臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十一年度訴字第二二六號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第二二六號

原告

甲○○

訴訟代理人

丙○○

被告

彰化縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

丁○○

右當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國九十一年一月三十日台內

訴字第○九一○○○三一二九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

壹、事實概要：原告所有坐落彰化縣北斗鎮○○段八八二地號（特定農業區農牧用地，面積○‧二六四二公頃）及其毗鄰之八八一地號（特定農業區丁種建築用地，面積○‧二三八○公頃）土地，民國（下同）六十九年經劃定為「特定農業區」，系爭土地介於二個不同鄉村區之間，西、北面與一鄉村區相鄰，東、南面為道路隔絕，原告於八十八年十月二十一日向內政部申請更正編定改劃為鄉村區，經內政部交被告轉由彰化縣北斗地政事務所查明逕復，該地政事務所以八十八年十一月十八日八八北地字第七八五一號函復歉難辦理。原告不服，循序提起訴願、再訴願，經台灣省政府八十九年十一月八日以八九府訴一字第一二九五九五號再訴願決定，認系爭北斗鎮○○段八八一地號、八八二地號土地，依編定當時使用現況，並無原告所稱四周均為鄉村區包圍之情事，故無法辦理更正編定為「鄉村區」，經北斗地政事務所查核，並無編定錯誤，爰否准原告之請求，原無不合；惟查關於更正編定之權責機關為縣市政府，而非地政事務所，該地政事務所逕為函復，核為無權處分，將原決定及原處分均撤銷，由被告於二個月內另為處理。原告復多次向內政部陳情檢討改劃為鄉村區，經交由被告核處逕復，被告並依再訴願決定意旨以八十九年十二月四日八九彰府地用字第二二三五五七號函復原告略以：「‧‧‧二、依原『臺灣省非都市土地鄉村區檢討作業補充規定』第四點：『鄉村區邊緣之畸零土地‧‧‧其土地面積以不超過○‧○五○○公頃為原則』查本案土地僅北、西面鄰鄉村區，且面積合計為○‧五○二二公頃，與上開規定不符。又依內政部八十九年六月九日台（八九）內中地字第八九一一五七九號函說明二略敘：『‧‧‧八十八年七月一日臺灣省政府組織精簡後，原省府頒定之「臺灣省非都市土地使用分區及用地檢討作業要點」及「臺灣省非都市土地鄉村區檢討作業補充規定」業經停止適用，是目前有關鄉村區之通盤檢討作業，已無法源依據及審議機制可資辦理‧‧。』故台端所請北斗鎮○○段八八一、八八二地號更正為鄉村區一案，礙難辦理。」原告仍不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

貳、兩造之陳述及爭點：

一、原告部分：

㈠聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉被告應將北斗鎮○○段八八二地號之編定使用種類更正為鄉村區。

㈡陳述：

⒈原告所有彰化縣北斗鎮○○段八八二地號「旱」地目土地，面積○‧二六四二公頃，非屬農地重劃區之土地，未曾進行投資建設重要農業改良設施，無灌溉溝渠從事水稻生產，是名符其實之「旱」地，其毗鄰八八一地號「建」地目土地，面積○‧二三八○公頃，為顧寶珠、胡秋等二人共有，各持分二分之一，顧寶珠持有面積，部分住宅使用，部分作家庭式小型木器加工廠，胡秋持有之面積，除作住宅使用外，其餘部分則蓋豬舍養豬（目前因造成環境污染遭附近住民抗議已廢置），依該二筆土地依使用分區之地籍位置圖觀之，其西、北兩側連接「鄉村區乙種建築用地」，南側連接「鄉村區交通用地」，東側之外圍有道路，與外圍「鄉村區乙種建築用地」連接，該區塊土地東、西、南、北四週均被「鄉村區」包圍，從南面或從東面看，均屬凹入「鄉村區○○○○○道路隔絕。由此可知，該二筆土地坐落之使用分區為「鄉村區」，而非「工業區」或「特定農業區」。

⒉被告及訴願機關將系爭之八八一地號坐落於「鄉村區」之建築用地，誤劃入編定為「特定農業區丁種建築用地」，卻不按規定更正為「鄉村區乙種建築用地」或「鄉村區丁種建築用地」，顯然不了解台灣省政府地政處八十一年四月二十八日八一地四字第五五六一三號函之內涵，並對該援引台灣省政府七十一年九月十一日府地四字第一五四○四二號函所稱：「‧‧‧僅規定編定為甲種或丙種建築用地者，始可‧‧‧更正改劃為鄉村區。」，採斷章取義。因為該函說明二已明示：「查鄉村區係供農村人口聚居之地區，為改善農村生活環境，參酌地方需要，該區內之土地自應以編定乙種建築用地或遊憩用地為主，而丁種建築用地係供建築工廠使用，與鄉村區用地係供住宅使用為主，顯有不同。」由此可見，前開「‧‧‧並未明指丁種建築用地，亦可改劃為鄉村區‧‧。」，其涵意係指「工業區丁種建築用地」，不可改劃為「鄉村區丁種建築用地」，否則土地劃分使用分區之用途何在？區域計畫法第一條規定：「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」之立法目的又何在？

⒊再則，系爭土地北側既連接「鄉村區乙種建築用地」，西側連接應予更正之「鄉村區乙種建築用地」，南側連接「鄉村區交通用地」，東側之外圍有道路，與外側「鄉村區乙種建築用地」連接，該地東、西、南、北四週均被「鄉村區」包圍，或屬凹入「鄉村區」，三面連接鄉村區○○○○○道路隔絕之土地，被告卻劃定為「特定農業區農牧用地」，不符內政部訂頒「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第六點「非都市土地使用分區之劃定原則」之有關規定，惟若改劃定為「鄉村區」，除符合使用分區之劃定原則之規定外，也符合台灣省政府八十四年二月三日八四府地四字第一○一八七號函訂頒「台灣省非都市土地鄉村區檢討作業補充規定」第五點但書之特殊情形（一）「擬調整區○○○鄉村區○○○○道路‧‧‧等自然界線‧‧‧隔絕，以不超過一公頃為範圍，得改劃為鄉村區」之規定，以促進鄉村區之整體發展。然而，被告及訴願機關竟失察，誤認為該地屬於「台灣省非都市土地鄉村區檢討作業補充規定」第三、四點「毗鄰鄉村區土地之外圍，有道路‧‧‧等明顯界線，在地形、地勢上與外圍『其他分區』土地隔絕，‧‧劃入鄉村區之農牧用地面積，特定農業區以不超過○‧一二○○公頃為原則，一般農業區以不超過○‧二四○○公頃為原則。」、「鄉村區邊緣之畸零土地，劃入鄉村區能促進鄉村區完整者，‧‧其面積以不超過○‧○五○○公頃為原則。」之範疇。而不知系爭土地東側之外圍有道路與外圍「鄉村區乙種建築用地」連接，既不屬「台灣省非都市土地鄉村區檢討作業補充規定」第三點所稱「毗鄰鄉村區土地之外圍，有道路‧‧‧與外圍『其他分區』土地隔絕‧‧。」之土地，又不是第四點所稱「鄉村區邊緣之畸零地」，因為前開「其他分區」係指「鄉村區」以外之使用分區，而「畸零地」係指面積狹小或地界曲折之土地，故「畸零地」劃入「鄉村區」，作用在促進鄉村區完整，其與毗鄰鄉村區土地之外圍有道路隔絕，作用在促進鄉村區整體發展者，截然不同。

⒋訴外坐落彰化縣秀水鄉○○段二五五地號（地目田，面積一五一○平方公尺）土地，其地形、位置與系爭土地同屬凹入鄉村區乙種建築用地，其外側為道路、水溝等自然界線隔絕，面積均在一二○○平方公尺以上，一公頃以下，該秀水鄉○○段二五五地號土地，六十九年其使用分區為「特定農業區農牧用地」，七十九年變更為「鄉村區乙種建築用地，故系爭土地自應更正為「鄉村區乙種建築用地」，以符法令規定及公平原則。

⒌是以，被告及訴願機關將系爭土地劃定為「特定農業區」，並將「鄉村區」一分為二，忽略「鄉村區」之整體性，阻礙「鄉村區」之整體發展，顯然違反法令行事。為此，請判決如訴之聲明，以彰顯法治，促進鄉村區之整體發展，並維護原告合法之權益。

二、被告部分：

㈠聲明：原告之訴駁回。

㈡陳述：

⒈按「鄉村區係供農村人口集居之地區，為改善農村生活環境參酌地方需要，會同有關機關劃定者。」為區域計畫法施行細則第十三條所明定。次按內政部頒之「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」五、非都市土地使用分區之類別第四款規定：「鄉村區｜係指為調和、改善農村居住與生產環境及配合政府興建住宅社區政策之需要，會同有關機關劃定者。」。又「毗鄰鄉村區土地之外圍有鐵路、道路、河流、水溝、或高差等明顯界線，在地形、地勢上與外圍其他分區土地隔絕且其劃入足以促進鄉村區整體發展者，依『檢討作業要點』三㈤２之⑴規定檢討劃入鄉村區之農牧用地面積，特定農業區以不超過○‧一二○○公頃為原則」為原「臺灣省非都市土地鄉村區檢討作業補充規定」第三點所明定。「查鄉村區係供農村人口聚居之地區，為改善農村生活環境，參酌地方需要而劃定者，該區內之土地自應以編定乙種建築用地或遊憩用地為主。而丁種建築用地係供建築工廠使用，與鄉村區用地係供住宅使用為主顯有不同，且省府七十一年九月十一日府地四字第一五四○四二號函僅規定編定為甲種或丙種建築用地者，始可依照部頒『作業須知』六㈣等規定更正改劃為鄉村區，並未指明丁種建築用地亦可改劃為鄉村區。又『臺灣省非都市土地使用編定審議小組』曾於七十九年十一月廿二日第十次會議審議台南縣所送通盤檢討案時作成結論略以：原編定為丁種建築用地之土地，自不適用省府七十一年九月十一日府地四字第一五四○四二號函更正為鄉村區之規定。」、「‧‧‧鄉村區邊緣於編定公告前已依法變更使用之合法建築基地，得辦理更正改劃為鄉村區並編定用地。該『合法建築基地』應係指甲種及丙種兩種建築用地，‧‧將『特定目的事業用地』依照上項規定予以改劃為鄉村區顯有不妥之處‧‧。」分別為台灣省政府地政處八十一年四月廿八日地四字第五五六一三號函、八十一年八月三日地四字第七五六七五號函釋有案。

⒉系爭土地介於二個不同鄉村區之間，僅西、北面與一鄉村區相鄰，東、南面為道路隔絕，並未凹入鄉村區，又本件系爭土地及其相鄰之八八一號土地面積共○‧五○二二公頃，且該八八一號土地編定種類為「丁種建築用地」，與上開「補充規定」及台灣省政府地政處上開函釋之規定不符。

⒊內政部於八十九年四月十二日召開「研商非都市土地鄉村區通盤檢討善後處理作業」會議，會議結論（二）：「各縣市政府辦理鄉村區五年通盤檢討，如經查核尚有遺漏情形、民眾陳情案件經檢討合理者或相關建議事項，均請敘明案情暨檢具有關書圖於文到十日內報部，俾併案彙報專案小組研參。」被告遂於八十九年五月十二日八九彰府地用字第八八五八六號函檢送相關資料予該部研參，該部復於八十九年六月九日台（八九）內中地字第八九一一五七九號函略以：「‧‧‧八十八年七月一日台灣省政府組織精簡後，原省府訂頒之『臺灣省非都市土地使用分區及用地檢討作業要點』及『臺灣省非都市土地鄉村區檢討作業補充規定』業經停止適用，是目前有關鄉村區之通盤檢討作業，已無法源依據及審議機制可資辦理。」

⒋被告辦理土地更正編定案件程序，係授權由轄區地政事務所做初審作業，審查民眾申請案件檢附之有關文件及實地勘查業務，地政事務所審核無誤後，再將有關資料送被告核定。

⒌非都市土地使用分區之劃定原則，係依據內政部頒之「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」之規定辦理，而鄉村區之劃定原則為：「凡人口聚居在二百人以上，得斟酌地方情形及需耍，就現有建地邊緣為範圍，劃為鄉村區。」

⒍鄉村區之劃定原則，依上開作業須知雖未明文規定丁種建築用地不得劃入，然有關丁種建築用地得否更正為鄉村區，被告係依台灣省政府地政處八十一年四月廿八日地四字第五五六一三號函辦理。

⒎由以上各種法令規定及行政函釋顯示，鄉村內之土地以編定住宅及遊憩用地為原則，丁種建築用地，係供工廠及有關工業設施建築使用，如將丁種建築用地劃入鄉村區，將影響農村居住與生產環境，與內政部頒「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」之劃定原則：「係為調和、改善農村居住與生產環境」之精神似有不符。

⒏有關系爭土地相鄰之八八一地號土地（丁種建築用地）編為特定農業區是否不符實際乙節，依內政部頒「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」特定農業區之劃定，雖以農業設施之土地為劃定原則，然按該作業須知六㈠⒊規定：「位於前二目土地範圍內供農業或非農業使用之零星土地，應一併予以劃入。」，該筆土地相鄰之區塊僅少部分土地編為丁種建築用地，故將其劃入特定農業區應符合上開作業須知劃定原則。

⒐查二四九及二五○號鄉村區係於彰化縣實施區域計畫時（六十九年六月一日）所劃定，有鄉村區範圍圖及部分土地登記謄本可參。另查二五○號鄉村區右下角部分區塊（八八五至九一五地號及九一九地號）該等土地原編定為特定農業區甲種建築用地，於八十五年間始依規定改劃為鄉村區，又八八三地號土地登記謄本雖載為鄉村區交通用地，惟北斗地政事務所現存之該筆土地使用編定清冊內之備註欄，於八八三地號劃入鄉村區當時，已加註「部分屬特定農業區交通用地」，且編定圖亦僅將該筆土地部分劃為鄉村區。

⒑依據前述之法令規定及內政部八十九年六月九日上開號函示與台灣省政府八十九年十一月八日八九府訴一字第一二九五九五號決定書，被告以八十九年十二月四日八九彰府地用字第二二三五五七號函復原告，於法並無不當，原告提起本訴，顯無理由，請予以駁回。

理由

一、按為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，充分兼顧農業與工業發展所需用地，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，故有區域計畫法之實施。又區域計畫經公告實施後，應由主管縣政府按照非都市土地分區使用計劃製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制，此觀區域計畫法第十五條第一項規定自明，故內政部依據上開規定及區域計畫法施行細則第十五條發布「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」，凡非都市土地使用分區及各種使用地之編定悉應依其規定。次按「非都市土地使用分區之類別：非都市土地依區域計畫法施行細則第十三條規定，劃定為下列各種使用區：（一）特定農業區｜係指優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。‧‧‧（四）鄉村區｜係指為調和、改善農村居住與生產環境及配合政府興建住宅社區政策之需要，會同有關機關劃定者。」、「非都市土地使用分區之劃定原則：區域計畫尚未依區域計畫法第十三條規定通盤檢討前，非都市土地使用分區，應依照土地分區使用計畫及土地分區管制，參照下列原則劃定之：（一）特定農業區｜有下列各目情形之一者，得會同農業、糧食、水利主管機關劃定為特定農業區。‧‧‧⒊位於前二目土地範圍內供農業或非農業使用之零星土地，應一併予以劃入。（四）鄉村區｜凡人口聚居在二百人以上，得斟酌地方情形及需要，就現有建地邊緣為範圍，劃為鄉村區。但山地鄉及離島地區之聚居人口在一百人以上者，得比照辦理。聚居人口在一千五百人以上者，如區內現有空地不敷未來五年人口成長需要時，得增加鄉村發展用地。」為製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第五點、第六點所明定。

二、原告所有坐落彰化縣北斗鎮○○段八八二號「旱」地目土地，面積○‧二六四二公頃，六十九年經劃定為「特定農業區」，原告於八十八年十月二十一日向內政部申請更正編定為鄉村區，經內政部交被告轉由彰化縣北斗地政事務所查明逕復，該地政事務所以八十八年十一月十八日八八北地字第七八五一號函復歉難辦理。原告不服，循序提起訴願、再訴願，經台灣省政府八十九年十一月八日以八九府訴一字第一二九五九五號再訴願決定，以關於更正編定之權責機關為縣市政府，而非地政事務所，將原決定及原處分均撤銷，由被告於二個月內另為處理。被告依再訴願決定意旨以八十九年十二月四日八九彰府地用字第二二三五五七號函否准原告所請，原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張如事實欄所載。

三、經查，系爭原告所有之八八二地號土地為「特定農業區農牧用地」，其西面八八一地號土地，經編定為「特定農業區丁種建築用地」，則為訴外人顧寶珠、胡秋等二人所共有，是原告僅得就其所有之系爭土地申請更正，尚無權就他人所有之土地申請更正，原告八十八年十月二十一日申請書及歷次訴願書均併請求就八八一地號予以更正。訴訟中亦主張與八八一地號合併考量，查八八一地號之土地所有權人概未主張該筆土地應予更正為鄉村區，原告請求併予審酌即有未合。

四、次查，原告係依據改制前台灣省政府函頒「台灣省非都市土地鄉村區檢討作業補充規定」第五點但書之特殊情形㈠「擬調整區○○○鄉村區○○○○道路‧‧‧等自然界線‧‧‧隔絕者，以不超過一公頃為範圍，得改劃為鄉村區」之規定，請求更正編定。惟該「台灣省非都市土地鄉村區檢討作業補充規定」（以下簡稱檢討作業補充規定），業經台灣省政府以八十八年八月四日八八府法字一五七九二四號函溯自八十八年七月一日起停止適用，被告於八十九年十一月八日為原處分時自不能援用該已失效之法令。況前開檢討作業補充規定係為統一非都市土地鄉村區之檢討作業及審議認定標準而設，乃為鄉村區之通盤檢討、審議作業而設，該規定既經停止適用，則法源依據及審議機制均已不存在，原告據以請求更正自嫌無據。再者，本件之情形亦不符合上開原告所主張之規定，蓋六十九年六月一日彰化縣實施區域計畫時，系爭土地與八八一地號土地之西面為二五○鄉村區，其西南面隔著道路為二四九號鄉村區，嗣二五○號鄉村區東南角部分區塊土地（八八五至九一五地號及九一九地號）原編定為特定農業區甲種建築用地，於八十五年間始依規定改劃為鄉村區，又系爭土地南面八八三地號土地之登記謄本雖載為鄉村區交通用地，惟北斗地政事務所現存之該筆土地使用編定清冊內之備註欄，於八八三地號劃入鄉村區當時，已加註「部分屬特定農業區交通用地」，且編定圖亦僅將該筆土地部分劃為鄉村區，且八八三地號之南八八四｜一、八八四｜二為特定農業區甲種建築用地；另系爭土地東北面隔著道路為五七四地號，該地係屬特定農業區農牧用地等情，業據被告陳明綦詳，並有其所提出之鄉村區範圍圖及土地登記謄本附本院卷可參。而系爭土地西面八八一地號為特定農業區丁種建築用地已如前述，從而系爭土地西、南及東北側均非鄉村區，其所處之位置自無凹入鄉村區之情事。準此，系爭土地依編定當時使用現況，亦無原告所稱四周均為鄉村區包圍而得改劃為鄉村區之情事，原編定依首揭規定並無錯誤，原告請求辦理更正編定為「鄉村區」並無根據，被告拒絕原告之申請，經核並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，原告訴請撤銷核屬無據，其併提起課予義務訴訟請求將系爭土地之使用種類更正編定為鄉村區，亦無理由，均應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官　王　茂　修

法院書記官　蔡逸媚