臺中高等行政法院判決

原告

巨業帆布有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

丙○○

被告

苗栗縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

丁○○

上列當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國94年2月3日台內訴字第0930007632號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實

一、事實概要：緣原告未經申請許可擅自於苗栗縣頭份鎮○○段○○段958地號土地上違規樹立廣告物，經交通部台灣區○道○○○路局中區工程處93年2月18日中工苗字第09300001540-1號違規樹立廣告查報函查報，經被告建設局審認，該廣告物位於國道1 號111K+320M北上側路權外20公尺處，遂以93年3月31日府建管0930031494號函處原告新台幣（以下同）6萬元罰鍰，並令其於文到20日內補辦手續或自行拆除；惟原告未依規定之期限內補辦手續或自行拆除，被告續於93年7月27日府建管字第0930077433號函續處原告12萬元整罰鍰，復請其於文到20日內補辦手續或自行拆除，原告不服，向內政部提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造之聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：

⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之陳述：

㈠原告部分：

⒈原告於國道高速公路1號111K+320M北上側路權外20公尺處樹立廣告，經被告以93年3月31日府建管字第0930031494號函處原告6萬元罰鍰，並限於文到20日內補辦手續或自行拆除（以下簡稱前處分）。嗣被告以上開廣告物逾期仍未補辦手續或自行拆除，爰續依建築法第95條之3規定，再以93年7月27日府建管字第0930077433號函處原告12萬元罰鍰，並限於文到20日內自行拆除（以下簡稱原處分）。原告不服原處分，依法提起訴願，經內政部以中華民國94年2月3日台內訴字第0930007632號作成訴願駁回之決定。既然被告作成本件原處分，係因原告未依前處分所命期限內補辦手續或自行拆除樹立廣告，而依建築法第95條之3有關連續罰規定所為之處分。因此原處分係根據並延續前處分之效力所作成，則前處分若有違法或不當時，顯然影響於原處分之效力。

⒉按前處分係認為原告違反「公路兩側公私有建築物與廣告物禁建限建辦法」（以下稱「禁建限建辦法」）第3條第3項規定、建築法第97條之3第2項規定，未申請審查許可，擅自設立樹立廣告，而依建築法第95條之3規定處6萬元罰鍰，並限於文到20日內補辦手續或自行拆除。經查，被告所為處分有下列違法之處：

⑴違反「禁建限建辦法」第3條第3項規定，不得適用建築法第95條之3規定處罰被告之處分。按建築法第95條之3規定「本法修正施行後，違反第97條之3第2項規定，未申請審查許可，擅自設置招牌廣告或樹立廣告者，處建築物所有權人、土地所有權人或使用人新臺幣4萬元以上20萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，得連續處罰。必要時，得命其限期自行拆除其招牌廣告或樹立廣告。」，其適用要件為「違反第97條之3第2項規定」，並不包含「違反禁建限建辦法第3條第3項規定」，故被告以原告違反「禁建限建辦法」第3條第3項規定為由，所為之前處分顯然違法。

⑵按「禁建限建辦法」第9條規定「違反本辦法規定之建築物與廣告物，由公路主管機關令其限期修改或拆除，逾期未修改或拆除者，送請當地縣（市）政府強制拆除。」故違反該辦法之法律效果限於「限期修改或拆除」，並不包含罰鍰處分，且限於「由公路主管機關」為限期修改或拆除之行政處分，本件被告既非「公路主管機關」，竟以原告違反該辦法為由，處原告「6萬元罰鍰」，顯非適法。

⑶按「禁建限建辦法」係依據公路法第59條第3項規定「前2項禁建、限建範圍、劃設程序、管理及補償等事項之辦法，由交通部會同內政部定之。」授權制定。依據司法院釋字第367號解釋，授權命令不得逾越授權母法授權之「目的、內容及範圍」，公路法授權該辦法之範圍既限於「禁建、限建範圍、劃設程序、管理及補償等事項」，並未授權制定「罰鍰處分」，且公路法本身又未規定違反之效果，故被告以原告違反該辦法為由，處原告「6萬元罰鍰」，顯非適法。

⑷按建築法第97條之3第1項規定，樹立廣告在一定規模以下，得免申請雜項執照，其「管理」並得簡化，不適用建築法全部或一部之規定。然依建築法第97條之3第3項規定「前2項招牌廣告及樹立廣告之一定規模、申請審查許可程序、施工及使用等事項之管理辦法，由中央主管建築機關定之」，故申請審查許可，亦為「管理」之一部分，故樹立廣告未達一定規模，既不適用建築法全部或一部之規定，則當然不適用建築法第97條之3第2項規定，是適用建築法第97條之3第2項規定之前提，為樹立廣告需達一定之規模。又按同法第97條之3第3項規定「前2項招牌廣告及樹立廣告之一定規模、申請審查許可程序、施工及使用等事項之管理辦法，由中央主管建築機關定之」，故廣告之一定規模、申請審查許可程序、施工及使用等事項之管理辦法應依中央主管機關93年6月17日發布施行之「招牌廣告及樹立廣告管理辦法」規定為依據。

⑸建築法第97條之3於93年1月20日修正，然「招牌廣告及樹立廣告管理辦法」卻遲至93年6月17日才發布施行，故本件樹立廣告是否達一定規模而應適用建築法，在93年6月17日前，因中央主管機關尚未就該「一定規模」制定法規公告，致無從判斷，又本件前處分係於93年3月31日作成，然是時「招牌廣告及樹立廣告管理辦法」既尚未發布施行，本件樹立廣告是否達一定規模而應適用建築法猶無從判斷，被告不得逕行適用建築法第97條之3第2項規定；縱該管理辦法於93年6月17日發布施行，依據法律不溯及既往原則，亦不得溯及於93年3月31日作成前處分時適用，被告不得率爾適用建築法第97條之3第2項之規定而處原告罰鍰，被告依同法第95條之3規定作成之前處分顯然違法；前處分既然違法，則根據並延續前處分之效力所作成之原處分自是違法。

⑹建築法之立法宗旨為實施建築管理，與公路法為維護行車安全有別，惟公路法與其授權命令「公路兩側公私有建築物與廣告物禁建限建辦法」，就本件違反行為僅有限期改善或拆除之規定，而無罰鍰規定，被告欲對原告處罰鍰，應修正公路法增訂罰鍰條款為是；然本件被告捨此不為，竟援引為實施建築管理之建築法為罰鍰依據，顯然其為維護交通安全之目的，強行錯誤適用建築法之罰鍰處分，為不當聯結而屬瑕疵處分，有違依法行政之正當性。

⒊訴願決定認本件系爭廣告物設置於「禁建限建辦法」所規定之禁建地區內，自無依建築法第97條之3規定審查許可之餘地，而維持原處分。惟查，訴願決定有下列違誤之處：

⑴訴願決定之理由，迴避「招牌廣告及樹立廣告管理辦法」尚未公布施行前，無從判斷樹立廣告是否達『一定規模』，得否適用建築法？」之先決法律適用疑義，此涉及被告是否依法行政之重要違法問題；卻搪塞以「無依建築法第97條之3規定審查許可之餘地」。縱使無審查許可之餘地，還是應面對得否適用建築法第97條之3第2項及第95條之3規定之先決問題。若無適用建築法之餘地，本件即不可依建築法處原告6萬元罰鍰。

⑵本件樹立廣告固然設於「禁建限建辦法」所規定之禁建地區，然違反該辦法其法律效果為「由公路主管機關令限期改善或拆除」，而非「被告處原告6萬元罰鍰」，已如前述，訴願決定予以維持，即有違誤。

⑶原告固然違反該辦法，但未必違反建築法，因建築法第97條之3第3項授權之「招牌廣告及樹立廣告管理辦法」遲至93年6月17日才公布施行，自該日起方得確定本件樹立廣告是否已達「一定規模」，而應適用建築法。然本件前處分係於93年3月31日作成，顯無適用「招牌廣告及樹立廣告管理辦法」規定，以判斷是否已達「一定規模」而應適用建築法加以處罰之可能，應無建築法之適用。故被告執建築法處原告罰緩6萬元之前處分顯然欠缺法律依據，為違法處分，更遑論根據並延續前處分之效力所作成處原告12萬元罰鍰之原處分，自是違法不當之行政處分。

⒋被告雖答辯陳稱，本件原告樹立廣告已違反「公路兩側公私有建築物與廣告物禁建限建辦法」第3條第3項規定而為實質違規行為，則無須按建築法第97條之3規定有關依法規授權之相關法規命令審定之。惟查原告固然違反「公路兩側公私有建築物與廣告物禁建限建辦法」第3 條第3項規定，依該辦法第9條規定，僅能由公路主管機關令其限期修改或拆除，而非由被告處罰鍰，已如前述；次查何謂被告所謂之「實質違規行為」，且何以「實質違規行為」即「無須按建築法第97條之3規定有關依法規授權之相關法規命令審定之」，其論理或法律適用之依據何在，被告完全未加說明。

⒌綜上所陳，訴願決定及原處分顯有法規適用不當之重大瑕疵，有違行政行為之純潔性及正當性，又不法侵害人民之權利，應予撤銷。

㈡被告部分：

⒈按「公路主管機關為維護公路路基、行車安全及沿路景觀，得會同當地直轄市、縣（市○○○於○路兩側勘定範圍，公告禁止或限制公、私有廣告物及其他建築物之設置或建築，不受相關土地使用管制法令規定之限制。」、「本法修正施行後，違反第97條之3第2項規定，未申請審查許可，擅自設置招牌廣告或樹立廣告者，處建築物所有權人、土地所有權人或使用人新臺幣4萬元以上20萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，得連續處罰。必要時，得命其限期自行拆除其招牌廣告或樹立廣告。」、「一定規模以下之招牌廣告及樹立廣告，得免申請雜項執照。其管理並得簡化，不適用本法全部或一部之規定。招牌廣告及樹立廣告之設置，應向直轄市、縣（市）主管建築機關申請審查許可，直轄市、縣（市）主管建築機關得委託相關專業團體審查，其審查費用由申請人負擔。前2項招牌廣告及樹立廣告之一定規模、申請審查許可程序、施工及使用等事項之管理辦法，由中央主管建築機關定之。第2項受委託辦理審查之專業團體之資格條件、執行審查之工作內容、收費基準與應負之責任及義務等事項，由該管直轄市、縣（市）主管建築機關定之。」公路法第19條、建築法第95條之3及第97條之3定有明文。次按公路兩側公私有建築物與廣告物禁建限建辦法第3條第3項規定略以：「‧‧‧高速公路兩側禁止設置樹立廣告之範圍，除左列路段為路權邊界外50公尺以內地區○○○路權邊界外200公尺以內地區為限‧‧‧」。

⒉原告未經申請許可擅自於苗栗縣頭份鎮○○段○○段958地號土地上違規樹立廣告，經交通部台灣區○道○○○路局中區工程處93年2月18日中工苗字第09300001540-1號違規樹立廣告查報函查報在案，經被告建設局審認，該廣告物位於國道1號111K+320M北上側路權外20公尺處，無論該廣告物是否達一定規模以上或以下，皆應按規定向被告申請審查許可，本件已違反公路兩側公私有建築物與廣告物禁建限建辦法第3條第3項規定而為實質違規行為，則無須按建築法第97條之3規定有關依法規授權訂定之相關法規命令審認之。被告以93年3月31日府建管093 0031494號函處原告新台幣6萬元罰鍰，並令其於文到20日內補辦手續或自行拆除；惟原告未依規定之期限內補辦手續或自行拆除，被告續於93年7月27日府建管字第0930077433號函續處原告新台幣12萬元整罰鍰，復請其於文到20日內補辦手續或自行拆除；惟原告亦未依規定之期限內補辦手續或自行拆除，被告續於93年9 月30日府建管0930102949號函告知原告於該處分書送達之日起「限10日內拆除完畢」，屆時未拆除被告將委託第三人代為履行辦理強制拆除作業，惟原告仍未依限拆除或補辦手續，被告遂以93年12月15日府建使字第0930136476號函告知原告，其違規樹立廣告物已由被告於93年11月30日依法強制拆除完畢。

⒊本件違規廣告物設置於高速公路兩側，已危及高速公路行車安全而廣告物出租看板獲利匪淺，被告為遏阻繼續違規行為，基於維護行車安全並防患未然，依首揭法條處以罰鍰並命其自行拆除，符合首揭法律授權之裁量範圍及行政目的，於法並無不合，請駁回原告之訴。

理由

一、按「招牌廣告及樹立廣告之設置，應向直轄市、縣（市）主管建築機關申請審查許可，直轄市、縣（市）主管建築機關得委託相關專業團體審查，其審查費用由申請人負擔。」、「本法修正施行後，違反第97條之3第2項規定，未申請審查許可，擅自設置招牌廣告或樹立廣告者，處建築物所有權人、土地所有權人或使用人新臺幣4萬元以上20萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，得連續處罰。必要時，得命其限期自行拆除其招牌廣告或樹立廣告。」建築法第97條之3第2項、第95條之3亦分別定有明文。

二、原告未經申請許可，擅自於苗栗縣頭份鎮○○段○○段958地號土地上即國道1號111K+320M北上側路權外20公尺處，違規樹立廣告，經交通部台灣區○道○○○路局中區工程處以93年2月18日中工苗字第09300001540-1號函請被告依法處理，並有該函所附違規樹立廣告查報表及現場照片兩幀及土地登記謄本附本院卷可稽，原告對上開事實亦不爭執，均堪信為實在。

三、原告雖主張：㈠建築法第95條之3係以違反第97條之3第2項規定為處罰要件，違反禁建限建辦法第3條第3項規定者，尚不得適用建築法第95條之3規定加以處罰。㈡公路法第59條第3項授權訂定「公路兩側公私有建築物與廣告物禁建限建辦法」，並未授權訂定罰鍰處分，且違反上開禁建限建辦法之效果，依該辦法第9條規定，並無科處罰鍰之規定，被告以原告違反該辦法第3條第3項之規定，亦即認為原告有違反公路法之行為，卻依建築法規定處罰原告，係屬不當聯結，原處分顯有瑕疵。㈢建築法第97條之3第3項授權訂定之「招牌廣告及樹立廣告管理辦法」遲至93年6月17日才公布施行，自該日起方得確定本件樹立廣告是否已達「一定規模」，而得以建築法處罰。然本件前處分係於93年3月31日作成，顯無適用「招牌廣告及樹立廣告管理辦法」規定，以判斷是否已達「一定規模」而應適用建築法加以處罰之可能，被告執建築法處原告罰鍰6萬元之前處分顯然欠缺法律依據。本件原處分係延續前處分之效力而作成，自屬違法云云。

四、惟查：

㈠按申請廣告設置許可與申請雜項執照係屬二事，首揭建築法第97條之3第2項規定，凡招牌廣告及樹立廣告之設置，均應向直轄市、縣（市）主管建築機關申請審查許可，並非達一定規模以上者始須申請許可。至同條第1項規定：「一定規模以下之招牌廣告及樹立廣告，得免申請雜項執照。其管理並得簡化，不適用本法全部或一部之規定。」係關於須否申請雜項執照及其他管理事宜之規定，非謂一定規模以下廣告之設置得免申請許可，原告此部分主張核屬誤解法令，不足採取。

㈡經查建築法第97條之3係92年6月5日修正公布，招牌廣告及樹立廣告管理辦法雖於93年6月17日始行公布，惟該辦法公布前另有廣告管理辦法（93年7月23日廢止）可資遵行。廣告管理辦法第11條規定樹立廣告之設置應向縣（市）主管建築機關申請許可，另同條第2項規定前項廣告達該條所規定之標準者應申請雜項執照。招牌廣告及樹立廣告管理辦法第5條亦規定樹立廣告之設置應向縣（市）主管建築機關申請審查許可，同條第2項規定設置應申請雜項執照之廣告者，其申請審查許可應併同申請雜項執照辦理。由上開規定益見申請廣告設置許可與申請雜項執照係屬二事，而且招牌廣告及樹立廣告管理辦法公布施行前，仍應依建築法第97條之3向縣（市）主管機關申請許可。未申請許可者，依同法第95條之3辦理，並無疑義。

㈢系爭原告樹立廣告物之行為，經被告以93年3月31日府建管0930031494號函處原告6萬元罰鍰，並令其於文到20日內補辦手續或自行拆除；原告未依規定之期限內補辦手續或自行拆除，被告續於93年7月27日以府建管字第0930077433號函處原告12萬元罰鍰，復請其於文到20日內補辦手續或自行拆除，有上開2函文附本院卷可考，後處分即系爭原處分係前處分之連續處罰亦經原處分記載明確。原告對前處分並未提起行政救濟業已確定，為兩造所不爭執，則原告復以93年3月31日前處分違法進而主張原處分違法已有未合。況上開2處分均未違法，觀諸上開2函文均載明其處分包含罰鍰處分及「限期補辦手續或自行拆除」之處分，前處分說明欄第2項並載明原告之違規廣告物應自該處分書送達之日起20日內補辦手續或自行拆除，否則將連續處以罰鍰等語。又上開2函文均敘明原告違反係建築法第97條之3第2項規定，依建築法第95條之3規定處罰，依前述說明其處分並無違法可言。又上開2函文並載明原告另違反公路兩側公私有建築物與廣告物禁建限建辦法第3條第3項規定，查其條文係規定：「高速公路兩側禁止設置樹立廣告之範圍，除左列路段為路權邊界外50公尺以內地區○○○路權邊界外200公尺以內地區為限：一、銜接國際機場之高速公路，自機場銜接處起三公里內之路段。

二、與地方道路銜接之交流道路段。三、與省道或縣道立體交會之高速公路路段。四、毗鄰工業區○○○○路路段。」。系爭樹立廣告物設於國道1號111K+320M北上側路權外20公尺處，核屬上開條文禁止設置樹立廣告之範圍。依同辦法第9條規定，公路主管機關應令其限期修改或拆除，逾期送請當地縣（市）政府強制拆除。是以被告於原處分並載明上開規定，並告知原告屆期未自行拆除被告將依行政執行法規定代履行強制拆除，費用由原告負擔，於法並無不合。原告以上開辦法及其授權之公路法均無罰鍰之規定，指摘原處分違法，均屬誤解，不足採取。

五、綜上所述，原告所述各節俱無足採，原處分依首揭規定處以罰鍰12萬元並限期命原告補辦手續或自行拆除，於法並無不合，訴願決定予以維持亦無違誤，原告訴請撤銷均無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。