臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十三年度訴字第四八六號

臺中高等行政法院裁定　　　　　　　　　　　　　　　九十三年度訴字第四八六號

原告

互力船舶股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

許智捷律師

被告

交通部臺中港務局

代表人

謝明輝

訴訟代理人

羅豐胤律師

訴訟代理人

洪明儒律師

複代理人

黃靖閔律師

右當事人間因契約爭議事件，原告不服交通部中華民國九十三年七月二十日交訴字第

○九三○○三七○三五號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如左︰

主文

事實

一、按原告之訴，其訴訟事件不屬於行政法院之權限或其訴不備訴訟要件者，除其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正外，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第一百零七條第一項第一款定有明文。又行政機關如居於國庫之地位與人民間成立私經濟之法律關係，雖其一方為行政機關，但該機關因該法律關係所為之意思表示並非行政處分，如人民對於該行政機關之意思表示有所爭執，仍應依民事爭訟程序解決，而不得提起行政爭訟。另「人民不服行政官署之處分，固得循訴願程序以求救濟。但行政官署就其與人民間私法關係所為之意思表示，則屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係之處分。人民對之如有爭執，應依民事訴訟程序訴請普通法院裁判。....。」最高行政法院亦著有五十七年度判字第四七二號判例。

二、被告（原名「臺灣省交通處臺中港務局」）為開放臺中港港區水域（含錨泊地）進出商船之檢查人員、引水人員接送業務，及商船所需之交通船業務之承辦事宜，於八十一年六月十八日以中港業字第五六六九號公告「臺中港務局交通船、引水船業務開放民營投資須知」，開放業者投標，採通訊投標方式，原告於八十一年六月三十日依規定投標，於同年七月十三日得標，而於八十三年三月一日開始營運，並於八十五年六月與被告簽訂交通船業務契約，約定經營年限自八十三年三月一日起迄九十三年二月二十九日止共十年，契約中第一條並約定：「本契約核定經營年限自民國八十四年十二月一日起至民國九十三年二月二十九日止計八年三個月。乙方（按指原告）依據『臺中港務局民營交通船業管理執行要點』已自民國八十三年三月一日起開始營運，至八十四年十一月三十日止計營運一年九個月，合併前款總計經營期限依原投資須知共十年。」嗣後原告於九十三年二月十八日以該交通船契約經營年限僅八年三個月，向被告申請依投資須知補足原契約年限不足之「一年九個月」，經被告依前揭系爭契約第一條，認總計經營期限十年，與投資須知第五條規定經營年限十年，並無不符，於九十三年四月八日以中港業字第○九三○○○三二六八號函復原告歉難同意。原告不服向交通部提起訴願，請求撤銷被告前開函，並請求被告應補足依台灣省交通處八十五年六月十九日交通字第二八八五號函備查「台灣省交通處台中港務局交通船業務契約」核定簽約年限不足之一年九個月，並於核定補足後向交通部備查，經訴願機關以所訴核屬契約行為之爭議，非訴願所得審議之範疇，而為不予受理之決定，有上開公告、投資須知、交通船業務契約、補足核定經營年限申請書、被告九十三年四月八日以中港業字第○九三○○○三二六八號函、訴願決定書等附本院卷可稽見本院卷第十三頁至第三十四頁）。

三、原告不服上開訴願決定，起訴主張略以：

㈠系爭行政行為為行政處分：按行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，故中央或地方機關之行政處分，違法或不當，致損害人民權利或利益者，得依本法提起訴願，此有行政程序法第四條及訴願法第一條第一項所明文。原告因投資須知與被告訂有系爭契約，依公開招標之投資須知第五條經營年限係自核定經營日起十年，然系爭契約之核定經營年限係自八十四年十二月一日起至九十三年二月二十九日止，共計僅八年三個月，尚有一年九個月未予訂立。據此，原告向被告申請補足不足原投資須知所規定之十年經營年限，即續訂一年九個月之經營期限，經被告於九十三年四月八日以中港業字第○九三○○○三二六八號函，單方就開放臺中港港區水域（含錨泊地）進出商船之檢查人員、引水人員接受業務，及商船所需之交通船業務之續訂一年九個月之經營期限具體事宜，作成駁回申請之行政處分，定性核屬中央機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政程序法第九十二條第一項所規定之行政處分。原告因該行政處分之違法或不當，致損害續訂一年九個月之經營期限權利或利益，依法提起訴願救濟，自無不合。

㈡系爭行政處分違反信賴保護及誠信原則：按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」此為行政程序法第八條所明定。被告既係於八十一年六月十八日以中港業字第五六六九號公告，並以投資須知為公告內容，並於投資須知第五條記載：「經營年限：自核定經營日起十年」、第十二條：「經營者營運之基本收費標準：應依港埠業務費率表曳船費規定辦理。」及第十四條：「申請案件經審核同意後，即由雙方訂立契約，並經省府核定後辦理。」以作為「進出本港商船之檢查人員及引水人員之接送業務，暨其他港域（含錨泊地）商船所需之交通船業務」之訂約基準，並以刊登報紙方式向不特定人為要約引誘。核該投資須知既詳載營業項目、營業位置、最低設備標準、經營年限及優先議約權等預定契約內容，目的係提供參與投標者除得斟酌所負擔之成本外，亦於可得預期營業期間，估計投資可得之預期收益，即為損益之合理評估。然所謂可得合理預期之營業期間及收益成本計算，依投資須知第五條規定，經營者即可得合理預期，於核定後有十年之經營期間，經營者僅須切守契約暨港區作業有關規定，則得將成本分成十年有效攤銷計算，以獲取利益。被告以此特定契約內容之投資須知對外向不特定人為要約引誘之行政行為，已足使原告及一般參與投標大眾對契約內容為前揭合理之損益評估，而合理信賴被告將以投資須知所載內容，做為日後訂立契約之標準，原告對被告所公布之投資須知既已生之合理信賴基礎，自應予以適當保障。再原告基於對被告之投資須知所生信賴，進而參與投標，嗣後於八十一年七月十三日開標，並宣告原告得標後，尚未訂立詳細書面契約並經核定前，原告基於前揭之信賴，於八十二年四月間即積極投入大筆資金成本申請建造船舶。原告本於前開信賴，業己為客觀上具體表現信賴之行為。又被告於原告得標後，並未立即依公告及投資須知規定與原告簽訂契約，但原告為遵守契約之履行，隨即投入龐大資金造船、試航及招攬員工等準備行為，而未簽約前之試航期間，往來運送之船舶代理商因被告遲未與原告簽約核定收費標準，復未依投資須知之收費標準發函予船務代理公會，要求該會會員付費，致船務代理商聯合抵制拒絕給付曳船費用，導致原告為免蒙受重大損失，迫於財務調度困難乃與臺中縣船務代理公會協商而達成降價協議，因原告於未簽約前持續無法正常營收進帳，復因前開為履行所為之準備及人員聘用，營運支出甚鉅，原告營運陷入危機，直至原告得標一年九個月後，被告始提出系爭契約，且於契約第一條規定：「本契約核定經營年限自民國八十四年十二月一日起至民國九十三年二月二十九日止計八年三個月。乙方依據『臺中港務局民營交通船業管理執行要點』已自民國八十三年三月一日起開始營運，至八十四年十一月三十日止計營運一年九個月，合併前款總計經營期限依原投資須知共十年。」原告迫於前開營運危機，而與原告簽訂契約。嗣後，於八十五年六月十九日始奉臺灣省政府交通處以交三字第二八八一五號函核定備查系爭契約。然按投資須知第五條規定：「經營年限：自核定經營日起十年」，即應自八十四年十二月一日起算十年，此自系爭契約第一條規定：「本契約核定經營年限自民國八十四年十二月一日起至民國九十三年二月二十九日止計八年三個月。」自明，足證系爭契約經營年限確與投資須知規定之經營年限不符，尚短缺一年九個月之經營年限，其違反招標公告規定及誠信原則甚明。基此，原告自得按原投資須知，請求被告補足系爭契約外之一年九個月。但被告率依前揭系爭契約第一條，即認「核定經營年限自民國八十四年十二月一日起至民國九十三年二月二十九日止計八年三個月」，加上「乙方依據『臺中港務局民營交通船業管理執行要點』已自民國八十三年三月一日起開始營運，至八十四年十一月三十日止計營運一年九個月』，總計經營期限即十年，與投資須知第五條規定經營年限十年，並無不合，駁回申請，即顯有違誤。

㈢被告所為拒絕原告再補足一年九個月經營年限之申請，致使原告原本可合理期待成本攤銷期間，產生未預期之縮短，致已支出之成本無從回收，產生非訂立契約時可得預期之損害。原告乃本於對被告所公布之投資須知之合理信賴基礎，積極籌備營運所需船舶及其他相關事宜，於客觀上已為具體信賴表現，且並無「以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者，或明知行政處分違法或因重大過失而不知者」，營運期間，原告復無違反經營契約暨港區作業有關規定等可歸責事由，則原告基於被告行使公權力之行政行為所生之信賴即應受保護。惟被告拒絕原告再補足一年九個月經營年限之申請，業足使原告產生非訂立契約時可得預期之損害，即難謂並未違反信賴保護原則。

㈣原告因系爭處分受有損害：按損害賠償，除法律另有規定或契約另有訂定外，應填補債權人所受損害及所失利益為限；依通常情形或依已定之計劃、設備或其他特別情事，可得預期之利益，視為所失利益，民法第二百十六條定有明文。如前所述，原告基於被告之投資須知，估算成本支出及合理回收期約十年，參與投標並得標後，即積極籌設營運事宜，所取得之船舶，即採用符合中國驗船協會之船級標，耐用年限在二十年以上者，是原告之成本回收須營運十年以上，方得有效分攤回收，方不致產生非訂約時所得預期之損失，然被告於原告未違反經營契約暨港區作業有關規定，並無可歸責原告之事由下，卻無正當理由，僅同意系爭契約，不再補足所短缺之一年九個月經營年限之申請，致前開船舶使用及其他成本支出，不符經濟效益，亦致原告產生非可預期之成本損失，核符民法第二百十六條之所失利益，於原告無可歸責事由下，卻令承擔被告違法處分所生非可預期之損失，有違憲法保障人民財產權之意旨，請判決將訴願決定、原處分均撤銷及被告應補足依臺灣省政府交通處八十五年六月十九日交通字第二八八五號函備查「臺灣省交通處臺中港務局交通船業務契約」核定簽約年限不足之「一年九個月」云云。

四、然查：

㈠被告為開放臺中港港區水域（含錨泊地）進出商船之檢查人員、引水人員接送業務及商船所需之交通船業務，於八十一年六月十八日以中港業字第五六六九號公告「臺中港務局交通船、引水船業務開放民營投資須知」，開放業者投標。原告於八十一年六月三十日前依規定投標，於同年七月十三日得標，自八十三年三月一日開始營運。八十五年六月時為使雙方間權利義務關係更形明確，因而訂立前揭之交通船業務契約書。且因原告在訂立書面以前實際上已從八十三年三月一日起開始營運，至八十四年十一月三十日計一年九個月，因此雙方於交通船業務契約第一條合意訂定「本契約核定經營年限自八十四年十二月一日起至九十三年二月二十九日止計八年三個月」，即在兼顧雙方於訂立書面契約以前原告實際上已經營運之事實，以符合投資須知第五條之經營年限，且原告當時對於在書面契約上簽訂之條款並無任何異議，及至九十三年二月二十九日前揭「交通船業務契約」期限屆滿以後，原告方又要求被告應「補足」交通船經營年限不足之一年九個月，並提出本件訴訟，已如前述。

㈡依據兩造之前揭交通船業務契約，雙方約定由被告開放臺中港港區水域（含錨泊地）進出商船之檢查人員、引水人員接送業務及商船所需交通船業務，由原告承辦經營。依該契約約定，原告經營期限為八十四年十二月一日起至九十三年二月月二十九日止；原告於經營期間應依規定按期繳納管理費、碼頭碇泊費等費用；原告應繳費用應依被告繳款通知書規定日期繳納，如有逾期情事應加計約定之滯納金（即違約金），逾期超過三個月者得終止契約；原告應繳交履約保證金，於契約終止後無息返還；本約存續期間，原告不得將經營權轉租或轉讓他人，如有違背應付違約金或由被告終止契約；經營期屆滿或契約終止後，原告未於約定期限內將自有設備移出者，應付給違約金；本契約關係如發生訴訟，雙方同意以臺灣臺中地方法院為第一審管轄法院（見本院卷第十七頁至第二十五頁之交通船業務契約第一條、第三條第一款、第五款、第四條第一款、第十款、第十一款及第五條第八款），由以上約定觀之均為私法之民事關係契約約定，尤其已就該契約所生爭議約定合意管轄法院，更可看出上開「交通船業務契約」採用私法契約型態，上開契約純屬雙方之私經濟行為，並非由被告代表國家居於統治主體，依公法規定所為之公權力行政行為，該「交通船業務契約」乃私法契約，不涉及公權力之行使甚明，況原告更以其民法第二百十六條之所失利益，請求被告應補足所短缺之一年九個月經營年限，更足見兩造所訂者為私法上之契約。

㈡至於系爭交通船業務於開放民營公告及相關投資須知對開放家數、船舶艘數、最低設備標準、停泊地點、營運範圍設有限制，又系爭交通船業務契約對於船隻及船員管理（交通船業務契約第二條）、收費及繳納方式（第三條）、營運業務管理（第四條）等，均係依業務之需求及港區航運管理之需要，於契約訂有約定條款，原告締約與否非無自由，且違反約定時如前所述僅發生契約不履行等民事上權利義務關係，並不生公法上之權利義務關係，自不因其載送之人員係因執行公務而搭乘，或契約內有相關港區航運安全管理之約定而變更其性質。另契約中雖約定系爭交通船營運及船員聘僱後應接受被告之督導、編訓；及港區發生災難時，系爭交通船應接受被告之指揮調派，協助救難；再者，被告為因應港區業務成長之需要，得要求原告增加船隻以維服務品質等，凡此均係專就港區航運安全管理之需要而特別約定，參以系爭營運契約長達十年，上開約定亦有其需要，尚非明顯偏袒被告之約定，不能據此認定系爭契約為行政契約。對此原告前於另案主張其於經營年限屆滿六個月前向被告申請依原契約條件續約十年，經被告函知同意以原條件續約兩年，並於新契約中排除優先議約之規定，原告另向被告請求續約十年並保留優先議約權，被告加以拒絕，原告不服提起訴願、行政訴訟，經本院九十三年訴字第三○四號裁定駁回原告之訴（見本院卷內該裁定），由是觀之，前揭交通船業務契約純屬私法契約，雙方間縱使對於契約所訂之經營年限存有爭議，亦屬私法上權利義務之爭執，核屬民事訴訟之範疇，尚非行政訴訟所得審究。

五、綜上所述，系爭契約核屬私法契約，並非公法上之行政契約，被告九十三年四月八日以中港業字第○九三○○○三二六八號函以依前揭系爭契約第一條，認總計經營期限十年，與投資須知第五條規定經營年限十年，並無不符，而未同意原告之請求係就是否與原告延長契約所為私法上之意思表示，並非行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自非行政處分，原告訴請撤銷函，其訴不備撤銷之訴之特別訴訟要件，自非合法。另原告訴請被告應補足依臺灣省政府交通處八十五年六月十九日交通字第二八八五號函備查「臺灣省交通處臺中港務局交通船業務契約」核定簽約年限不足之「一年九個月」，依上開說明亦屬私法契約之爭議，應循民事訴訟程序救濟，原告此部分之主張，亦非可採，其此部分訴訟亦不合法，訴願決定駁回其訴願並無不合，原告本件行政訴訟既不合法復無從命補正，依首揭說明應裁定駁回之。本件原告之訴既因起訴不合法而被駁回，原告關於本件契約爭議有無理由之其餘主張與舉證，本院即無再予論述之必要，併此敘明。

六、依行政訴訟法第一百零七條第一項第一款、第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官　王　茂　修

法院書記官　邱 吉 雄