事業，其行為即符合水污染防治法第三十八條：「事業排放廢水，違反第七條第一項者‧‧‧」之規定，應受處罰，因該違規排放廢水之事業，係「排放污染物之行為人」；亦即為水污染防治法所要裁罰之對象。而身為全興工業區管理服務機構，對於工業區內事業違規將廢水排放於雨水下水道之行為，一經發覺，即派員尋找污染源，如經查察確實，即報與環保單位及下水道主管機關（即被告機關）知悉，並由環保單位對特定違規廠家裁罰；全興工業區服務中心於權責範圍內，亦僅能作為至此，並無疏失。

⒎至於未依規定完成廢（污）水納管但違規排放廢水於下水道之廠商，全興工業區服務中心曾數次邀集其開會研商、勸導並現場輔導，且亦依行政院環境保護署八十五年六月十八日環署水字第三一八三六號「工業區污染管制計畫檢討會會議記錄」：「‧‧‧㈢有關本管制計劃，請各單位加強辦理下列事宜：⒈環保機關之查處：⑴對於目前未納管事業，環保機關應立即要求該事業納入污水處理廠或申請排放許可證，對於未納管者應加強稽查，另對未依規定提出申請或限期補正未補正者應立即查處‧‧‧⒉工業區管理機構：⑴‧‧‧並針對應納管而目前尚未納管者，將工廠基本資料（事業名稱、業別、地址、負責人等）舉發至下水道及環保主管機關，由下水道主管機關於八十五年六月十三日前依下水道法查處，環保機關則對工廠加強稽查。⑵工業區管理機構於前處理管制中，對於未符進廠限值標準，經通知限期改善仍未改善之工廠，將其資料（含採樣時間、地點、檢驗報告）函送下水道主管機關依下水道法第三十二條處分，並副知各級環保機關，俾予加強稽查是否有逕排至雨水下水道或承受水體之情形。」。觀其檢討會結論，工業區管理機關（如全興工業區服務中心者）亦僅是立於輔助之地位，協助環保單位作清查工作，而有關於污染行為之稽查處罰仍是環保單位之權責，與工業區管理機關無涉。而原告均依是項結論定期將應納管而尚未納管者報請下水道主管機關及環保主管機關依法查處，原告已盡其管理責任，惟未見主管機關有何措施，倘因該等廠商所排放之廢水流入雨水下水道，而處分全興工業區服務中心顯有過當。

⒏因全興工業區服務中心於水污染防治法或下水道法之規定，均無獲得任何主管機關之授權，可針對違規廠商逕行處分，僅能主動向環保及下水道主管機關報請依法查處。行政院環境保護署人員於八十九年八月二十八日在張玉姑廟旁雨水道匯流處採樣時，全興工業區服務中心亦分別於八十九年八月九日稽查發現區內至興精機股份有限公司違規排放廢水於雨水下水道；於八十九年八月十七日稽查發現區內廠家雅得電池股份有限公司、信履工業股份有限公司及新崧實業股份有限公司違規將廢水排放於雨水下水道；於八十九年八月二十八日及二十九日稽查發現廠家富田製藥廠股份有限公司及定億企業股份有限公司違規排放廢水，全興工業區服務中心除當場要求停止排放外，並採樣檢驗，並依規定提報環保機關，被告亦對違規廠家裁罰在案。

⒐為落實工業區○○道管理，全興工業區服務中心前於八十九年十一月九日以全興工服字第八九一○七○號函請主管機關，請其召集轄下各工業區○○道管理機構，共商執行之道及管制機制，俾利是項業務推展，然迄今仍未獲回應及指示。全興工業區服務中心亦繼續執行查報業務，且亦不乏區內廠商因該中心之查報而受環保主管機關處分之案例，被告機關指全興工業區服務中心未善盡下水道管理之責而加以處分，惟該服務中心作為污水下水道系統，均依規章行事，不曾違法排放廢水，被告所為之罰鍰處分，並不合法，請判決如訴之聲明。

二、被告部分：

㈠聲明：原告之訴駁回。

㈡陳述：

⒈按水污染防治法第七條：「事業、污水下水道系統‧‧‧排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」及第十九條準用第十八條訂定之「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法」第五十二條：「廢（污）水之排放應以主管機關許可之放流口排放」，全興工業區服務中心為全興工業區○○○○道系統之管理機構，未善盡管理職責，致有廢水以未經主管機關許可之放流口排放於地面水體，經被告環境保護局及行政院環境保護署派員採樣檢驗結果未符合放流水標準，並拍照存證，核有違反水污染防治法第十九條、事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第五十二條規定及水污染防治法第七條第一項規定，爰依水污染防治法第四十三條及第三十八條規定，依法處分，並無不當。

⒉查全興工業區○○○○○道係採雨水、污水分流方式，故其雨水下水道僅得專供雨水處理，而不得排放廢（污）水，經行政院環境保護署及被告環境保護局於全興工業區○○路伸慶宮牌樓旁之雨水道發現有廢水排放，顯係原告未善盡管理之責，致區內事業廢水由未經許可之放流口排放。

⒊全興工業區服務中心於八十八年一月十四日全興工管字第八八○○四三號函已依下水道法第二條規定公告全興工業區○○○○○道系統，並公告排水區域（水利法第二條規定，排水區○○○○道依其計畫排除雨水、家庭污水及事業廢水之地區），被告應依法公告確實排水之區域，非為排水區域應排除在外，惟排水區域中並未標示有區○鄰○村里○○○○道，依據水污染防治法及行政院環境保護署八十三年一月二十五日環署水字第四三四八號函規定，污水下水道系統（含污水下水道及雨水下水道）排放廢（污）水於地面水體應符合放流水標準。據上所述，被告環境保護局依據公告之排水區域於雨水下水道系統進入承受水體之交界點前採樣並無不當。

⒋原告稱：「本工業區內之雨水下水道‧‧‧致兩者採樣之時間、地點稍有差異，實則同一」乙節，全興工業區○○○○道係承受區內各事業排放之雨水（包含原告提報未完成廢污水納管之廠商），經查被告採樣時間及地點與原告採樣時間與地點不同，顯不具因果關係。

⒌全興工業區服務中心提報已納管但違規排放廢水於雨水下水道之廠商（如富田製藥廠股份有限公司、台灣優得股份有限公司及定億企業股份有限公司等），被告環境保護局函請提供工廠基本資料、檢查記錄、照片及位置圖等佐證資料，均未獲函復。

⒍全興工業區服務中心每月提報事業廢水未納管之廠商，被告環境保護局皆依法查處，餘非屬水污染防治法管制之事業已請依下水道法第二十九條規定代為辦理，所需費用由下水道用戶負擔，負擔之費用若經催告逾期不繳納者，得移法院強制執行。

⒎查該雨水下水道系統於八十八年起即排放廢水屢次經民眾檢舉後並未改善，被告環境保護局依法查處並無不當。綜上所述，全興工業區服務中心違反事證明確，請駁回原告之訴。

理由

一、按當事人能力者，得為訴訟上當事人之一般資格也。兩造有無當事人能力，法院應依職權調查之。查原告所屬全興工業區服務中心並無單獨之組織法規、亦無獨立之預算及編制，業據原告當庭陳明，顯無當事人能力。本件被告以該服務中心為全興工業區○○○○○道系統之管理機構，乃以其為受處分人，訴願決定亦列該服務中心為訴願人，此觀水污染防制法第七條、第三十八條及第十九條準用第十八條、第四十三條之規定，並訴願法第十八條之規定，固無不合。惟依行政訴訟法第二十二條之規定，限於自然人、法人、非法人團體、中央及地方機關始具有行政訴訟當事人能力，原告係屬全興工業區服務中心之上級機關，其自為當事人，提起本件訴訟，經核在當事人能力上於法並無不合，合先敘明。

二、次按水污染防治法第七條第一項規定：「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」同法第三十八條規定：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得撤銷其排放許可證或勒令停業。」又污水下水道系統排放廢（污）水，準用第十八條訂定之「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法」第五十二條規定：「廢（污）水之排放應以主管機關許可之放流口排放」，違反上開辦法者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得撤銷其排放許可證或勒令停業，復為同法第十九、第四十三條所明訂定。

三、本件被告以全興工業區服務中心為該工業區○○○道管理機構，八十九年八月二十八日上午十時五十分，行政院環境保護署督察大隊前往該工業區稽查，於工業區○○○路伸慶宮牌樓旁之雨水道發現有區內事業廢水由未經許可之放流口排放廢水，經採樣檢驗結果，不符合放流水標準，乃依行政院環境保護署移送意旨，按水污染防治法第三十八條、第四十三條各處六萬元，合計十二萬元，訴願決定予以維持，固非無見，惟查全興工業區設有雨水下水道及污水下水道，二者係各自分流，區內工廠排放之污（廢）水固經由污水下水道由原告處理，但雨水下水道僅為宣洩雨水之用，並未經原告處理，本件係因雨水下水道排放之雨水不合放流水標準，並非污水下水道系統排放不合放流水標準之污水於雨水道，揆諸首揭水污染防治法第七條、第三十八條、第十九條準用第十八條、第四十三條之規定，其構成要件均以「污水下水道系統」排放廢（污）水應符合規定為要件，「雨水下水道系統」則不與焉。行政院環境保護署八十三年一月二十五日環署水字第○四三四八號函釋意旨，雖將水污染防治法第七條規定之「污水下水道系統」解釋為包含污水下水道及雨水下水道，其函釋略謂：「水污染防治法第二條第十二款污水下水道系統意指公共下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施。因目前工業區○○○○道實際有收集、傳運廢污水之實，故依水污染防治法第七條之規定，污水下水道系統（含污水下水道及雨水下水道）排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。‧‧‧」被告依據此一解釋認為：水污染防治法所規定之污水下水道系統應包含污水下水道及雨水下水道，並據以為裁罰之處分。惟上開函釋係屬解釋性之行政規則，乃行政命令之一種，按行政秩序罰需符合明確性原則，即國家行為欲干涉人民之權利時，必須要有明確的法律上根據，缺乏法律規定，不得處罰人民。此一原則主要源自於法律保留原則，乃行政法之重要原則，違反上開原則之函釋，尚難遽以適用。本件被告據以科罰之函釋，將水污染防治法罰則所規定之「污水下水道系統」解釋為包括雨水下水道，違反明確性原則，應予排除不予適用。綜上所述，本件原處分核與法律規定及明確性原則有違，訴願決定予以維持，亦有未合，均應由本院予以撤銷，以昭折服。

四、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，於判決之結果不生影響，不再一一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官　王　茂　修

法院書記官　李孟純