臺中高等行政法院判決

原告

力山企業股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

賴書貞 律師

訴訟代理人

張慶達 律師

訴訟代理人

劉憲璋 律師

被告

台中縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因地上物拆遷補償事件，原告不服內政部中華民國96年12月27日台內訴字第0960146511號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告所有台中縣烏日鄉○○路○段1號地上物，經被告以民國88年6月29日88府地區徵字第187475號公告徵收，作為高速鐵路台中車站特定區區段徵收工程用地。原告所有地上物即砂石1廠、2廠、3廠及預拌混凝土廠等4處工廠部分，經被告委託台灣區機械工業同業公會辦理查估，並以89年11月4日台區機會業字（89）第294號函檢送拆遷查估報告書結果，搬遷補償金額合計新台幣（下同）96,810,880元（含各該工廠之砂石原料合計19,000噸之搬遷補償費11,780,000元），被告並以90年5月8日90府地區徵字第127711號函請原告領取（原告業於91年12月25日領取在案）。嗣原告以漏估砂石原料搬遷費為由，於91年10月17日向被告申請複估並予以補償，經被告委請台灣區機械工業同業公會辦理複估，並檢送92年3月11日查估報告書結果，砂石原料合計573,397噸，搬遷補償金額合計355,504,900元。內政部土地重劃工程局復於92年4月18日邀集兩造召開「高鐵台中車站地區區徵收公共工程第二標區力山砂石場砂石原料處理座談會」，會議結論為：「台中縣政府（即被告）及力山企業股份有限公司（即原告）雙方同意以農林航空測量所89年10月15日拍攝之航照圖（底片號碼89P71-2119）作為力山企業股份有限公司所有砂石原料查估數量之估算依據。」因被告認系爭砂石原料究係複估、漏估、其確實數量及計價方式仍有爭議，陸續由被告於92年8月8日、94年2月25日，及由立法委員楊瓊瓔於95年1月間召開協調會，惟仍無法就砂石原料數量、搬運單價等條件取得共識。被告並分別以94年4月7日府建工字第094008547號、94年6月24日府建工字第0940168756號、94年12月6日府建工字第09403185762號、95年6月6日府建工字第0950 144150號等函，請原告提供砂石搬遷之計價方式或相關佐證資料，以憑辦理後續補償事宜，然均未見原告提出。被告乃以96年7月26日府建工字第0960208781號函復原告略以：原告所稱漏估之砂石因無法提供該砂石搬遷之證明、搬遷後之去向及合理之運價依據等資料，故所請礙難照准等語。原告不服，提起訴願遞遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、原告訴稱略以：

㈠被告88年6月29日88府地區徵字第187475號處分內容並不包括原告工廠、機器、原料等之搬遷補償，有關工廠、機器、原料等搬遷部分，係委託台灣區機器工業同業公會辦理查估，查估報告書作成時間為「89年11月」，此為被告所自承。另根據被告所提90年5月8日90府地區徵字第127711號函，僅記載：「定期發放奉准徵收貴公司所有坐落高速鐵路台中車站特定區區段徵收範圍內工廠機械設備拆遷補助費，請準時攜帶有關證件前往領取」等語，該函文中並未說明各地上物所有權人所得領取之拆遷補償費金額為何，亦無說明認定依據及不服之救濟方式，顯不符合行政程序法第92條、第96條規定，依法自不具行政處分之效力。是從兩造相關往來函文內容可以證明，被告96年7月26日府建工字第0960208781號函始具體作出處分，否決原告之請求，原告據以提出訴願，並未逾越訴願期間。

㈡被告所提台灣區機器工業同業公會89年11月查估報告，其中固然有「原物料搬運」補償，惟根據查估過程，顯然僅針對砂石成品進行估算，其餘原料部分皆漏估，故原告方於91年10月17日申請補查估，被告受理後即於91年10月25日函請台灣區機器工業同業公會：「請貴會派員查明如屬漏估，則請予以補查估。」等語，足認被告亦認為如確實有疏漏情事應再為補查估。雖原告於91年12月25日領取第1次查估補償款，惟原告並未表示要撤回補查估之申請，應不影響補查估請求之效力。

㈢關於漏估砂石數量之認定標準，兩造於92年4月18日在內政部土地重劃工程局工務所召開之「高鐵台中車站地區區段徵收公共工程第二標區力山砂石場砂石原料處理座談會」，出席人員有內政部地政司區段徵收科及土地重劃工程局、被告地政局及建設局、台灣區機器工業同業公會等，有鑒於當時徵收土地現場已變化甚多，故會中針對砂石數量應如何認定有詳細討論，雙方並達成協議，同意以農林航空測量所89年10月15日拍攝之航照圖（89P71-2119）作為原告所有砂石原料查估數量之估算依據。上開過程並非原告單獨所能主導或左右，此爭議協議當屬行政契約，雙方均應受契約內容之拘束。準此，原告正當合理信賴89年之航照圖為原告砂石量之估算依據，以弭兩造之爭，自當受到法律上之保護。是被告違反承諾，欲原告再說明89年10月迄91年10月間之砂石原料異動情形，顯屬違法。尤其89年航照圖所示係估算砂石數量之「依據」，並非被告所稱「參考依據」，觀之上述會議結論至明，被告所稱顯屬謬誤混淆。再者，土地法第232條規定僅禁止被徵收人移轉土地或設定負擔而已，再依同法第231條規定原告在補償費發給完竣前，仍有使用土地之權利。按原告營業項目為「砂石、碎石、土方、土石方採取加工買賣」，原告除移轉土地及設定負擔受到限制外，仍可繼續營業，而營業過程中砂石數量本來就有所增減，除非有相關規定禁止原告繼續營業，或被告補償範圍有包含營業損失，否則不得任意限制原告之營業行為，方符憲法保障人民財產權及工作權之精神。況本件砂石原料並非土地之改良物，亦不在土地法第232條第1項「不得增加改良物」之限制範圍。故本件砂石數量估算依據仍應以89年度之航照圖為準，而不應以徵收年度（88年）為認定依據。台灣區機器工業同業公會於92年3月12日複估，原告土地上有573,397公噸砂石，其搬遷補償費為355,504,900元。

㈣被告依台中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例（下稱拆遷補償自治條例）第37條規定，委託專門學術單位台灣區機器工業同業公會鑑定，其查估之結果，自具專業性，於合法性審查時，被告對其查估當宜予尊重。詎被告見補償金額甚高，竟事後不予承認該會做出之砂石搬遷補償費，反悔推稱原告未能證明砂石數量及提出相關搬遷費用證明，拒絕補償，實違反行政誠信、行政自我拘束及信賴保護原則。且被告於97年3月14日答辯狀稱該會「依原告提供之高鐵公司圖面辦理複估，非實地實物之估算」等語，並非事實，蓋依該會之查估報告內容，其計算重量之依據，其中「興成測量有限公司」亦有加入實地測量並提供核算砂石之資料，衡情如該測量公司未到堆放砂石之現場測量，焉能提供資料？至被告辯稱就砂石業之買賣慣例與原則，其運費除雙方有特殊約定外，概由買方吸收，且本件請求之搬遷費比原料還貴乙節，按一旦徵收，徵收範圍內物品即須搬遷，補償請求權即發生，亦與事後當事人出售搬遷物品之價格無關。且倘上述慣例及原則存在，則被告於原告當初申請複估時，為何不以此理由否准原告申請，竟仍准許原告申請並函請台灣區機器工業同業公會複估，更同意以89年10月15日之航照圖做為砂石原料之查估依據？足見被告之拒絕補償理由係事後舉證。況拆遷補償自治條例第28條即定有「按車發給3,100元搬運補助費」之明文，且被告亦正式函請機器公會做成查估報告書為補償費核發之依據。本件搬運費之補償係行政作為，並非私人間之砂石買賣，縱認有上述慣例及原則，斷無適用私人間砂石買賣慣例與原則之餘地，被告藉此拒給搬遷補償費，非屬有理。

四、被告答辯略以：

㈠按87年9月24日受託查估公司（大聖工程顧問有限公司）檢送有關「高速鐵路台中站區段徵收地上物查估作業」工廠機械設備拆遷及停業損失調查清冊，包含有原告名單。惟依被告87年8月18日（87）府地價字第216297號函所附會議紀錄，有關特殊構造物查估業務由被告工商課辦理委託專業學術團體辦理查估。被告爰以87年11月11日（87）府建工字第298189號函委請台灣區機器工業同業公會協助查估。然該會於88年6月21日以台區機會業字第88139號函通知被告，基於原告等多家工廠機械設備尚未（查估）齊全為由，建議安排第2期查估計畫。是被告88年6月29日88府地區徵字第187475號公告，尚未涵括原告之補償內容。台灣區機器工業同業公會完成前開查估作業後，以89年11月4日台區機會業字（89）第294號函檢送拆遷查估報告書，經被告審查後，於90年5月8日以90府地區徵字第127711號函通知原告，並以雙掛號記送，惟因時隔已久，尋無送達回執。該函文雖無附件載明補償金額，但應認該函作成時被告已就應補償範圍作成處分。

㈡有關原告訴稱砂石原料之搬運費未為任何補償乙節，按原告所有4處工廠之搬遷補償費，已含括砂石原料（4廠合計19,000噸）之搬遷補償費11,780,000元，顯示原告砂石原料之搬遷補償，被告業依現場現況納入估算。至原告引用之台灣區機器工業同業公會92年3月12日複估報告，係該會依原告提供之高鐵公司圖面辦理複估，非實地實物之估算，該複估結果尚未經被告認可。再者，被告97年2月27日標售之砂石價格為每立方公尺431元（決標金額110,333,845元，標售土石方數量255,995立方公尺，每立方公尺價格431元）。又依行政院主計處公佈之「砂石及級配類指數及其年增率」中有關「營造工程物價砂石及級配類指數」換算，92年砂石價格為每立方公尺228.47元（95年基期價格：431÷1.3 088（97年指數）＝329元/立方公尺；換算92年價格：329×0.6938（92年指數）＝228.47元/立方公尺），惟依複估結果，其砂石每立方公尺之搬運費為1,146.996元（355,504,9 00元÷309,944.30立方公尺＝1146.996元/立方公尺），約為上述92年市場原料價格價格之5倍，實有悖於常理。況57萬多噸之砂石以載重5公噸之車輛運送，共需114,679車次，若以3年（1,095天）持續載送不間斷，每日需載送104. 7車次。如以目前砂石車11立方公尺（乘以砂石比重1.85約為20公噸）之載重，亦需約28,670車次。如此龐大的載運過程，必然會有其運載紀錄，且搬遷後之砂石原料亦需要相當之堆置場所，惟原告皆無法提出相關證明。

㈢至於原告引用93年8月5日台灣區機器工業同業公會依農林航空測量所89年10月15日拍攝之航照圖（89P71-2119）推估砂石量乙節，雖經被告同意作為砂石量之參考依據，惟該航照圖記錄時間為89年10月之情形，而原告申請複估時間為91年10月，在此期間其砂石原料之異動情形為何？況且92年4月18日聯合現勘時標的物已不存在，如何能以89年之影像資料來證明現今之情況？農林航空測量所於89年10月15日拍攝之航照圖雖經被告同意作為砂石量之估算依據，惟該航照圖記錄時間為89年10月之情形，而原告申請複估時間為91年10月，在此期間其砂石原料之異動情形為何？仍應請原告提證說明。且依農林航空測量所91年9月12日底片編號91R063-009所拍攝之航照圖，仍可見砂石堆（砂石料成品），如將其與原告提供之89年、90年之航照圖中之砂石堆比較，其已有所消長，顯見原告自89年11月4日查估報告完成後至91年10月17日提出複估申請約2年之期間，仍持續從事砂石原料之生產與買賣（而非搬遷），其如何能以89年之影像資料來證明現今之情況？是89年之航照圖資料終究僅是估算之參考依據，砂石量之認定仍應由原告舉證說明。

㈣92年4月18日現場勘查時標的物已不存在，絕非原告所稱：「只要徵收當時有標的物存在，就應予補償，毋待人民證明其損失。」之情形。又92年4月18日座談會之召開地點即系爭現場，會議結論以89年10月15日航照圖為查估數量之依據，顯然可證當時現場已無砂石存在。且內政部土地重劃工程局92年5月29日辦理「研商『高鐵台中車站地區區段徵收公共工程第二標』站12以東受阻礙部分如何處理事宜會議」會議紀錄柒、討論事項案由決議記載「現場收方與原設計圖（含地形圖）比較，已無砂石堆存在。」等語，亦為標的物已不存在之佐證。況查估單位將查估結果送交被告後，被告仍負有審核權責，是被告方前往系爭現場勘查，而現場勘查結果已無系爭砂石。故其複估乃屬事後舉證，砂石原料數量之估算應由原告提出相關佐證，才能有利本件後續事宜之進行。被告並相繼以94年2月25日會議紀錄結論（94年4月7日府建工字第0940085479號函）、94年6月24日府建工字第0940168756號函、94年12月6日府建工字第09403185762號函及95年6月6日府建工字第0950144150號函請原告提供相關佐證，惟原告皆無法提出相關有力證明，是原告所訴並無可採。

㈤另就砂石業之買賣慣例與原則，其運費除雙方有特殊約定外，概由買方吸收，無需賣方自行搬運，此有台灣省砂石商業同業公會聯合會97年7月29日（97）省砂聯陽字第036號函說明：「營造業、預拌混凝土等建築業購買砂石由買方自行僱用砂石車至砂石場載料，費用由買方負擔。」可資參照。另依本件訴願決定書，原告未依法於公告期間對系爭補償費提出異議，亦未於公告期間或期滿之日起30日內提起訴願，則系爭補償費之處分已告確定，被告96年7月26日府建工字第0960208781號函並不能視為另一新的行政處分，爰以訴願為不合法，應不予受理。

五、本件兩造之爭點為：原告主張關於漏估砂石數量之認定標準，依台灣區機器工業同業公會於92年3月12日複估，原告土地上有573,397公噸砂石，被告應補償搬遷費為355,504,900元。另兩造於92年4月18日在內政部土地重劃工程局工務所召開之「高鐵台中車站地區區段徵收公共工程第二標區力山砂石場砂石原料處理座談會」，雙方並達成協議，同意以農林航空測量所89年10月15日拍攝之航照圖作為原告所有砂石原料查估數量之估算依據，此協議當屬行政契約，雙方均應受契約內容之拘束。被告則以原告無法提供該砂石搬遷之證明、搬遷後之去向及合理運價依據等資料為由，又依農林航空測量所91年9月12日所拍攝之航照圖，仍可見砂石堆（砂石料成品），與原告提供之89年、90年之航照圖中之砂石堆比較，其已有所消長，顯見原告自89年11月4日查估報告完成後至91年10月17日提出複估申請約2年之期間，仍持續從事砂石原料之生產與買賣（而非搬遷），況於92年4月18日聯合現勘時標的物已不存在，其否准原告91年10月17日系爭砂石原料搬遷補償費之申請，並無違誤等語置辯。

六、按徵收補償係指國家機關合法行使公權力，侵害財產所有權人所有受憲法保障之財產權，致生不可忍受之特別犧牲，所給予之彌補，又補償應基於公平與正義之原則給予相當補償，並斟酌侵害行為所依據之法律目的，以及侵害行為之方式，依補償當時之社會觀念，為客觀公正妥當判斷，此為徵收補償之基本法理及原則。土地徵收條例第34條第1項第5款規定徵收土地或土地改良物時，生產原料必須遷移者，應發給遷移費。次按「台中縣（以下簡稱本縣）為辦理各項公共設施工程，拆遷建築改良物（以下簡稱建築物）之補償標準，特制定本自治條例。」、「工廠、原料、成品、半成品須搬運者，得查估其積載卡車數（5噸載重卡車）按每1卡車發給3,100元搬運補助費。」、「本自治條例所列補償項目以外之特殊項目，得委託專門或學術單位代為查估。」分別為台中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例第1條、第28條及第37條所明定。是徵收土地時，土地上之原料或成品依情形無搬運之必要，或該原料或成品所有人並非因徵收行為而被限期搬運，而係自行銷售或處理，其並無因政府徵收行為而受有損害，此與上開發給搬運（補助）費之規定不合，自不得向徵收補償機關請求發給搬運費。

七、經查，原告係經營砂石業，其稱營業項目為「砂石、碎石、土方、土石方採取加工買賣」，則砂石係其成品，依台灣省砂石商業同業公會聯合會97年7月29日（97）省砂聯陽字第036號函說明：「營造業、預拌混凝土等建築業購買砂石由買方自行僱用砂石車至砂石場載料，費用由買方負擔。」（本院卷185頁），是砂石業之買賣慣例與原則，其運費除雙方有特殊約定外，概由買方吸收，無需賣方自行搬運，原告如銷售砂石，自無須支付搬運費。至原告稱被告委託台灣區機器工業同業公會89年11月查估報告（同卷33-49頁），其中固然有「原物料搬運」補償，惟僅針對砂石成品進行估算，其餘原料部分皆漏估乙節，然該查估報告書，範圍涵蓋原告砂石1-3廠及預拌水泥廠，各廠查估項目均為原物料搬運（砂石），依此文義記載，應含砂石及其原料，該次查估為搬遷補償金額合計96,810,880元，原告業於91年12月25日領取。另依農林航空測量所89年10月15日拍攝原告廠區之航照圖，原告亦未指出該圖所示之砂石堆，何者係砂石成品或原料，難認被告該次查估對原告砂石廠堆置之原料有漏估之情形。且縱使該砂石堆有部分係原料，依89年10月15日航照圖所示砂石堆數量最多，高於88年10月4日航照圖所示，足認原告於經被告88年6月29公告徵收後，仍繼續營運中，另依90年9月14日及91年9月12日之航照圖，砂石堆數量已遞減，迄92年10月4日之航照圖，其上已無砂石堆，被告稱於92年4月18日聯合現勘時標的物已不存在，原告亦稱於被告複估前已將砂石全部遷離，另原告對於本院詢問其關於砂石及原料如何運離，原告稱係陸續搬遷，有些係出售，有些係自己搬遷，至於搬遷證明無法提出等語（同卷108及177頁準備程序筆錄），再者，原告砂石廠上所堆置砂石之土地，亦非因需地機關亟須利用土地，限期原告搬離砂石及原料，致原告須被動將該物品搬離之情形，而係原告自行陸續搬遷或出售，原告顯係基於經濟上目的之考量，乃將砂石及原料處理完畢，不得謂其因政府徵收行為，而受有砂石及原料搬運費之損害。

八、再按「行政機關對於行政處分所依據之事實或法律關係，經依職權調查仍不能確定者，為有效達成行政目的，並解決爭執，得與人民和解，締結行政契約，以代替行政處分。」為行政程序法第136條所明定。關於系爭砂石原料搬運補償費之部分，原告於91年10月17日向被告申請複估並予以補償，被告如認砂石原料之數量依職權調查而仍不能確定，固可依上開規定，與原告和解而締結行政契約，以代替行政處分。惟行政契約之締結，須以符合法律規定為要件，如有得撤銷之違法原因，並為締約雙方所明知者，依同法第142條第2款之規定為無效。系爭砂石原料搬運補償費，被告於89年11月間委託台灣區機器工業同業公會查估報告，對原告砂石1-3廠及預拌水泥廠，各廠查估原物料搬運（砂石）搬遷補償金額合計96, 810, 880元，有如上述，兩造於92年4月18日在內政部土地重劃工程局工務所召開之「高鐵台中車站地區區段徵收公共工程第二標區力山砂石場砂石原料處理座談會」，結論為同意以農林航空測量所89年10月15日拍攝之航照圖作為原告所有砂石原料查估數量之估算依據（同卷14-15頁），該紀錄並未記載被告89年11月間之查估報告有何漏估之情形，而有再行複估之必要，又原告經營之砂石廠於徵收公告後，仍在營業中，砂石數量有所增減，此為原告所是承，另依前開所述，原告須因政府徵收行為，而受有砂石及原料搬運費之損害，方得請求被告補償搬運費，兩造該次會議結論，未顧及原告因徵收致其實際所受之損害及砂石原料有無搬運之必要等情，僅以農林航空測量所89年10月15日拍攝之航照圖作為原告所有砂石原料查估數量之估算依據，有違土地徵收條例第34條第1項第5款及台中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例第28條關於徵收補償機關發給搬運費之規定，而此違法原因，應為兩造所明知，是兩造所締結之該行政契約，依行政程序法第142條第2款之規定為無效，原告主張兩造上開協議，屬行政契約，有拘束被告之效力，被告應依台灣區機器工業同業公會以上開89年10月15日航照圖之砂石原料數量查估補償，自無可採。

九、綜上所陳，原告所有台中縣烏日鄉○○路○段1號地上物之砂石原料，經被告88年6月29日公告徵收作為高速鐵路台中車站特定區區段徵收工程用地，被告於89年11月間委託台灣區機械工業同業公會辦理查估，搬遷補償金額合計96,810,880元，原告於91年12月25日領取，原告於91年10月17日向被告申請複估並予以補償，被告認原告無法提供砂石搬遷之計價方式或相關佐證資料，以憑辦理後續補償事宜，即原告除上開查估外，並未另受有搬運費之損害，乃否准原告之請求，依上開規定及說明，並無違誤。又本件雖經被告於89年11月間委託台灣區機械工業同業公會辦理查估，被告並以90年5月8日90府地區徵字第127711號函請原告領取（同卷151頁），惟原告稱該函未附砂石原料搬運費，被告亦未提出該函有附該部分搬運費之資料等事證，難認被告對於系爭砂石原料搬運補償費之處分，於該函送達原告30日後，因原告未對該函提起訴願而確定，訴願機關認系爭補償費之處分，已告確定，而為訴願不受理之決定，雖有未洽，結論並無不同，仍應予以維持，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。另本件兩造其餘主張及其所附證據，均不影響本件之認定，不再一一論述，併予敘明。

十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第四庭