臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十二年度訴字第六四二號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第六四二號

原告

進玉金屬鑄造廠股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

楊玉珍律師

訴訟代理人

魏俊峯律師

被告

臺中市環境保護局

代表人

乙○○

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺中市政府中華民國九十二年五月二十日

府法訴字第○九二○○七三八二七號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰

主文

事實

一、事實概要：本件原告從事廢鉛蓄電池拆解、廢鉛熔煉製成鉛錠半成品之回收處理業務，其長期使用原屬原告代表人甲○○所有，坐落台中市○區○○段一七四之

五四、一七九之八一五地號土地及旱溪段三八○之二、三八○之七地號之河川地（該部分土地位於台中市○區○○路以南區段徵收範圍內），作為回收處理後之廢棄物暫存場。被告機關以該地經非法掩埋廢鉛爐渣，乃履次限期原告完成污染調查計畫送被告機關審查，並辦理後續清除、處理作業。原告未為上開行為，被告機關乃委託瑞昶科技股份有限公司（下稱瑞昶公司）就前開土地進行污染採樣調查計畫。經調查結果在該徵收範圍內之土地仍有大量之廢鉛爐渣未清理完成。被告機關委託瑞昶公司代為此項調查，以所需費用新臺幣（下同）二、三五七、六七○元為污染調查、清理所衍生之必要費用，於九十一年三月二十六日以環廢字第○九一○○九二五九號函，依廢棄物清理法第七十一條規定限期命原告繳納，復以原告逾期未繳納為由移送行政執行。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告未於言詞辯論期日到場，據其提出之書狀及其於準備程序到場所為之聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、兩造之陳述：

㈠原告未於言詞辯論期日到場，據其提出之書狀及其於準備程序到場所為主張之理由：

⒈原告乃從事廢鉛蓄電池拆解、廢鉛熔煉製成鉛錠半成品之回收處理業務，被告認坐落台中市○區○○段一七四之五四、一七九之八一五、三八○之二、三八○之七地號土地（下稱場址），存有原告回收處理後之廢棄物，乃於場址辦理辦理會勘、開挖，並要求原告清理廢棄物，原告乃於八十九年十月，於上開場址清除約一百三十公噸之廢爐渣，嗣被告於八十九年十二月十一日召開會議，討論有關該場址污染調查及整治事宜，該會議結論：「請進玉金屬鑄造廠股份有限公司（即原告）儘速依本次會議決議事項完成污染調查計畫後，本局（即被告）再行邀請相關單位及學者協助審查相關污染調查計畫，並研商後續污染整治事宜」。原告認前開會議結論於法無據，且原告實無力完成所謂之「污染調查計畫」，乃未完成，被告遂於九十年二月一日以九十環三字第二一六四號函，以原告逾期未完成污染調查計畫，催告原告應儘速完成廠區附近污染調查送被告審查，以利後續相關污染整治事宜，惟原告仍無法完成，被告遂於九十年三月三十日以九十環三字第○八○二九號函，再次催告原告於四月三十日前提送該污染調查計畫及辦理後續清除、處理，逾期被告將逕行污染調查，並代為清除、處理，並依廢棄物清理法第三十四條（即新法第七十一條）之規定，向原告求償清理、改善及衍生之必要費用，原告仍無法完成，被告遂自行委託瑞昶公司於九十年十一月完成污染調查計畫，並於九十年十一月二十六日以九○環四字第三○○九一號函催告原告於文到一個月內，限期完成清理廢鉛爐渣之工作，嗣於九十一年三月二十六日，以環廢字第○九一○○九二五九號函，向原告求償污染調查計畫費用，共計二百三十五萬七千六百七十元，原告不服，向台中市政府提起訴願，經台中市政府於九十二年五月二十日，以府法訴字第○九二○○七三八二七號訴願決定駁回。

⒉被告委託瑞昶公司完成污染調查計畫所支出之費用，並非廢棄物清理法第三十四條規定清理、改善及衍生之必要費用：

⑴按「直轄市、縣（市）主管機關（以下簡稱所在地主管機關）應定期檢測轄區土壤及地下水品質狀況」、「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環境污染情形。」、「各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響。整治場址之污染行為人或污染土地關係人，得於各級主管機關進行調查評估前，提出土壤、地下水調查及評估計畫，經所在地主管機關核定後辦理；其調查評估結果，應報請所在地主管機關核定。」土壤及地下水污染整治法第五條第一項前段、第十一條第一項、第十二條第一、二項分別訂有明文。依前開規定，為辦理污染整治事宜，應由主管機關調查土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響，污染行為人僅係「得」提出土壤、地下水調查及評估計畫，並無義務必須提出。

⑵由前開會議結論及被告催告原告完成污染調查計畫之函文觀之，該污染調查計畫之目的乃為辦理後續相關整治事宜，且由瑞昶公司所提出之污染調查結果報告觀之，該報告之摘要、第一章、第二章，亦揭露系爭污染調查計畫之內容主要為調查土壤及地下水之污染範圍，並評估污染場址對附近居民及環境之衝擊，及進行是否進入土壤、地下水污染整治場址之評估，故依前開規定，完成系爭污染調查計畫，為被告依法令所應負之義務，若謂完成系爭污染調查計畫所支出之費用，為廢棄物清理、改善及衍生之必要費用，並依廢棄物清理法之規定，課原告以給付義務，顯然於法有違。

⑶若純粹由前開污染調查結果報告之內容觀之，系爭污染調查計畫之部分內容，一目即知並非廢棄物清理、改善所必要，例如，該污染調查報告第二章所顯示之工作項目：１蒐集進玉公司場址及鄰近地區之現況及背景資料，包括：「原廠之製程、危害物質特性資料、及操作歷史」、「廠區範圍或廠房配置，污染場址位置、範圍與鄰近環境之相關性」、「事業廢棄物清運處理流程」、「場址水文地質、地表水、地下水水位及流向」，前開工作項目實施之具體內容，顯示於系爭污染調查報告第三章，該內容顯然並非廢棄物清理、改善所必要，其因此所花費用，亦難認係廢棄物清理、改善及衍生之必要費用。

⑷被告於系爭行政處分，即台中市環境保護局九十一年三月二十六日環廢字第○九一○○九二五九號函，向原告求償之費用謂為「污染調查、採樣及檢測等所衍生之必要費用」，惟所謂「污染調查、採樣及檢測等所衍生之必要費用」並不等同於「廢棄物清除、處理費用」，蓋廢棄物固然有可能污染土壤及地下水，然廢棄物清除、處理後，受污染之土壤及地下水並不等同於廢棄物，被告不得依廢棄物清理法之規定，要求原告清除、處理受污染之土壤及地下水，且事實上亦不可能，故被告針對土壤及地下水「污染調查、採樣及檢測等所衍生之必要費用」，並非「廢棄物清除、處理費用」，被告不得依廢棄物清理法之規定向原告求償。

⒊被告委託瑞昶公司完成污染調查計畫前，並未合法催告原告清除、處理廢鉛爐渣：

⑴按九十年十月二十四日修正前之廢棄物清理法第三十四條規定：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關得命事業機構、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理，逾期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。逾期未清償者，移送法院強制執行；主管機關得免提供擔保向法院聲請假扣押、假處分。」故被告依前開規定代為清除、處理廢棄物前，應先命原告限期清除處理，始為合法。

⑵被告於委託瑞昶公司完成污染調查計畫前，曾於九十年二月一日以九十環三字第二一六四號函、於九十年三月三十日以九十環三字第○八○二九號函催告原告，該前次函文僅催告原告完成污染調查計畫，後次函文除催告原告完成污染調查計畫外，雖併催告原告「辦理後續清除、處理」，惟何謂「後續清除、處理」？應「清除、處理」何物？原告既已依被告要求清除約一百三十公噸之廢爐渣，為何尚有「後續清除、處理」義務？前開催告語焉不詳，若由文意觀之，所謂「後續清除、處理」，應係指污染調查計畫完成後之後續清除處理，然污染調查計畫既尚未完成，當無法確認是否有「辦理後續清除、處理」之必要，被告應不得於污染調查計畫完成前，即事先課原告以「辦理後續清除、處理」之義務，故前開「辦理後續清除、處理」之催告，嚴重違反明確性原則，具有重大明顯之瑕疵，應屬無效。

⑶原告已於八十九年十月，依照被告之要求，於上開場址自行清除約一百三十公噸之廢爐渣，被告為確認原告是否已確實完成廢棄物之清除工作，同時查證場址中土壤及地下水品質，方委託瑞昶公司完成污染調查計畫，此由瑞昶公司污染調查結果報告第一章可知，嗣系爭污染調查報告於九十年十一月完成，確認場址尚有殘餘廢棄物存在，被告乃於九十年十一月二十六日以九○環四字第三○○九一號函催告原告於文到一個月內，限期完成清理廢鉛爐渣之工作，惟該催告乃於系爭污染調查計畫完成後所為，亦不合於廢棄物清理法，應於代為清除、處理廢棄物前，先命限期清除處理之規定。

⑷綜上，被告於委託瑞昶公司完成污染調查計畫前，並未依法定程序事先命被告限期清除處理廢鉛爐渣，被告委託瑞昶公司完成污染調查計畫所支出之費用，應不得向原告求償。

⒋被告尚未著手代為清除、處理廢棄物，亦不得向被告求償清理、改善及衍生之必要費用：被告於九十一年三月間即曾就系爭污染調查費用向　鈞院聲請對原告為假扣押，經鈞院以九十一年度全字第四號裁定駁回，裁定意旨略謂：「依廢棄物清理法第七十一條之規定，執行機關向不依限期清除處理廢棄物之事業主或土地所有人請求清理、改善及衍生之必要費用，亦需執行機關代為清除、處理廢棄物後，此項請求權始存在，本件抗告人僅委託瑞昶公司進行上開場址污染調查計畫，而尚未著手代為清除、處理廢棄物，其請求金額自無法確定，尚難認其所欲保全之公法上金錢給付請求權，現已得請求相對人清償」，被告不服，向最高行政法院提出抗告，亦經最高法院以九十一年度裁字第四二七號裁定駁回，裁定意旨略謂：「原法院駁回抗告人之假扣押聲請所持之理由，其一為認抗告人所主張其對相對人之債權尚未存在，而非謂抗告人所主張之債權未屆履行期。抗告人以原裁定誤以債權未屆履行期即不得聲請假扣押以保全之，違反行政訴訟法第二百九十三條第二項規定云云，自屬誤會，併此敘明」，亦未否認前開　鈞院裁定意旨。故依前開　鈞院及最高行政法院裁定意旨，被告亦不得向原告求償實施系爭污染調查計畫之費用。

⒌依法律不溯及既往之原則，對於七十四年十一月二十日前棄置之廢棄物，被告亦不得依廢棄物清理法之規定向原告求償：

⑴廢棄物清理法有關主管機關得代為清除、處理廢棄物，並得向其所有人、使用人或管理人收取必要費用之規定，乃於七十四年十一月二十日始於廢棄物清理法第三十四條加以明訂，而原告乃於六十九年二月十三日即已設立，故原告於六十九年二月十三日至七十四年十一月二十日間之行為，依法律不溯及既往之原則，應不適用前開規定，故被告不得就此部分，逕依廢棄物清理法之規定代為清除、處理後，向原告求償。

⑵訴願決定理由略謂：「至於清理、改善及衍生之必要費用得予求償之規定雖係八十八年七月十四日修正公布後所增列之規定，然本案訴願人棄置、掩埋廢棄物之違法處理行為仍持續存在，原處分機關命訴願人清除、處理該等有害事業廢棄物，於法並無不合」云云，惟廢棄物經掩埋後，處理行為即已完成，並非持續存在，前開訴願決定之見解應屬錯誤。

⒍綜上所述，原處分及訴願決定均屬違法，懇請判決如訴之聲明。

㈡被告答辯之理由：

⒈查原告係於六十七年申請設立，主要係從事廢鉛蓄電池拆解、廢鉛熔煉製成鉛錠半成品之回收處理業務，被告使用原屬代表人甲○○所有坐落台中市○區○○段一七四之五四、一七九之八一五地號土地作為廠房及長期佔用旱溪段三八○之二、三八○之七地號之河川地，作為回收處理後之廢棄物暫存場及掩埋場，該部分土地即位於台中市○區○○路以南區段徵收範圍內，此經被告委託瑞昶公司調查上開場址污染情況配置圖可稽，雖原告已於八十八年三月起遭勒令停工，並經台中市區徵收，規劃為住宅及道路用地，惟於八十八年七月二十六日接獲臺灣台中地方法院檢察署八十八年七月二十三日中檢茂厚八八他○○一二二七字第四九五三一號函，指示台中市政府相關單位應將台中市○○○○道（台中市○區○○路以南區段徵收工程）有毒廢棄物之處理情形函報該署辦理。被告除先後辦理會勘、開挖外，並要求原告依法清理，原告曾於八十八年十一月二十七日發文致被告及臺灣台中地方法院檢察署，表示願自行清理上開場址內之廢棄物，但實際上並未完全清理，經被告催告仍不履行清除、處理義務，被告遂委託瑞昶公司作場址污染調查計畫後，向被告求償此項因清理、改善及衍生之必要費用。依據廢棄物清理法第七十一條之規定略以：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者，容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理，屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行．．．」。本案原告長期佔用河川地（旱溪段三八○之二、三八○之七地號）提供作為掩埋事業廢棄物之場址，依上開規定，原告及代表人自負有清除、處理義務，其經催告不清理，被告向其求償清理、改善及衍生之必要費用，於法有據。

⒉原告在台中市○區○○路以南區段徵收工程徵收範圍之土地內，非法掩埋廢鉛爐渣，經被告於八十九年十二月十一日召開會議，討論有關該廠址污染調查及整治事宜，原告之法定代理人甲○○亦有參與該次會議，該會議結論：「請進玉金屬鑄造廠股份有限公司儘速依本次會議決議事項完成污染調查計畫後，本局再行邀請相關單位及學者協助審查相關污染調查計畫，並研商後續污染整治事宜」，有會議紀錄乙份可證。被告並於九十年二月一日以九十環三字第二一六四號函，以原告逾期未完成污染調查計畫，催告原告應儘速完成廠區附近污染調查送被告審查，以利後續相關污染整治事宜，但原告仍置之不理，被告遂於九十年三月三十日以九十環三字第○八○二九號函，再催告原告於四月三十日前提送該污染調查計畫及辦理後續清除、處理，逾期被告將逕行進入場地執行污染調查，並代為清除、處理，並依廢棄物清理法第三十四條（舊法，新法第七十一條）之規定，向原告求償清理、改善及衍生之必要費用，然原告仍未依提出調查計畫，被告除自行委託瑞昶公司進行調查計畫外，並以九十年十一月二十六日九○環四字第三○○九一號函催告原告於文到一個月內，限期完成清理廢鉛爐渣之工作，而後又於九十一年三月二十八日以環廢字第○九一○○九四○一號函，檢送被告委託瑞昶公司辦理調查計畫之估算表，請原告及其負責人於文到一個月內針對應償還之費用提出書面陳述意見及提報後續之廢棄物清理計畫，逾期將移送強制執行，原告仍置之不理。按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」行政程序法第一百零二條定有明文。被告於為本件處分前除已召開會議，予原告公開討論、陳述有關原告廠址污染調查及清除事宜，而後更以九十一年三月二十八日環廢字第○九一○○九四○一號函，予原告陳述意見之機會，被告已遵循行政程序法第一百零二條之規定為本件處分，於法無違。

⒊再按「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：（一）其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。（二）其處分文書或裁定書未定履行期間，經以書面限期催告履行者。（三）依法令負有義務，經以書面通知限期履行者」行政執行法第十一條第一項定有明文。本件原告履經被告限期催告，不但逾期未提出廠址污染調查及清除報告，也拒不繳清被告為污染調查、採樣及檢測所衍生之必要費用二百三十五萬七千六百七十元，被告既已以書面定履行期間，限期催告原告履行，原告仍拒不履行，被告依行政執行法第十一條之規定，移送強制執行，並無不合。

⒋末按，行政法規不溯及既往之原則，僅係對於行政法規發生效力前所終結之新事實，不適用該法規而已，對於所謂繼繼之事實，則不妨適用新的法規。蓋此時並非對於既已過去終了之事實，適用新的法規，不能視為行政法規之溯及適用，並不違反行政法規不溯及既往之原則，且上開場址因非法掩埋廢棄物衍生之土壤污染迄今仍未進行整治，係原告非法掩埋、棄置廢棄物行為之延續，揆諸前揭說明，被告以新修正之廢棄物清理法之相關規定為依據，逕行本件處分，自無違反法律不溯及既往之原則。

⒌原告逾期未提出污染調查報告，又未於期限內陳述意見，被告機關所為本件處分嚴謹且明確，完全符合行政程序法及行政執行法之規定，本件原告之訴為無理由，應予駁回。

理由

一、本件原告未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。

二、本件被告以原告從事廢鉛蓄電池拆解、廢鉛熔煉製成鉛錠半成品之回收處理業務，其長期使用原屬原告代表人甲○○所有，坐落台中市○區○○段一七四之五四、一七九之八一五地號土地及旱溪段三八○之二、三八○之七地號之河川地（該部分土地位於台中市○區○○路以南區段徵收範圍內），作為回收處理後之廢棄物暫存場。被告機關以該地經非法掩埋廢鉛爐渣，乃履次限期原告完成污染調查計畫送被告機關審查，並辦理後續清除、處理作業。原告未為上開行為，被告機關乃委託瑞昶公司就前開土地進行污染採樣調查計畫。經調查結果在該徵收範圍內之土地仍有大量之廢鉛爐渣未清理完成，以所需費用二、三五七、六七○元為污染調查、清理所衍生之必要費用，限期命原告繳納，復以原告逾期未繳納為由移送行政執行，雖非無見。

三、惟按廢棄物清理法第七十一條規定：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向高等行政法院聲請假扣柙、假處分。直轄市、縣（市）主管機關或執行機關依前項規定代為清除、處理廢棄物時，得不經土地所有人、管理人或使用人同意，強制進入公私場所進行有關採樣、檢測、清除或處理等相關措施。第一項必要費用之求償權，優於一切債權及抵押權。直轄市、縣（市）主管機關或執行機關代為清除、處理第一項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之。」依該條規定被告機關得向原告求償清理、改善及衍生之必要費用之要件，須被告依廢棄物清理法之規定，限期原告清除處理，屆期不為清除處理時，被告已代為清除、處理，始得向原告求償清理、改善及衍生之必要費用。經查，本件被告係依據八十九年十二月十一日被告研商「進玉金屬鑄造廠股份有限公司非法掩埋廢棄物場址土壤及地下水污染調查及整治事宜會議」會議結論，要求原告應於九十年一月十日前完成污染調查計畫送被告審查，屆期原告未依限完成污染調查計畫，嗣經被告分別於九十年二月一日、三月三十日以九十環三字第二

一六四、○八○二九號函，催告原告於九十年四月三十日提送污染調查計畫，惟原告仍未依限完成，被告乃委託瑞昶公司就前開土地進行場址污染調查計畫，費用計二、三五七、六七○元，進而向原告求償之。惟由前開會議結論及被告催告原告完成污染調查計畫之函文觀之，該污染調查計畫之目的乃為辦理後續相關整治事宜，且被告與瑞昶公司所訂立契約書之計畫名稱定為「台中市進玉金屬鑄造股份有限公場址污染調查計畫」，而瑞昶公司所提出之污染調查結果報告之摘要、第一章、第二章，亦揭露系爭污染調查計畫之內容主要為調查土壤及地下水之污染範圍，並評估污染場址對附近居民及環境之衝擊，及進行是否進入土壤、地下水污染整治場址之評估，此有上開會議紀錄、函文、台中市環境保護局契約書及污染調查結果報告附卷可參。準此，該污染調查計畫乃被告依土壤及地下水污染整治法第十一條第一項、第十二條第一、二項之規定，為辦理污染整治事宜，由主管機關調查土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響，所提出之土壤、地下水調查及評估計畫，為被告依法令所應做之行為。再從前開污染調查結果報告之內容觀之，系爭污染調查計畫之大部分內容，依該污染調查報告所顯示之工作項目：蒐集進玉公司場址及鄰近地區之現況及背景資料、地下水水質監測、評估場址對居民與環境之衝擊、品保規劃、安全衛生計畫等，其工作內容顯然並非廢棄物清理、改善所必要，是系爭污染調查計畫所支出之費用，並非為廢棄物清理、改善及衍生之必要費用甚明。退而言之，縱使該費用為廢棄物清理、改善及衍生之必要費用甚明，被告於九十年十一月二十六日九○環四字第三○○九一號函雖有命原告於文到一個月內清理完成，然被告並未於原告不為清除、處理後，代為清除、處理，與廢棄物清理法第七十一條規定須被告已代為清除、處理後，始得向原告求償清理、改善及衍生之必要費用之要件不符。從而，被告以系爭九十一年三月二十六日環廢字第○九一○○九二五九號函，依廢棄物清理法第七十一條規定向原告求償二、三五七、六七○元，核有違誤，訴願決定未予詳查，遞予維持，亦有未合，原告執此指摘，為有理由，應將訴願決定及原處分均撤銷。另兩造其餘之主張，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一加以論述，併此敘明。

四、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段、第二百十八條，民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官　胡　國　棟

法院書記官　王　百 全