臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十二年度訴字第九二二號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第九二二號

原告

甲○○

原告

乙○○

原告

丙○○

訴訟代理人

陳胘富律師

被告

南投縣政府

代表人

丁○○

右當事人間因設立喪葬設施事件，原告不服內政部中華民國九十二年十月二十一日台

內訴字第○九二○○○六五四七號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰

主文

事實

一、事實概要：南投縣名間鄉公所為執行公墓公園化政策，計畫於坐落南投縣名間鄉○○段一六四─一二地號山坡地保育區墳墓用地設置殯儀館，提經南投縣名間鄉民代表會第十六屆第二次定期大會通過後，該鄉公所乃檢具「名間鄉公所公園化公墓設置殯儀館工程計畫書」，以九十一年三月六日名鄉民字第○九一○○○三四○七號函報請被告核准。經被告於九十一年四月九日召集相關人員現場會勘，並由各權責單位進行文件審查後，以九十一年十月三日府民宗字第○九一○一七三二五一─○號函同意設置，並應於施工前擬具水土保持計畫書六份送被告憑辦。嗣被告於九十二年七月二日核發（○九二）投縣工築（造）字第○八五四號建造執照。原告知悉後不服，以上開被告九十一年十月三日府民宗字第○九一○一七三二五一─○號函所示之開發許可處分及九十二年七月二日（○九二）投縣工築（造）字第○八五四號建造執照之核准處分均屬無效為由，提起訴願，遭決定不受理，遂提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈訴願決定及南投縣政府九十一年十月三日府民宗字第○九一○一七三二五一─○號函所示之處分與南投縣政府（○九二）投縣工築（造）字第○八五四號建造執照所示處分均應予撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造陳述：

㈠原告主張：

⒈按第三人效力之行政處分迭經最高行政法院判例承認，所謂第三人效力之行政處分可分二種倩形，一是行政機關對相對人為負擔處分，同時對第三人產生授益之效果，一是行政機關對相對人為授益處分，同時對第三人產生負擔效果。在本件之情形屬於後者，被告核准建造執照予南投縣名間鄉，允許其在坐落南投縣名間鄉○○段一六四之一二地號土地上建造殯儀館，對原告即殯儀館相鄰土地之所有權人產生負擔效果，因此原告得依法提出訴訟，先予陳明。

⒉按環境影響評估法第十四條第一項明文規定，目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者無效。又開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第三十一條第四款亦明文規定，火化場、殯儀館、骨灰（骸）存放設施興建或擴建工程符合同條第一款第三目規定即位於山坡地，申請開發面積一公頃以上者，應實施環境影響評估。本件南投縣名間鄉公所於南投縣名間鄉濁水山第一公墓推動興建「納骨塔、殯儀館、火葬場三合一」計畫，該計畫業經南投縣名間鄉公所製作完成，並報經被告核准在案，此經原告於訴願中提出南投縣名間鄉公所公園化公墓設置殯儀館工程計畫書影本一份為證。依該計畫第參項即已明白表示計畫範圍之總面積為八．二八七五公頃，衡諸上述規定南投縣名間鄉公所應實施環境影響評估無誤，惟自始至終，南投縣名間鄉公所從未實施任何環境影響評估行為，因此依上述規定，被告九十一年十月三日府民宗字第○九一○一七三二五一─○號函所示之開發行為許可處分無效，且被告（○九二）投縣工築（造）字第○八五四號建造執照之核准處分亦屬無效。

⒊按水土保持法第八條第一項第五款規定，於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖地之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護。又同法第十三條第一項規定，第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持依計畫未經主管機關核准前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。本件被告九十一年十月三日函已清楚載明，被告僅要求南投縣名間鄉公所於上開計畫施工前擬具水土保持計畫書送核，並未依前開水土保持法第十三條第一項規定於核可水土保持計畫後，始核准開發之許可，因此上述被告九十一年十月三日函所示之許可處分顯然違背前開水土保持法之規定，依法應屬無效。

⒋綜上所述，訴之聲明所示之被告處分均屬違法而無效，惟內政部對原告之訴願不予理會，逕行駁回訴願，顯然違誤而不應維持。

㈡被告答辯：

⒈南投縣名間鄉公所以九十二年六月三日名鄉民字第○九二○○○八五五九號函復張發錢略以：「經查八十八年五月名間鄉民代表會第二次定期大會中，本所前民政課長已說明：『目前本所著手興建是納骨堂，正在計劃的是殯儀館』，另本所已多次說明並公文函復未有火葬場興建之計畫。」經核該鄉第一示範公墓第一納骨堂興建工程業於七十九年間竣工，又該公所以九十二年七月二十二日名鄉民字第○九二○○一一三三九號函復濁水村自救會略以：「名間鄉立殯儀館新建工程及本鄉第一示範公墓第二納骨堂興建工程，係屬不同工程計畫，工程施工地點分開，亦屬不同地號，且經費來源亦不同，鄉立殯儀館興建計畫已獲內政部九十二年度殯葬設施示範計畫審查委員會同意補助二千萬元興建，而第一示範公墓第二納骨堂興建工程係經內政部公共造產基金委員會審查同意貸款六千萬元興建，兩案均依內政部相關法令組成不同委員會審查同意補助及貸款興建在案」，是以，本件系爭標的僅為殯儀館興建工程，並不包括納骨堂及火化場興建工程，合先敘明。

⒉又南投縣名間鄉公所以九十一年三月六日名鄉民字第○九一○○○三四○七號函送「名間鄉公所公園化公墓設置殯儀館工程計畫書」已詳載：「計畫在濁水段一六四之一二地號興建殯儀館，面積○．六三四五公頃，以提供鄉民莊嚴肅穆之治喪場所。」，是以，本件（殯儀館）申請開發面積確為○．六三四五公頃已至為明確。至於是否需實施環境影響評估，此有被告所屬環境保護局分別於九十一年四月十五日及五月十三日簽註意見可稽：

⑴四月十五日簽註意見如下：

①本案非位於國家公園、野生動物保護區或野生動物重要棲息環境及申請面積未達一公頃，依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第三十一條第四款規定，非屬「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」所規範之開發行為，可免實施環境影響評估。

②南投縣名間鄉殯儀館預定地未位於飲用水水質水源保護區，或飲用水取水口之一定距離範圍內。

⑵五月十三日簽註意見如下：

①環境影響評估：非屬「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」所規範之範圍。

②空污固定污染源：非屬環保署公告指定應申請設置許可之固定污染源，無需提出設置許可申請，惟應依空氣污染防制法相關規定做好污染防制措施。

③水污染：非屬環保署公告指定之事業，免提水污染防制措施計畫，惟應妥善處理所產生之廢（污）水，並依水污染防制法相關規定辦理。

④廢棄物：非屬環保署公告指定之事業，無需提事業廢棄物清理計畫書，惟應依廢棄物清理法暨相關規定妥善貯存清除處理廢棄物。綜前所述，本件依法無需實施環境影響評估。

⒊另被告九十一年十月三日府民宗字第○九一○一七三二五一○號函雖為興辦事業計畫之核准，惟行政院農業委員會九十一年五月十三日農林字第○九一○一二二三○五號函示略以：「為使現行諸多目的事業申請流程中，擬具水土保持計畫送核之時機更為合理可行，水土保持義務人應於申請雜項執照前或有實際開挖行為前提出水土保持計畫。」可資適用。準此，被告於九十二年七月二日以府流保字第○九二○一一九四二七○號函復名間鄉公所略以：「基地尚屬平坦，於建築面積在一、二一○．九九平方公尺下，且未涉及開挖整地行為者，為無需擬具水土保持計畫，送主管機關核定。惟申請人於施工期間仍應依水土保持法第八條規定，實施必要之水土保持處理與維護。本案應向建築管理單位合法取得建築執照後，始得施工。」被告並於九十二年七月二日以（○九二）投縣工築（造）字第○八五四號核發建造執照，以上核准設置計畫及核發建照執照均符合法令規定。

理由

一、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」為行政訴訟法第一百零七條第三項所明定。

二、本件南投縣名間鄉公所為執行公墓公園化政策，計畫於坐落南投縣名間鄉○○段一六四之一二地號山坡地保育區墳墓用地設置殯儀館，提經南投縣名間鄉民代表會第十六屆第二次定期大會通過後，該鄉公所乃檢具「名間鄉公所公園化公墓設置殯儀館工程計畫書」，以九十一年三月六日名鄉民字第○九一○○○三四○七號函報請被告核准。經被告於九十一年四月九日召集相關人員現場會勘，並由各權責單位進行文件審查後，以九十一年十月三日府民宗字第○九一○一七三二五一｜○號函同意設置，並應於施工前擬具水土保持計畫書六份送被告憑辦。嗣被告顧九十二年七月二日核發（○九二）投縣工築（造）字第○八五四號核發建造執照。原告知悉後不服，提起訴願，請求撤銷被告九十一年十月三日府民宗字第○九一○一七三二五一─○號函所示之開發許可處分及九十二年七月二日（○九二）投縣工築（造）字第○八五四號建造執照之核准處分。經核按因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內，改制前行政法院七十五年判字第三六二號著有判例。本件設置殯儀館基地南投縣名間鄉○○段一六四─一二地號土地，所有權人為南投縣政府，管理權者為南投縣名間鄉公所，原告並非系爭土地之土地所有權人；且該土地為山坡地保育區墳墓用地，依非都市土地使用管制規則第六條規定，本得容許作為殯儀館使用，南投縣名間鄉公所申請在系爭土地上設置殯儀館，原告雖自陳其係殯儀館相鄰土地之所有權人，惟未陳明究有何法律上之利害關係，訴願決定以原告法律上之權利或利益，並不因被告上述之核准處分而受有損害，原告為當事人不適格，自無權就被告核准南投縣名間鄉公所申請設置殯儀館及核發建造執照之處分提起訴願而予駁回自無不合。原告復提起本件訴訟，顯不具適格原告之要件。

三、綜上所述，原告之訴依其所述之事實，在法律上顯無理由，本院爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。兩造其餘訴辯事由，已無庸審酌，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官　胡　國　棟

法院書記官　蔡　宗　融