臺中高等行政法院判決

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原告

甲○○

被告

臺中縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間因確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實

壹、事實概要：緣交通部台灣區國道新建工程局（以下簡稱國工局）為辦理第二高速公路後續計畫西湖大甲段（外埔鄉）工程，奉准徵收原告所有外埔鄉○○○段182-1地號內土地，即逕為分割出182-2地號，面積0.0299公頃，並經被告以87年4月24日87府地權字第102664號公告徵收在案（公告期間自87年4月27日起至87年5月27日止）。被徵收後當時殘餘土地為內水尾段182-1地號，土地面積0.6678公頃，原告於87年7月4日向被告申請一併徵收，被告即於87年7月21日會同國工局、台中縣大甲地政事務所及原告辦理現場勘查，並以87年8月10日府地權字第207104號函送各單位該次會勘紀錄結論略以：原告徵收後剩餘土地，因農路面寬過小，其坡度陡峭，農車勉為通行必生危險，依內政部68年10月9日台內地字第30274號函釋土地法第217條疑義，基於便民宗旨及維護被徵收所有權人之權益，本案建請國工局辦理一併徵收。後被告另於88年4月間再次會同國工局辦理會勘，結果以該筆土地面積過大，形勢完整，可為原來使用，而函復國工局。國工局回復被告該筆土地不符合土地法第217條得申請一併徵收之規定，仍請被告逕為通知原告駁回其申請。故被告以88年9月18日88府地權字第269233號函復原告：「面積過大，形勢完整，仍可為原來之使用，不符土地法第217條得申請一併徵收之規定，台端所請歉難照准。」在案。惟原告續於92年5月30日向被告陳情，指稱「國工局承諾給予一條4.5公尺農路。」及「形勢不整，致無法為相當之使用。」等事宜尚有疑義，經被告於92年6月18日邀集相關單位再次會勘，經現場勘查完竣，相關單位與原告對徵收後殘餘土地是否「形勢不整，致無法為相當之使用。」仍無法達成共識，經被告函請國工局就本案土地重新審視或與原告妥為協調。嗣後，國工局於93年3月19日以國工局地字第0930004916號函復被告，其內容略以：「本案甲○○先生陳情通路、土地毀損及防止土石流設施乙節，通路部分，本局第二區工程處已督請承包商新亞建設開發股份有限公司在路權內鋪設一級配農路完竣，土地毀損及防止土石流設施部分，承包商亦與甲○○先生於93年2月9日於台中縣外埔鄉調解委員會調解成立。」原告復於93年9月6日請求確認88年9月18日88府地權字第269233號函之行政處分無效，經被告以93年9月15日府地權字第0930236057號函告知，該行政處分依徵收行為時法令規定，否准一併徵收無需報請中央主管機關核定，上開行政處分已確定生效，原告不服，遂提起本件行政訴訟。

貳、兩造之聲明及陳述：

一、原告部分：

㈠聲明：為求判決：

⒈確認被告88年9月18日府地權字第269233號函行政處分無效。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡陳述：

⒈土地徵收主管機關為內政部，行為時土地法第222條法有明文規定，且該立法修正理由謂：內政部為土地行政主管機關，中央機關及省市政府需用土地之准否徵收，應由內政部辦理，以專責成。由此可知，土地徵收准駁職權專屬內政部所獨有，而非縣市政府所有，更非需地機關所有，法律有明確規定，究非一般行政命令所能變更。

⒉司法實務亦如此認為：最高行政法院91年度判字第2211號判決書，台北高等行政法院91年度訴字第3174 號判決書，亦均判定土地徵收職權為內政部，而非縣市政府。然被告竟未依據法律明文規定，而依據行為時之行政命令，駁回原告一併徵收之申請，顯然違法。

⒊行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款之一者，無效：‧‧‧六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」，本案既未經內政部授權被告一併徵收職權，被告自無權為一併徵收駁准之行政處分，且該處分具有重大明顯之瑕疵，故其所為之該一併徵收准駁行政處分，自屬當然、自始無效。

⒋被告於87年第一次現場會勘後答覆陳情人云：「‧‧‧甲○○君之徵收後剩餘土地，因農路面寬過小，其坡度陡峭，農車勉為通行必生危險，依內政部函釋土地法第217條疑義，基於便民宗旨及維護被徵收所權人之權益，本案建請國工局辦理一併徵收。」本案如依被告答辯狀答辯五後段所云「‧‧‧否、准一併徵收無須報請中央機關核定，則上開行政處分業已確定生效。」本案依被告上述推論：無須報中央主管機關核定，故即應於87年8月第一次函復陳情人時一併徵收業已確定生效。

⒌本案既已確定生效，然經國工局以節省經費由，竟在未經原告申請下，使被告另於88年4月再次會同國工局辦理會勘，會勘紀錄改為「‧‧‧本筆土地面積過大，且形勢完整亦有通路，能為原來之使用‧‧‧」，國工局於是據此函復被告，不符合土地法第217條一併徵收規定，請被告通知原告駁回申請，被告未查（事實及法令），竟據此駁回一併徵收申請案。

⒍本案被告駁回一併徵收申請，不但在形式上違法，（應依土地法第222條規定，土地徵收准駁職權專屬中央主管地政機關內政部，而目前法院實務亦如此認定；而不得依當時之行政規則改由縣市政府為准駁。）且實質上亦違法（內政部函釋土地面積是否過大應由所有權人自行認定，非由政府機關認定，原告即所有權人已於第一次會勘時，即明確表示徵收後土地面積太小；且徵收後土地形勢不完整，因高低差達六公尺高，為相關機關所共識，該徵收後土地業已無法使用。）。

⒎又依據被告答辯狀四、略謂：「經被告於92年6月18 日邀集相關單位再次會勘，經現場勘查完竣，相關單位與原告對徵收後土地是否形勢不整，致無法為相當之使用，仍無法達到共識，‧‧‧」而被告與原告早有共識，即認同第一次會勘紀錄，僅國工局則為節省經費（報載省3千多億向上邀功），持反對立場。法諺有云：案重初供，初供多為真，事後多編篡，應以第一次會勘紀錄為準，與事實較相符。

⒏另原告與另案新亞建設開發公司之開挖砂石爭執屬私權爭執，與本案公權爭執應否一併徵收事項無涉，特此陳明。

⒐內政部乃於92年12月25日發布修正申請土地徵收注意事項，參、一併徵收之二規定，業已依法明確修正該行政規則，一併徵收應報經內政部核定，由此，更可資證明被告之原行政處分未層報主管機關內政部核定，明顯違反法律。

⒑另被告態度一再反反覆覆，初則同意，次則反對，再則表示同意達3次之多，最後因國工局恐原告一再陳情致受影響，竟向調查局檢舉原告及被告，施加恐嚇，被告不得已，乃改變原來贊成態度而改表示反對，承辦員也因而畏懼，乃請求調職，現已離開原單位，令人十分遺憾！原告則認為，公務員應依法（律）行政，不得畏懼強權威脅壓迫！更不得自以為是，不遵守法律，致侵害人民之權益。

⒒就需地機關國工局於勘驗期日所提供其承包商製作地形等高線圖詳查證實原告系爭土地為緩坡，每一等高線間高低差為1公尺，長度經量距為5公尺。再就勘驗現場之現在地形得知，地形坡度已由18度緩坡，遽變成90 度垂直峭壁，除前述因坡度垂直且6公尺太高無法爬上原告土地外，且就現場之農路詳查國工局提供之農路扣除紐澤西護欄至原告基地，路寬已不足2公尺寬，詳如地籍圖，畫紅線為農路寬，且一邊為無蓋亦無護欄水溝，十分危險，該農路汽車應無法通行至原告基地，故應屬為無路可達，通行有問題（然被告於87年8月10日以府地權字第207104號函附之紀錄，略謂：國工局設計當時已予以考量，並在路權內布設並拓寬為5公尺之農路，又及附近跨越橋坡度6%，尚屬平緩，因此通行並無問題。）。茲檢附93年7月2日颱風後，原告於繫爭地現場拍攝土石流嚴重慘狀照片二張，可知被告87年8月10日府地權字第207104號函附之紀錄，最初主張（與原告同）應一併徵收是合理、依法有據的，符合山坡地開發法令，至於事後受國工局影響，被告乃於88年9月18日更改為不應一併徵收，不但是不合理、於法無據的，且因此違反山坡地保護法令規定（系爭土地為山坡地，開發前未經辦理水保及環保），恐將來有颱風雨時，土石流必釀成大災害，致影響附近人命、財物、及國道三之交通安全，政府應慎重為之！儘速為之！被告於準備程序云：原告請求被告一併徵收違反比例原則謂原告被徵收299平方公尺，竟要求一併徵收6678平方公尺，達21倍多，違反比例原則；殊不知原告只付299平方公尺徵收價金，竟使被告剩餘土地高達21倍多6678平方公尺無法使用，致原告損失重大，被告則獲利甚豐，可省去大筆徵收款繳庫，以享令譽，惟獨損原告，既顯失公平，又有違正義，被告行為不但違反比例原則，更違背誠信原則。

二、被告部分：

㈠聲明：求為判決：

⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

㈡陳述：

⒈依土地法第217條規定：「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿6個月內，向直轄市或縣（市）地政機關要求一併徵收之。」按內政部87年8月25日台（87 ）內地字第8796289號函示：「‧‧‧，該法所稱『不能為相當之使用』，由市、縣地政機關會同需地機關及相關單位實施勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據。」暨內政部68年10 月9日台（68）內地字第30274號函示略以：「‧‧‧。三、所稱『殘餘土地面積過小』究何所指問題，法律尚乏明確規定，‧‧‧。此項面積究以若干單位為認定標準，宜由被徵收土地之所有權人自行裁量，於提出要求一併徵收之權利時，就其實際狀況予以衡情處理為妥。‧‧‧」，另依內政部89年4月26日台（89）內地字第8905839號函：「原土地所有權人申請依土地法第217條規定一併徵收剩餘土地，該管地政機關受理申請後，應會同需用土地人及相關單位實地勘查後，如認其符合規定，應送請需用土地人依法報請徵收。至如會勘後認不符一併徵收之要件者，應由該管地政機關逕行函復所有權人。」

⒉關於被告以88年9月18日府地權字第269233號函否准原告一併徵收之行政處分，迄今並無撤銷或廢止，相關單位亦均有案可稽，且依內政部89年之解釋函令，被徵收土地所有權人請求一併徵收，如會勘後認不符一併徵收之要件者，應由該管地政機關逕行函復所有權人。故本案否准一併徵收無需報請中央主管機關之同意，原告訴之聲明顯無理由。

理由

一、按「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿6個月內，向市、縣地政機關要求一併徵收之。」行為時土地法第217條定有明文。又「‧‧‧二、所稱『不能為相當之使用』究以計畫使用為準，抑以徵收當時實際使用為準問題，應以徵收當時實際使用為準，始為適法，按土地使用分區之編定，對原有不符編定用途之使用者，均本法律不溯既往之原則，例有得為從來之使用之規定，若地上原有房屋於土地被徵收後無需拆除重新建築，僅為修建後而仍能為其從來之使用者，於此種情形，自不得視其不能為相當之使用。三、所稱『殘餘土地面積過小』究何所指問題，法律尚乏明確規定，按本條立法精神，係基於保障被徵收土地所有權人之請求權而設，因土地徵收為國家行使公權力，以強制手段取得私有土地，其徵收範圍依土地法第208條但書規定，應以其事業所必需者為限，一旦有徵收殘餘部分，往往難以作經濟有效之使用，造成所有權人之不便，乃賦予其得要求一併徵收之權利。此項面積究以若干單位為認定標準，宜由被徵收土地之所有權人自行裁量，於提出要求一併徵收之權利時，就其實際狀況予以衡情處理為妥。」、「‧‧‧按土地法第217條規定：『徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿6個月內，向市、縣地政機關要求一併徵收之。』其立法精神係基於保障被徵收土地所有權人之請求權而設，該法條所稱『不能為相當之使用』，由市、縣地政機關會同需地機關及相關單位實地勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據。‧‧‧」、「二、有關被徵收土地所有權人請求一併徵收准駁與否，究由何機關核定問題，查本部70年3月17日台（70）內地字第3165號函規定略以：『：關於本部68.10.09台內地字第30274號函規定，所有權人對其殘餘要求一併徵收時，地政機關及需地機關均可受理一節，應解釋為需用土地人於受理申請後，仍應送地政機關為行政處分。』，是由上開函釋意旨觀之，被徵收土地所有權人如認其徵收土地殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，自得於法定期限內向該管地政機關提出一併徵收之申請。該管地政機關受理申請後，應會同需用土地人及相關單位實地勘查後，如認其符合規定，應送請需用土地人依法報請徵收。至如會勘後認不符一併徵收之要件者，應由該管地政機關逕行函復所有權人。...。」復分別為內政部68年10月9日台（68）內地字第30274四號函、內政部87年8月25日台（87）內地字第8796189號、內政部89年4月26日（89）台內地字第8905839號函釋有案。上開函釋為主管機關就其執掌公務所為職務上之解釋，既屬有關徵收土地殘餘部分是否符合一併徵收要件，即土地實際狀況認定之執行事項，無違上開法律相關規定，自可採用。

二、交通部國工局為辦理第二高速公路後續計畫西湖大甲段（外埔鄉）工程，奉准徵收原告所有外埔鄉○○○段182-1地號內土地，即逕為分割出182-2地號，面積0.0299公頃，並經被告以87年4月24日87府地權字第102664號公告徵收在案（公告期間自87年4月27日起至87年5月27日止）。被徵收後當時殘餘土地為內水尾段182-1地號，土地面積0.6678公頃，原告於87年7月4日向被告申請一併徵收，被告於87年7月21日會同國工局、台中縣大甲地政事務所及原告辦理現場勘查，並以87年8月10日府地權字第207104號函送各單位，該次會勘紀錄結論以：原告徵收後剩餘土地，因農路面寬過小，其坡度陡峭，農車勉為通行必生危險，依內政部68年10月9日台內地字第30274號函釋土地法第217條疑義，基於便民宗旨及維護被徵收所有權人之權益，本案建請國工局辦理一併徵收。後被告另於88年4月間再次會同國工局辦理會勘，結果以該筆土地面積過大，形勢完整，可為原來使用，而函復國工局。國工局回復被告該筆土地不符合土地法第217條得申請一併徵收之規定，仍請被告逕為通知原告駁回其申請。被告以88年9月18日88府地權字第269233號函復原告：「面積過大，形勢完整，仍可為原來之使用，不符土地法第217條得申請一併徵收之規定，台端所請歉難照准。」原告續於92年5月30日向被告陳情，指稱「國工局承諾給予一條4.5公尺農路。」及「形勢不整，致無法為相當之使用。」等事宜尚有疑義，經被告於92年6月18日邀集相關單位再次會勘，經現場勘查完竣，相關單位與原告對徵收後殘餘土地是否「形勢不整，致無法為相當之使用。」仍無法達成共識，經被告函請國工局就本案土地重新審視或與原告妥為協調。嗣後，國工局於93年3月19日以國工局地字第0930004916號函復被告以：「本案甲○○先生陳情通路、土地毀損及防止土石流設施乙節，通路部分，本局第二區工程處已督請承包商新亞建設開發股份有限公司在路權內鋪設一級配農路完竣，土地毀損及防止土石流設施部分，承包商亦與甲○○先生於93年2月9日於台中縣外埔鄉調解委員會調解成立。」原告復於93年9月6日請求確認88年9月18日88府地權字第269233號函之行政處分無效，經被告以93年9月15日府地權字第0930236057號函告知，該行政處分依徵收行為時法令規定，否准一併徵收無需報請中央主管機關核定，上開行政處分已確定生效等情，為兩造所不爭執，並有台中縣政府87年4月24日87府地權字第102664號公告、補償清冊、土地登記簿謄本、87年7月21日會勘紀錄、國工局88年8月10日國工局88地字第19731號函、被告88年9月18日88府地權字第269233號函、原告申請書、國工局第二區工程處93年7月12日國工二草字第0930003509號函及調解筆錄、原告陳情書、被告93年9月15日府地權字第0930236057號函等件影本附卷可稽，依上開規定及函釋，被告88年9月18日88府地權字第269233號函復原告：「面積過大，形勢完整，仍可為原來之使用，不符土地法第217條得申請一併徵收之規定，台端所請歉難照准。」自非無效。

三、原告雖起訴主張本案被告駁回一併徵收申請，不但在形式上違法，（應依土地法第222條規定，土地徵收准駁職權專屬中央主管地政機關內政部，而目前法院實務亦如此認定；而不得依當時之行政規則改由縣市政府為准駁。）且實質上亦違法（內政部函釋土地面積是否過大應由所有權人自行認定，非由政府機關認定，原告即所有權人已於第一次會勘時，即明確表示徵收後土地面積太小；且徵收後土地形勢不完整，因高低差達六公尺高，為相關機關所共識，該徵收後土地業已無法使用）。內政部已於92年12月25日發布修正申請土地徵收注意事項就一併徵收之規定，業已依法明確修正該行政規則，一併徵收應報經內政部核定，可資證明被告之原行政處分未層報主管機關內政部核定，明顯違反法律。且被告態度一再反反覆覆，初則同意，次則反對，再則表示同意達3次之多，最後因國工局恐原告一再陳情致受影響，竟向調查局檢舉原告及被告，施加恐嚇，被告不得已，乃改變原來贊成態度而改表示反對，且就需地機關國工局於勘驗期日所提供其承包商製作地形等高線圖詳查證實原告繫爭土地為緩坡，每一等高線間高低差為1公尺，長度經量距為5公尺。再就勘驗現場之現在地形得知，地形坡度已由18度緩坡，遽變成90度垂直峭壁，除前述因坡度垂直且6公尺太高無法爬上原告土地外，且就現場之農路詳查國工局提供之農路扣除紐澤西護欄至原告基地，路寬已不足2公尺寬，且一邊為無蓋亦無護欄水溝，十分危險，該農路汽車應無法通行至原告基地，故應屬為無路可達，通行有問題云云，然查縣市政府在土地所有權人請求依土地法第217條一併徵收殘餘地時，若有不符其規定時，得逕為通知土地所有權人，僅在符合規定時，才依法報請徵收，已如前述（另亦請參照最高行政法院88年度判字第838號判決），從而本件被告在第2次勘驗報告結論以不符合行為時土地法第217條時，通知原告否准依土地法第217條一併徵收剩餘土地，依行為時法令規定，尚無不合，而內政部92年5月7日台內地字第0920006230號函附件會議記錄結論三，以一併徵收是否合於法定要件、有無申請資格、是否逾期申請，均須由中央主管機關核准或核定，原處分機關以有核准職權之中央主管機關為原行政處分機關，亦係在土地徵收條例修訂後（89年2月27日訂定，91年12 月11日修訂），自不得以修正函釋前有權得以認不符一併徵收而駁回之被告88年9月18日88府地權字第269233號函為無效，從而原處分並無違法，亦非無效，原告主張內政部已於92年12月25日發布修正申請土地徵收注意事項就一併徵收之規定，業已依法明確修正該行政規則，一併徵收應報經內政部核定，可資證明被告之原行政處分未層報主管機關內政部核定，明顯違反法律乙節，自非可採。

四、本件係請求確認被告88年9月18日88府地權字第269233號函之行政處分為無效，至原告主張被徵收後之土地，其地形坡度已由18度緩坡，遽變成90度垂直峭壁，除前述因坡度垂直且6公尺太高無法爬上原告土地外，且就現場之農路（國工局提供之農路）扣除紐澤西護欄至原告基地，路寬已不足2公尺寬，且一邊為無蓋亦無護欄水溝，十分危險，該農路汽車應無法通行至原告基地，故應屬為無路可達，通行有問題，因而徵收後之土地，剩餘面積狹小，形勢不整且無路可通，應一併徵收該剩餘之土地乙節，除國工局已請施工之新亞建設開發股分有限公司公司與原告於外埔鄉公所調解委員會達成調解已補償原告2026,000元（見本院卷第64頁調解筆錄）外，徵收面積為0.0299公頃，剩餘面積為0.6678公頃，並非狹小，形勢完整，仍可為原來使用（徵收前係種雜林，徵收後亦同），亦為原告所不爭執，並有土地登記謄本及會勘驗紀錄附於本院卷可參（見本院卷第40頁至第43頁、第32頁至第37頁），足認該剩餘部分之土地，其徵收前後使用之情形，並無改變，自無原告所主張該筆土地徵收後殘餘部分不能為相當使用之情形，準此，原告既未確切證明上開請求一併徵收系爭土地之請求，被告作成不符土地法第217條得申請一併徵收規定而否准之通知，自無不合。

五、綜上所述，原告主張尚非可採，本件原處分並無違誤，原告訴請確認為無效，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其於論述，與判決之結果無影響，爰不一一論列，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　王　茂　修