臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十三年度訴字第三六五號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十三年度訴字第三六五號

原告

甲○○

訴訟代理人

丁○○

訴訟代理人

戊○○

被告

臺中市政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

丙○○

右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十三年七月九日台內訴字第

○九三○○○四八六九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

一、事實概要：緣原告與他人共有坐落臺中市西屯區○○○段一一一八之三五地號土地（持分四分之一），係供公眾通行使用經年具有公用地役關係之既成道路，因迄今未辦理徵收補償，原告於民國（下同）九十二年五月十二日向被告提出申請書，請求辦理徵收或購買。經被告以九十二年五月十五日府建土字第○九二○○七三○六八號函復：「：：：有關本市○○道路補徵案件，其費用概估高達二千億餘元，數目甚為龐大，為維公平原則，宜採『通案』方式處理，經衡酌本府目前財政窘境實無法負擔，又依大法官會議四○○號解釋：：：，因政府施政有一定之法定程序，為辦理都市建設，必須審酌財源狀況分別緩急，另中央刻正研擬替代方案，俟通過後再據以辦理。」原告不服，以其私有既成道路（面積約三百多坪）歷經八十七年申請徵收迄今已逾六年之久，被告並未依大法官會議第四○○號解釋規定辦理徵收或以其他方式補償，影響人民財產權益至詎云云，提起訴願，遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：撤銷原處分及訴願決定。被告並應依大法官釋字第四００號解釋專案徵收原告土地或其他方式補償。

㈡被告聲明求為判決：

⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之陳述及爭點：

㈠原告部分：

⒈依據大法官會議第四○○號解釋原文：「既成道路符合一定要件而成公共地役關係者，其所有權人對土地既無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難不能對上述全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理，或以其他方式補償。」，其意旨係「既成道路」土地為公益使用，不能自由買賣，不得蓋房屋等不公平權益對價關係，故解釋「應逐年」編制預算徵收，非「得」徵收字眼，惟原告自八十七年申請徵收迄今已逾六年之久，而被告均無「應逐年」編列預算徵收，即無遵照大法官會議第四○○號解釋辦理，其有失職、違法之嫌。原告又於九十二年五月十二日向被告申請應遵照大法官會議第四○○號解釋意旨，應逐年辦理徵收本私有公共地役關係之「既成道路」土地，惟被告於九十二年五月十五日以府建土字第○九二○○七三○六八號函覆不予徵收，被告此僅「管贏不管輸」之不公平權益對價關係，實影響人民權益至詎。

⒉內政部之訴願決定書理由第一項稱：係依據土地徵收條例規定殘餘部分土地始可申請徵收。惟查本案係「既成道路」土地，徵收屬「特別」徵收，非上述一般土地之屬普通徵收，兩者截然不同。依據大法官會議釋字第四○○號解釋意旨，其指示「應逐年」編列預算徵收，係採強制性一定要辦理徵收。因「既成道路」土地為私有公用不能收益，不得自由買賣，更不得蓋房屋，在權利與義務之不公平無對價關係下，故要「特別」徵收。另訴願決定書理由第二項稱：為公平原則宜採通案方式處理。此係不合法亦不合理，因大法官會議釋字第四○○號解釋意旨，「應逐年」辦理徵收等，原告自八十七年申請私有「既成道路」土地徵收迄今已逾六年之久，被告從未遵照辦理，否則早已徵收完成，即無所謂公平原則。況且原告因目前急須本私有公共用地（既成道路）資金轉購屋以能安居，不得已才請求「專案」辦理徵收。再訴願決定理由第三項稱：參酌台中高等行政法院九十一年度訴字第三七六號判決意旨核無違誤。其所指請求徵收權利係一般土地徵收，非指「既成道路」土地係特殊情形「應逐年」徵收之「特別」徵收，兩者截然不同。

⒊被告如數年前「逐年」徵收，則早已全部徵收完成，即無所謂一次徵收經費困難及公平徵收等問題，因目前原告急須本私有公共既成道路用地資金轉購屋以能安居（生活困難），請予「專案」辦理徵收原告之既成道路。

㈡被告部分：

⒈原告所有（持分四分之一）坐落台中市西屯區○○○段一一一八之三五地號土地，面積一○六九平方公尺，係為供公眾通行使用多年具有公共地役關係之既成道路，因不服被告機關九十二年五月十五日府建土字第○九二○○七三○六八號函所為處分而提起訴願，經內政部九十三年七月九日台內訴字第○九三○○○四八六九號駁回，遂提起行政訴訟。

⒉有關徵收台中市○○道路部分，其全部費用約需數千億元，數目甚為龐大，經衡酌被告目前財政窘境實無法負擔，且為維公平原則，當宜採「通案」方式處理，即不能僅單獨對原告之系爭土地予以選擇性徵收補償，又據司法院大法官會議釋字第四○○號解釋：「既成道路符合一定要件而成立公共地役關係者，：：國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以其他方式補償。」固明示各級政府得逐年籌措財源辦理徵收補償，惟應如何辦理徵收補償乙節，前揭解釋文及解釋理由書皆未予說明，且參酌司法院大法官會議釋字第三三六號解釋內容，其就公共設施保留地方面，關於土地所有權人權益之保護方式，係委由主管機關檢討修正相關法律處理，亦即此類土地所有權人權益之保護係屬立法保留事項，應由主管機關修正相關法律並為立法後，始得處理，換言之，於立法通過前，對於土地所有權人之徵收補償或相關權益之保護，行政機關並無從進行徵收補償或為其他方式處理。

⒊另依土地法第二百十七條規定--徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向直轄市或縣（市）地政機關要求一併徵收之。又土地徵收條例第八條第一項規定：有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：⑴徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。⑵徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。同條例第五十八條第一、二項亦規定：國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物，徵用期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。惟查本件原告所有之系爭土地，既非經徵收後殘餘面積過小或形勢不整致不能為相當之使用部分，亦非國家因興辦臨時性之公共建設工程所為之徵用，核與上開私有土地所有權人得直接請求政府機關徵收有別；又本件並無徵收處分存在，即被告與原告間並無發生財產上給付請求權之公法上原因，故原告請求即屬無據。

⒋由於既成道路之徵收補償係屬各縣市政府共同亟待解決之問題，自宜有全國一致性之處理原則，目前中央已訂定「中央補助直轄市及縣 (市)政府取得既成道路試辦計畫」等辦法，並召集相關部會與各縣市政府開會研商，俟完成配套措施與法定程序後再據以憑辦。

⒌原告之主張無理由，請判決如被告之聲明。

理由

一、按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」、「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。二、徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。：：：」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」、「國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。徵用期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。」分別為土地徵收條例第一條第二項、第三項、第八條、第十三條、第十四條、第十九條及第五十八條第二項、第二項所明定。

二、本件原告與他人共有坐落臺中市西屯區○○○段一一一八之三五地號土地（持分四分之一），係供公眾通行使用經年具有公用地役關係之既成道路，因迄今未辦理徵收補償，原告於九十二年五月十二日以申請書向被告請求辦理徵收或購買。被告則以九十二年五月十五日府建土字第○九二○○七三○六八號函復略以：「：：：有關本市○○道路補徵案件，其費用概估高達二千億餘元，數目甚為龐大，為維公平原則，宜採『通案』方式處理，經衡酌本府目前財政窘境實無法負擔，又依大法官會議四○○號解釋：：：，因政府施政有一定之法定程序，為辦理都市建設，必須審酌財源狀況分別緩急，另中央刻正研擬替代方案，俟通過後再據以辦理。」原告不服，以其私有既成道路（面積約三百多坪）歷經八十七年申請徵收迄今已逾六年之久，被告並未依大法官會議第四○○號解釋規定辦理徵收或以其他方式補償，影響人民財產權益至詎云云，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟，而為如前述事實欄所載之主張。惟按土地徵收條例第八條規定，徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用，徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收。同條例第五十八條第一、二項規定「國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。徵用期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。」，本件原告所有系爭土地現供公眾通行之事實，固為被告所不否認，惟依現行土地徵收條例之規定，其尚不符合前述請求徵收之規定，換言之，原告並無請求徵收之公法上請求權。至司法院大法官會議釋字第四四○號解釋指「主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前，埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利」，係謂上開受特別犧牲之人有受相當補償之權利，與釋字第四○○號解釋「各級政府如因經費困難不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償」，均非指其有請求徵收之權利。又土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償（司法院大法官會議釋字第四二五號意旨參照），是土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收，從而原告主張系爭土地現供公眾通行經年具有公用地役關係之既成道路之事實，自得向被告請求徵收，難謂妥適。再查人民與中央或地方機關，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第八條固訂有明文，原告雖主張係依照司法院大法官會議釋字第四○０號作為請求權之依據，惟按「關於人民權利義務之事項應法律定之」，中央法規標準法第五條第二款定有明文，是即法律保留原則，而關於土地之徵收補償事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收補償，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關，於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、二十、二十二等條之規定自明，因此關於徵收補償地價之發放，應以需用地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言，而本件並無徵收處分之存在，為原告所是認，則兩造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因，原告請求被告給付徵收補償，核屬無據，不能准許。從而，原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。

三、綜上所述，原告起訴意旨訴請撤銷訴願決定及原處分並請求被告應徵收系爭土地及給付原告徵收補償費，核無理由，應予駁回。至於原告請求以其他方式補償乙節，核屬另一事件，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官　王　茂　修

法院書記官　邱 吉 雄