臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)94年度訴更一字第00004號

• 裁判案由: 有關土地事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 94 年 12 月 22 日

臺中高等行政法院判決
94年度訴更一字第00004號
原　　　告　甲○○
乙○○
丙○○
共　　　同
訴訟代理人　丁○○
被　　　告　苗栗縣政府
代　表　人　傅學鵬
訴訟代理人　戊○○
上列當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國92年3月3日台內訴字第0910009241號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：
原告於民國（以下同）90年7月5日向被告提出申請，請依非都市土地使用管制規則第35條規定准將其所有坐落苗栗縣後龍鎮○○○段37-1、39-33地號等二筆特定農業區農牧用地
土地（以下稱系爭土地）變更編定為同區甲種建築用地。經被告審認系爭土地西側毗鄰直昇機使用之特定目的事業用地（尚未興建）是否符合非都市土地使用管制規則第35條規定之專案計畫興建住宅之特定目的事業用地有疑義，報請內政部釋示，嗣經內政部以91年9月30日台內中第0910015469號
函復：「‧‧‧本案土地西側毗鄰為直昇機使用之特定目的事業用地，非屬上開規定政府專案計畫興建住宅之特定目的事業用地，其申請變更編定核與上開規定不符。」被告乃以91年10月15日府地用字第9100096768號函復原告，否准原告之申請。原告不服，向內政部提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：
㈠原告部分：
⒈按非都市土地使用管制規則第35條第1項規定：「毗鄰
甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地：為各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地所包圍，且其面積未超過0.12公頃者。道路、水溝所包圍或為道路、水溝及各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地所包圍，且其面積未超過0.12公頃者。‧‧‧」本件申請變更之土地，北邊毗鄰甲種建築用地、東邊為水溝包圍、南邊及西邊為道路及建築使用之特定目的事業用地所包圍，與上項第2款之規定相符。惟被告謂：「本案土地西側毗鄰
為直昇機場使用之特定目的事業用地，非屬政府專案計畫興建住宅之特定目的事業用地，其申請變更編定核與規定不符‧‧‧」似認為本規則第35條第1項各款「建
築使用之特定目的事業用地」均須為「已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地」實為曲解法令。
⒉關於零星或狹小土地變更編定相關規定之修訂沿革：80年3月6日內政部修正發布非都市土地使用管制規則第15條規定：「毗鄰甲種、丙種建築用地之零星或狹小土地，得按其毗鄰土地編定之使用地類別申請變更編定。」85年5月23日內政部再修正發布本規則第15條，增訂第3項：「毗鄰已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，得準用前二項規定，申請變更編定為適當建築用地。」90年3月
26日內政部又再修正發布非都市土地管制規則第35條（即現行規定）始將「毗鄰已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地」併入第1項本
文，與「毗鄰甲種、丙種建築用地」同列，即㈠毗鄰甲種、丙種建築用地之零星或狹小土地，㈡毗鄰已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，合於非都市土地管制規則第35條其他規定者，均得辦理變更。
⒊被告原對於系爭土地西側毗鄰直昇機場使用之特定目的事業用地（尚未興建）是否符合非都市土地管制規則第35條規定有疑義，乃以苗栗縣政府91年9月20日府地用
字第9100088165號函報請內政部釋示，惟內政部竟會錯意，答非所問謂：「本件土地西側毗鄰為直昇機場使用之特定目的事業用地，非屬上開規定政府專案計畫興建住宅之特定目的事業用地，其申請變更編定核與上開規定不符。」（內政部91年9月30日台內中地字第0910015469號函）被告請示內政部之疑義似為，直昇機場使用
之特定目的事業用地（尚未興建），是否符合「建築使用之特定目的事業用地」之規定；內政部之釋示似為，直昇機場使用之特定目的事業用地非屬「已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地」似乎牛頭不對馬嘴。
⒋本件系爭土地北邊「毗鄰甲種建築用地」、東邊為水溝包圍、南邊及西邊為道路及「建築使用之特定目的事業用地」所包圍，與非都市土地使用管制規則第35條第1
項第1款、第2款之規定相符。所謂：「建築使用之特定目的事業用地」觀諸本規則同條第4項規定：「第1項建築使用之特定目的事業用地，限於作非農業使用之特定目的事業用地，經縣（市）政府認定可核發建照者。」系爭土地西側為苗栗縣後龍鎮○○○段62-8、62-9等二筆土地所包圍，為直昇機場使用之特定目的事業用地，自屬「作非農業使用之特定目的事業用地，經縣（市）政府認定可核發建照者」，至於興建與否在所不問。
⒌本件系爭土地因政府興辦特定目的事業及開闢道路徵收民地，造成畸零狹小無法耕作且夾雜於建地與道路之間，政府雖無法主動為原告等辦理變更編定，惟原告等既依循本規則請求變更編定，政府應依區域計畫法及本規則之意旨，依法認定，以實現法制之美意，並盡地利。惟被告曲解法令於前，復以答非所問之釋示為據，違法駁回原告之申請，被告先通知原告等繳交回饋金，原告繳交回饋金後，復又駁回原告之請求，前後反覆，政府公信力何在？令人不解，訴願決定遞予維持原處分，未依法撤銷原處分，顯有違誤。
⒍被告復答辯陳稱：「本件經被告查明系爭土地西側毗鄰特定目的事業用地‧‧‧係由苗栗縣肉品市場股份有限公司管理使用，並依其計畫使用為綠地。」云云，變更前程序及原審判決所確定「西側毗鄰做為直昇機場使用之特定目的事業用地」之事實，按行政機關為行政處分，必須先認定事實，並以事實為基礎，本件被告對事實未善盡調查之責，即率爾為行政處分。
⒎本件系爭土地西側毗鄰特定目的事業用地（二張犁段62-8、62-29等二筆地號）之現況，由苗栗肉品市場股份
有限公司管理使用，依其興辦事業計畫係作為屠宰場、肉品加工、冷藏分裝‧‧等用途，現有廠房、辦公廳舍等設施足證係建築使用之特定目的事業用地而可核發建照者，符合非都市土地使用管制規則第35條第4項之規
定甚明。
⒏被告答辯引據內政部94年6月8日台授中辦地字第0940047052號函示，該函示認本件特定目的事業用地之主管機關，在中央為農委會，在地方為縣（市）政府農業局應與農業產銷經營有關；僅依主管機關為農政單位及與農業產銷經營有關，即認該特定目的事業用地屬農業使用之特定目的事業用地，其釋示理由實太過牽強，難令人信服：
⑴按非都市土地使用管制規則第35條第4項規定「第一
項建築使用之特定目的事業用地，限於作非農業使用之特定目的事業用地‧‧」。所謂「作非農業使用」依農業發展條例第31條規定「耕地之使用，應符合區域計畫法相關法令規定，始得辦理所有權移轉登記。」該條規定內容即落實農地農用政策；同條例第39條第1項規定「依第31條規定申請耕地所有權移轉登記
者，應檢具農業用地作農業使用證明書或耕地符合土地使用管制規定證明書，向該管土地登記機關辦理。」可知「作農業使用」實有法規明定，且作農業使用並享有優惠措施，即同條例第37條及第38條規定，作農業使用之農業用地得申請不課徵土地增值稅、免徵遺產稅、贈與稅、田賦等；同條例第39條第2項規定
「依前二條規定申請不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者，應檢具農業用地作農業使用證明書，向該管稅捐稽徵機關辦理。農業用地作農業使用之認定標準、前二項之農業用地作農業使用證明書或耕地符合土地使用管制規定證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」可知「作農業使用」在認定上亦有所規定。依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5
條規定「農業用地有下列情形，且無第六條及第七條之情形者，認定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；‧‧。二、農業用地上興建有農舍或施設有農業設施，並檢附合法證明文件者。」依上開規定，本件作為肉品市場等使用之特定目的事業用地非實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用等應認不符合認定為作農業使用之標準。
⑵非都市土地使用管制規則第35條第4項之規定，係依
用地之用途縮小範圍，蓋非都市土地使用管制規則第35條第1項第1、2、3、4款各種包圍地、凹入地、對
邊地，其共同屬性均屬作非農業使用之用地；如各種建築用地、道路、水溝等等，故亦將各款建築使用之特定目的事業用地予以限縮。其立法意旨，在於保護作農業使用之特定目的事業用地，因認變更編定為甲種、丙種建築用地後，勢必會影響毗鄰之作農業使用之用地，如對農業灌溉、排水設施、農路等造成影響，因而將作農業使用之特定目的事業用地排除之，以避免受變更編定為甲種、丙種建築用地之零星或狹小土地所影響、破壞。依此立法意旨，本件西側土地作為屠宰場、肉品加工市場、冷藏分裝等用途之特定目的事業用地，並無農業灌溉、排水設施、農路等之考量，其所毗鄰零星或狹小土地變更編定為甲種或丙種建築用地，對該特定目的事業用地並不生任何破壞或影響。
⒐綜上，本件系爭土地北側毗鄰甲種建築用地，東側毗鄰水利用地，南側毗鄰交通用地，西側毗鄰作為肉品市場之特定目的事業用地，為兩造所確定之事實，僅該作為肉品市場之特定目的事業用地是否符合非都市土地使用管制規則第35條第4項規定有所爭議。被告答辯僅以上
級函示為據，惟該上級函示並未就其採說明理由，本件事實已臻明確，請判決如訴之聲明。
㈡被告部分：
⒈按非都市土地使用管制規則第35條規定：毗鄰甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地：為各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地所包圍，且其面積未超過0.12公頃者。道路、水溝所包圍或為道路、水溝及各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地所包圍，且其面積為超過0.12公頃者。凹入各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地，其面積未超過0.12公頃，且缺口寬度未超過二十公尺者。對邊為各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區○○○區○道路、水溝等，所夾狹長之土地，其平均寬度未超過十公尺，於變更後不致妨礙鄰近農業生產環境者。面積未超過0.012公頃，且鄰接無相同使用地類別者。
⒉本件系爭土地坐落苗栗縣後龍鎮○○○段37-1、39-33
等二筆地號土地，原告於90年7月5日依非都市土地使用管制規則第35條規定向被告申請辦理變更編定，經被告審查是否符合非都市土地使用管制規則第35條時，認為前開土地西側毗鄰本縣作為直昇機場使用之特定目的事業用地（尚未興建）認定執行發生疑義未敢專擅，為慎重起見，被告於91年9月20日府地用字第9100088165號
函報請內政部釋示，並獲該部以91年9月30日台內中地
字第0910015469函示，本件土地西側毗鄰為直昇機場使用之特定目的事業用地，非屬上開規定政府專案計畫興建住宅之特定目的事業用地，其申請變更編定核與上開規定不符。故被告以91年10月15日府地用字第9100096768號函復，略以：「‧‧‧其申請變更編定核與規定不符，故本案上開二筆土地申請變更編定為甲種建築用地，歉難照辦」退回其申請變更編定，依法並無不合。
⒊本件經被告查明系爭土地西側毗鄰特定目的事業用地（後龍鎮○○○段62-8、62-29地號，由62-4地號分割出
）管理機關權責屬誰，係由苗栗縣肉品市場股份有限公司管理使用，並依其計畫使用為綠地。該特定目的事業用地是否符合非都市土地使用管制規則第35條規定之建築使用之特定目的事業用地，經被告以94年4月6日府地用字第0940037999號、94年5月9日府地用字第0940051872號函報請內政部釋示，內政部以94年6月8日台授中辦地字第0940047052號函示，本件土地因作肉品市場、屠宰等使用而辦理更正編定為特定目的事業用地，應屬「非都市土地使用管制規則」第35條第4項規定之農業使
用之特定目的事業用地。
⒋綜上，本件原告主張並無理由，請予判決駁回。
理 由
一、按「訴訟繫屬中，為訴訟標的之法律關係雖移轉於第三人，於訴訟無影響，但第三人如經兩造同意，得代當事人承當訴訟。‧‧‧」行政訴訟法第110條第1項定有明文，本件原告之一馬巧宴已將系爭土地其所有權部分買賣移轉登記於丙○○，有卷附土地登記謄本可稽，丙○○具狀聲請承當訴訟（本院卷第27頁、第28頁），經被告於94年4月25日準備程序
同意在案，先予敘明。
二、查非都市土地使用管制規則第35條第1項規定：毗鄰甲種、
丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地：
為各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地所包圍，且其面積未超過0.12公頃者。
道路、水溝所包圍或為道路、水溝及各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地所包圍，且其面積為超過0.12公頃者。
凹入各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地，其面積未超過0.12公頃，且缺口寬度未超過20公尺者。
對邊為各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區○○○區○道路、水溝等，所夾狹長之土地，其平均寬度未超過10公尺，於變更後不致妨礙鄰近農業生產環境者。
面積未超過0.012公頃，且鄰接無相同使用地類別者。
上列第1至4款，均有「建築使用之特定目的事業用地」用語，其意義如何，法無明文規定。依同條第4項規定：「第1項建築使用之特定目的事業用地，限於作非農業使用之特定目的事業用地，經縣（市）政府認定可核發建照者。」係依用地之用途縮小範圍，限於作「非農業使用，經縣市政府認定可核發建照者」即可當之。其用途之作非農業使用者，範圍亦廣，興建住宅、宗教建築、工業社區等等均屬之，不以興建住宅為限。參酌同規則第6條第3項附表1，規定各種建築
用地容許使用項目，包括住宅以外之其他建築，尤可得知。又各該款所稱「建築使用之特定目的事業用地」，如參照第1 項本文規定「已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地」，解釋為係指政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地，則屬當然作非農業使用，且可核發建照者，其限縮建築使用之範圍比第4項之明定限縮規定猶
小，何須另設第4項規定，反使其範圍不相一致。況第4項已明示建築使用之特定目的事業用地，應經縣（市）政府認定，自應據以為判斷是否屬建築使用之特定目的事業用地之準據。查系爭土地經編定為特定農業區農牧用地，北側毗鄰甲種建築用地、東邊為水溝包圍、南邊及西邊為交通用地（即道路），是否符合非都市土地使用管制規則第35條第1項本
文規定毗鄰關係之要件，亦即是否合乎同條項第2款規定之
包圍要件，僅在於西側毗鄰土地，被告原認其係作為直昇機使用之特定目的事業用地，乃函請內政部釋示，經內政部以91 年9月30日台內中地字第0910015469號函復，略謂：「非都市土地使用管制規則第35條第1項規定：『毗鄰甲種、丙
種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地．．．』本案土地西側毗鄰為直昇機使用之特定目的事業用地，非屬上開規定政府專案計畫興建住宅之特定目的事業用地，其申請變更編定核與上開規定不符。」等語，被告乃依據內政部上開解釋否准原告之申請，足徵本件被告原駁回原告之申請，乃係因認定系爭土地四側毗鄰直昇機使用之特定目的事業用地，非屬上開規定政府專案計畫興建住宅之特定目的事業用地，其申請變更編定核與上開規定不符為由而駁回原告之申請。惟查上開西側毗鄰之土地（後龍鎮○○○段62-8、62-29地號，由62-4地號分割出）現經被告查明
實係苗栗縣肉品市場股份有限公司管理使用，並非直昇機使用之特定目的事業用地，業據被告於本院審理中陳述綦詳。足徵被告前係以系爭土地西側土地，為直昇機使用之特定目的事業用地，非屬上開規定政府專案計畫興建住宅之特定目的事業用地，其申請變更編定核與上開規定不符為由，作為駁回原告申請之依據已不存在，原處分自難維持。
三、次查系爭土地西側毗鄰苗栗縣肉品市場股份有限公司管理使用之特定目的事業用地，是否屬建築使用之特定目的事業用地，被告雖曾函請內政部釋示，經內政部以94年6月8日內授中辦地字第0940047052號函復，略謂：「非都市土地變更編定執行要點第4點第1項附錄二非都市各種使用地變更編定後目的事業主管機關（單位）一覽表規定，「特定目的事業用地」其擬使用項目七、農、漁業生產（含畜禽屠宰）、加工（含飼料製造）及運銷計畫設施，其中央主管機關為行政院農委會、地方為縣（市）政府農業局，依農委會94年5月27
日農企字第0940127382號函，其興辦事業性質應與農業產銷經營有關。準上，本案土地因作肉品市場、屠宰場等使用而辦理更正編定為特定目的事業用地，應屬「非都市土地使用管制規則」第35條第4項規定之農業使用之特定目的事業用
地。」云云。惟查非都市土地使用管制規則第35條第4項規
定，第一項建築使用之特定目的事業用地，限於作非農業使用之特定目的事業用地，經縣（市）政府認定可核發建照者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地。所稱用途非作農業使用者，範圍甚廣，興建住宅、宗教建築、工業社區等等均屬之，不以興建住宅為限。參酌同規則第6
條第3項附表1，規定各種建築用地容許使用項目，包括住宅以外之其他建築，尤可得知。本件經本院履勘現場，查明系爭土地西側作為肉品市場、屠宰場等使用，建有龐大建築，其旁現更由苗栗縣政府撥予苗栗縣警察局作拖吊場使用，此有勘驗筆錄在卷可稽，並為被告所不爭，系爭土地上顯建有住宅以外之其他建築，則依上說明，縣（市）政府非不可認定其可核發建照；被告徒以內政部94年6月8日內授中辦地字第0940047052號函系爭土地毗鄰之苗栗縣肉品市場股份有限公司管理使用之特定目的事業用地，屬「非都市土地使用管制規則」第35條第4項規定之農業使用之特定目的事業用地
，即認系爭土地不得申請變更編定為甲種或丙種建築用地，核與上開法律之規定不合，訴願決定予以維持，亦有未洽。原告訴請撤銷為有理由，應予准許，爰將訴願決定及原處分撤銷，本件應依非都市土地使用管制規則第35條第4項規定
由縣（市）政府審查系爭土地北側毗鄰甲種建築用地、南邊及西邊為交通用地（即道路）、東邊為水溝包圍，西側建有建築物作為肉品市場、屠宰場等使用，其旁現由苗栗縣政府撥予苗栗縣警察局作拖吊場使用，是否已符合非都市土地使用管制規則第35條第1項本文規定毗鄰關係之包圍要件，認
定可否核發建照，再由被告就原告之申請，另為准駁之處分。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第3項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　94　　年　　12　　月　　22　　日第二庭審判長法 官　王　茂　修
法 官　莊　金　昌
法 官　林　金　本
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中　　華　　民　　國　　94　　年 　12　月　　26 日書記官　林 淑 雯