臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十四年度訴字第二七七號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 94 年 07 月 07 日

臺中高等行政法院判決
九十四年度訴字第二七七號
原　　　告　憲國汽車貨運股份有限公司
代　表　人　甲○○
被　　　告　台灣菸酒股份有限公司台中營業處
代　表　人　乙○○
訴訟代理人　丙○○
上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國九十四年三月廿四日訴0000000號審議判斷，
提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告參與被告辦理「第00－0000－0－
000號菸酒貨品配送運輸」採購案，被告於原告得標後以
其與同採購案另一投標廠商日月帝國汽車貨運行之投標文件內容有重大異常關聯，有政府採購法第五十條第一項第五款之情事，依同法第五十條第二項及第三十一條第二項第八款之規定，以民國九十三年十二月十日台菸酒中營字第○九三○○○五二一一號函撤銷決標及沒收押標金，並附記如認其所為通知違反政府採購法或有不實，可依同法第一百零二條規定於接獲通知之次日起二十日內以書面提出異議，否則將刊登政府採購公報等語。原告不服，向被告提出異議未獲變更，向行政院公共工程委員會提起申訴遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：原處分、異議處理結果及申訴審議判斷關於撤銷決標及沒收押標金之部分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、按原告與另一投標廠商日月帝國汽車貨運行之投標文件所載地址及電話號碼之所以相同，係因原告廠房於參與系爭採購案時進行整修，且兩公司行號之負責人又為夫妻關係，原告遂將其行政辦公處所暫遷至該貨運行所致。且因斯時兩公司行號於同一地點辦公，而招標文件之繕寫、郵寄正巧由同一承辦人員製作，方會出現字跡相同之情形。觀諸營利事業單位共同使用辦公室以節省開銷已蔚為趨勢，且訴外人萬國交通事業股份有限公司亦是使用同一電話號碼，足徵所謂字跡、電話號碼相同，已屬普遍情形，是上述地址、電話號碼及字跡相同等情，均有合理解釋，並非被告所認之「重大異常關連」。且原告組織型態乃股份有限公司，對外之經營、決策均需股東之共同參與，絕無可能有「圍標」之情事存在，另參與系爭採購案之投標者尚有「松川汽車貨運行」、「元谷貨運有限公司」，即總共有「四家」廠商參與投標，而原告加上日月帝國汽車貨運行僅有「二家」廠商，何有能力「圍標」？被告逕以二廠商負責人為夫妻關係，即認定彼此標價已明而有圍標之意圖，顯屬不當。
二、次按，被告雖援引行政院公共工程委員會九十一年十一月廿七日工程企字第○九一○○五一六八二○號函以實其說，惟除該函文僅屬行政釋示，尚有討論空間外，參照行政院公共工程委員會八十八年九月一日工程企字第八八一三五一二號函揭示之「相同負責人之二以上廠商如參與同一採購分別投標，其投標文件均不予開標或不予接受」之意旨，已因政府採購法施行細則第三十三條修正刪除「投標廠商之負責人相同者，亦同。」之規定而停止適用，準此，依舉重明輕之法理，不同廠商之負責人相同尚可參與投標，則本件情形更無不予開標、接受、甚至撤銷決標之理。另行政院公共工程委員會於訴八八○八八號案例中亦揭櫫「招標文件疑義之處理－探求真實與合理寬容之原則」，本件「形式上」固有字跡與電話相同之關連，惟仍應探求此一關連是否「實質上」已達「重大異常」之程度，且就此「相同」情形予以合理寬容，方能兼顧投標廠商之合法投標權利與政府採購法之立法意旨。
三、再按公共工程委員會九十二年十一月六日工程企字第○九二○○四三八七五○號函之意旨，固認政府採購法第五十條第一項第五款之情形即屬同法第三十一條第二項第八款「有影響採購公正之違反法令行為」，惟原告為系爭採購案之得標廠商，招標文件所載字跡與電話號碼相同，並非無合理原因，已如前述，被告於撤銷決標後，再予沒收押標金，顯已違反比例原則。且系爭採購案仍有其他廠商參與投標，原告於未開標前並未有影響或迫使其他廠商標價之情形，亦未知何者可得標，故原告並未有何影響採購公正之違反法令行為。再者，依同法第三十條第一項第一款「勞務採購，得免收押標金、保證金」之意旨，已含有勞務採購之招標並無必要事先繳納獲釋後沒收押標金之意，本件招標性質屬勞務採購，自應依上開意旨為之。況且，將本件採購案之投標須知與其他案件加以比較即可得知，就牽涉投標廠商權益之相關事項，記載尚嫌簡略。又依公共工程委員會八十八年九月一日（八八）工程企字第八八一一三九六號函，二投標廠商同一負責人，如其中之一廠商有決標，應撤銷決標，押標金應返還。又依該會工程企字第○九一○○三○一六四○號函意旨，本件實難完全歸責於原告，另依該會工程企字第八八一六二八三號函說明「該異議或申訴不影響原審標結果」之意旨，原告應仍保有得標廠商之地位，另依此函說明「先予發還押標金」之意旨，被告自無沒收原告押標金之理。準此，被告逕予將押標金沒收，法理上殊有未妥。
貳、被告答辯意旨略以：
一、按被告於本件系爭採購案決標後，發現原告與同採購案另一投標廠商日月帝國汽車貨運行之投標文件字跡相同，公司名稱亦屬相同，且上開兩廠商之負責人又屬配偶關係，則原告於本案既已自承上開兩廠商之投標單均由同一承辦人員製作，彼此標價已明，若無圍標意圖，日月帝國汽車貨運行何必明知不能得標，而大費周章參與投標。原告雖訴稱招標文件中記載之字跡及聯絡電話與日月帝國汽車貨運行相同，係因該公司整修，暫借日月帝國汽車貨運行營址辦公及巧由同一承辦人員製作所致，固有「型式上」之關聯，仍需探求是否已達「實質上」之重大異常，不能據以撤銷決標並沒收押標金等語，惟誠如前述，原告企圖影響採購公正之違反法令行為甚明，且政府採購與一般商場之採購有別，為維持政府採購之公平性及標場秩序，自應循政府採購相關法令辦理。
二、次按「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第五十條第一項第五款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：．．．廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。．．．」、「．．．機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法（以下簡稱本法）第五十條第一項第五款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第三十一條第二項第八款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。．．．」分別為行政院公共工程委員會九十一年十一月廿七日工程企字第○九一○○五一六八二○號函及九十二年十一月六日工程企字第○九二○○四三八七五○號函所明釋。被告為公營事業機構，政府依法公佈之法令及主管機關頒佈之行政命令自當奉行，且本件系爭採購案之投標須知第十八條第七項第八款亦已明揭「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，其所繳之押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」之旨。本案原告有政府採購法第三十一條第二項第八款之情事既已足堪認定，被告依法撤銷決標並沒收押標金，並無違誤。
理 由
一、按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰．．．其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」、「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：．．．不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。．．．」、「決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。」分別為政府採購法第三十一條第二項第八款、第五十條第一項第五款及第二項所明定。另「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第五十條第一項第五款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」處理：．．．廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。．．．」、「．．．機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法（以下簡稱本法）第五十條第一項第五款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，本會依本法第三十一條第二項第八款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。．．．」分別為行政院公共工程委員會九十一年十一月廿七日工程企字第○九一○○五一六八二○號函及九十二年十一月六日工程企字第○九二○○四三八七五○號函（本院卷一○七及一○八頁）所明釋。此二函釋乃行政院公共工程委員會基於職權，就政府採購法第五十條第一項第五款及第三十一條第二項第八款之規定所為之解釋性行政規則，觀其內容與相關規定之規範意旨相符，自得援用，合先敘明。
二、本件原告參與被告辦理「第00－0000－0－000號
菸酒貨品配送運輸」採購案，被告於原告得標後以其與同採購案另一投標廠商日月帝國汽車貨運行之投標文件內容有重大異常關聯，有政府採購法第五十條第一項第五款之情事，遂依同法第五十條第二項及第三十一條第二項第八款之規定，函原告撤銷決標及沒收押標金，原告不服，向被告提出異議未獲變更，循序提起本件行政訴訟。
三、原告訴稱：按原告與另一投標廠商日月帝國汽車貨運行之投標文件所載地址及電話號碼之所以相同，係因原告廠房於參與系爭採購案時進行整修，且兩公司行號之負責人又為夫妻關係，原告遂將其行政辦公處所暫遷至該貨運行所致。且因斯時兩公司行號於同一地點辦公，而招標文件之繕寫、郵寄正巧由同一承辦人員製作，方會出現字跡相同之情形。參照行政院公共工程委員會八十八年九月一日工程企字第八八一三五一二號函揭示之「相同負責人之二以上廠商如參與同一採購分別投標，其投標文件均不予開標或不予接受」之意旨，已因政府採購法施行細則第三十三條修正刪除「投標廠商之負責人相同者，亦同。」之規定而停止適用，依舉重明輕之法理，不同廠商之負責人相同尚可參與投標，則本件情形更無不予開標、接受、甚至撤銷決標之理。另行政院公共工程委員會於訴八八○八八號案例中亦揭櫫「招標文件疑義之處理－探求真實與合理寬容之原則」，本件「形式上」固有字跡與電話相同之關連，惟仍應探求此一關連是否「實質上」已達「重大異常」之程度，且就此「相同」情形予以合理寬容，方能兼顧投標廠商之合法投標權利與政府採購法之立法意旨。再依政府採購法第三十條第一項第一款「勞務採購，得免收押標金、保證金」之意旨，已含有勞務採購之招標並無必要事先繳納或是沒收押標金之意，本件招標性質屬勞務採購，自應依上開意旨為之。依上述原告招標文件所載字跡與電話號碼相同，並非無合理原因，被告於撤銷決標後，再予沒收押標金，顯已違反比例原則。
四、關於本件不予決標部分，經查，本件原告於九十三年十二月六日參加被告辦理「第00－0000－0－000號菸酒
貨品配送運輸」採購案，投標廠商有原告、元谷貨運有限公司、松川貨物行、日月帝國汽車貨運行等四家廠商，原告以標價二．九六元得標，惟原告與日月帝國汽車貨運行之投標單及投標廠商資格審查表上投標人應記載之電話之字跡為同一人所為，電話號碼亦相同，又原告與日月帝國汽車貨運行負責人屬配偶關係，此事實為原告所不爭執，並有投標單及投標廠商資格審查表在卷可稽（本院卷六三、六四、七四及七五頁）。按政府採購法第一條所揭示之「依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質」之原則，原告與日月帝國汽車貨運行參加上開被告採購案，二家投標廠商投標單原告亦自承係由同一承辦人員製作，彼此間自知悉投標單上之標價，而二者標價不一，以較低標價者有得標之可能，影響祕密投標之制度，原告所為，自有違上開政府採購應公開及公平之原則，亦符合同法第五十條第一項第五款之規定及行政院公共工程委員會九十一年十一月廿七日工程企字第○九一○○五一六八二○號函關於不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者之解釋，是被告發現此情形，依同法第五十條第二項之規定，函原告撤銷決標，自屬有據。原告稱因其公司進行整修，乃將其行政辦公處所暫遷至與原告公司負責人為夫妻之日月帝國汽車貨運行處，招標文件之繕寫、郵寄正巧由同一承辦人員製作，方會出現字跡相同之情形，按不同廠商縱使用同處所辦公，惟既參加招標機關採購，仍應各自作業，不得有異常關聯，原告以此為合理原因，難以採認。至政府採購法施行細則第三十三條於九十一年十一月廿七日修正刪除「投標廠商之負責人相同者，亦同。」此係規範同一廠商與其分支機構僅能於同一採購之投標，以一標為限，現行規定雖將負責人同一之不同廠商之規定刪除，惟此於投標時，仍遵守政府採購法之相關規定，不同投標廠商間之投標文件內容如有同法第五十條第一項第五款規定重大異常關聯者之情形，仍有同條第二項規定之適用，原告主張依上開修正規定，依舉重明輕法理，不同廠商負責人相同既可參加投標，其與日月帝國汽車貨運行參加上開被告採購案，被告不得撤銷決標乙節，原告將同一負責人之不同廠商同時投標可否得標，與不同投標廠商間之投標文件有無異常關聯，混為一談，亦無可取。
五、關於沒收押標金部分，爭採購案之投標須知第十八條第七項第八款亦已載明「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，其所繳之押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」（本院卷一○二頁）。原告與日月帝國汽車貨運行參加上開被告採購案，此二投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯之情形，而符合政府採購法第五十條第一項第五款之規定，有如上述，主管機關行政院公共工程委員會上開九十二年十一月六日工程企字第○九二○○四三八七五○號函釋認此情形為影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳，被告依政府採購法第三十一條第二項第八款之規定予以沒收押標金，亦屬有據。至原告所引政府採購法第三十條第一項第一款「勞務採購，得免收押標金、保證金」之規定，此規定係指勞務採購之招標得免收押標金，依情形由招標機關決定應否收押標金，並非規定勞務採購，不得收押標金，縱使本件招標案為勞務採購，被告既規定應收押標金，原告所繳之押標金得否返還或沒收，仍應依上開相關規定及函釋意旨辦理。另公共工程委員會八十八年九月一日（八八）工程企字第八八一一三九六號函，二投標廠商之負責人相同，如其中之一廠商有決標，應依政府採購法第五十條規定撤銷決標，押標金應返還乙節，惟該函並未說明此二投標廠商有經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為及投標文件內容有重大異常關聯者之情形，而仍得返還押標金，原告以此為被告應返還本件押標金之依據，亦無可採。
六、綜上所陳，原處分撤銷原告之決標及沒收押標金，異議處理結果亦同，依上開規定及說明，均無違誤，申訴審議判斷予以維持，亦無不合，原告請求原處分、異議處理結果及申訴審議判斷關於撤銷決標及沒收押標金之部分均撤銷，為無理由，其訴應予駁回。另原處分係以原告另一投標廠商日月帝國汽車貨運行之投標文件內容有重大異常關聯，有政府採購法第五十條第一項第五款及第三十一條第二項第八款規定之情事，而為本件撤銷決標及沒收押標金，並非以原告與該投廠商有圍標為依據，原告請求本院傳訊其他二家投標廠商證明其與日月帝國汽車貨運行無圍標情形，自無必要，又原告其他主張及陳述，與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，均併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十
五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　九十四　年　七　　 月　廿七　　日
第三庭審判長法 官　沈　應　南
法 官　林　秋　華
法 官　許　武　峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中　　華　　民　　國　九十四　年　七　　 月　廿七　　日
書記官 王 永 慶