臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)98年度訴字第48號

• 裁判案由: 空氣污染防制法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 02 月 09 日

臺中高等行政法院判決
98年度訴字第48號99年2月2日辯論終結原　　　告　富明交通有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　蔡瑞煙　律師
被　　　告　臺中縣政府
代　表　人　乙○○
被　　　告　臺中縣環境保護局
代　表　人　丙○○
共　　　同
訴訟代理人　丁○○
戊○○
上列當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服臺中縣政府中華民國98年12月21日府訴委字第0980393593號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
訴願決定及被告臺中縣環境保護局97年4月7日環空字第0970048362號處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告臺中縣環境保護局負擔。
事實及理由
一、程序事項：
按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。而變更或追加他訴是否適當，則應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具體情事加以衡量。本件起訴狀送達後，原告追加被告機關臺中縣環境保護局（下稱臺中縣環保局）。經查，原告所為上開訴之追加，與原已起訴部分可共有相同訴訟程序，且有利於當事人，符合訴訟經濟原則，本院認原告上開訴之追加尚屬適當，應予准許。
二、事實概要：
緣原告於臺中縣龍井鄉○○段2039、2043、2047地號土地設置堆置場從事煤炭堆置作業，其現場堆置煤炭體積超過3千
立方公尺以上（約6,253立方公尺），屬行政院環境保護署
（下稱環保署）民國（下同）93年12月22日公告修正第5批
公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，領有被告機關臺中縣政府核發之固定污染源設置許可證（許可證號：中縣府環空設證字第0544-00號）後，續向該府申請核
發操作許可證（申請編號：L963097），原經被告機關臺中
縣環保局以97年3月25日環空字第0970047953號函核復該申
請案已審查完畢，已進行證書製作事宜；嗣該局另於97年4
月7日以環空字第0970048362號函（下稱系爭函）通知原告
所提操作許可申請，經現勘未符合「臺中縣公私場所申請固定污染源許可證其防制措施應符合指定之事項」（下稱防制措施應符合指定之事項）之規定，爰撤銷上開已核定審查通過函，並請原告補正後再行申請；因原告未依限補正，被告機關臺中縣政府於97年6月19日以府授環空字第0970051595
號函駁回原告操作許可證之申請案；另該府因原告固定污染源煤堆置場程序（M01）之用地已於95年2月21日劃出臺中港區範圍，已違反當初申請操作許可證之條件，乃於97年7月2日以府授環空字第0970052133號函命原告於文到7日內回覆
說明煤堆置場程序（M01）經目的事業主管機關核准設置之
土地合法使用相關證明文件、土地所有權資料及土地租賃契約。原告仍未依限辦理，該府再於97年8月6日以府授環空字第0970053539號函請原告於文到7日內向被告機關臺中縣環
保局提出陳述書，逾期視為放棄陳述意見，將依規定撤銷原告固定污染源設置許可證。嗣被告機關臺中縣環保局於97年8月20日9時至11時20分派員前往稽查，核認原告尚未取得固定污染源操作許可證即逕行操作，違反空氣污染防制法第24條第2項規定，案由被告機關臺中縣政府於97年9月25日以府授環空字第0970056115號函檢附違反空氣污染防制法案件裁處書，依同法第57條規定裁處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並命停工，限期於97年12月26日前取得操作許可證。原告不服，向環保署提起訴願，嗣以環保署逾3個月不為決定
，遂向本院提起行政訴訟，聲明求為判決：「被告臺中縣環保局前揭97年4月7日以環空字第0970048362號函處分。被告臺中縣政府97年6月19日府授環空字第0970051595號函
處分。被告臺中縣政府97年9月25日府授環空字第0970056115號函處分均撤銷。」本院審理中，環保署於98年6月30日以環署訴字第0980012622號作成訴願決定：「原處分關於97年6月19日府授環空字第0970051595號函部分撤銷，由原
處分機關於文到2個月內另為適法之處分、97年9月25日府授環空字第0970056115號函附裁處書（編號：00-000-000000
）部分撤銷。原處分關於97年7月2日府授環空字第09700
52133號函、97年8月6日府授環空字第0970053539號函及97
年8月26日府授環空字第0970054451號函部分，訴願不受理
。」原告乃於98年8月28日具狀向本院撤回前揭聲明及
部分之訴（本院卷第450頁），並以該訴願決定脫漏未就系
爭函（按即前揭訴之聲明「被告臺中縣環保局前揭97年4
月7日以環空字第0970048362號函」）為訴願決定，而向環
保署請求就該脫漏部分另為補充訴願決定，經環保署於98年8月31日環署訴字第0980075951號函（本院卷第469頁）轉被告機關臺中縣政府受理，經該府於98年12月21日以府訴委字第0980393593號以系爭函其性質為觀念通知，並非行政處分為由決定「訴願不受理」，並將訴願相關卷證檢送本院審理。
三、本件原告主張：
（一）被告機關臺中縣政府98年12月21日府訴委字第0980393593號訴願決定，雖以：「原處分內容僅係通知訴願人補正項目及原因說明，並更正前次將核准發給固定污染源操作許可證之通知，並未對外直接發生法律效果，亦未損害訴願人之任何權利，其性質為觀念通知，並非行政處分．．．。」云云為由，認原告對之提起訴願，程序未合，訴願不受理。惟依固定污染源設置與操作許可證管理辦法第16條第1項第3款前段規定：「．．．審核機關應於收到前款檢測報告後十五日內完成審查，經審查符合排放標準者，審核機關應於完成審查後十四日內通知公私場所領取操作許可證．．．。」本件被告機關臺中縣環保局既以97年3
月25日環空字第0970047953號函通知原告核定審查通過及領取操作許可證，即已為准許核發操作許可證之行政處分，復再以原處分「撤銷」上開核定審查通過函，命依違法之「防制措施應符合指定之事項」辦理補正，並告知補正總日數不得超過90日，逾期未補正駁回申請，補正程序起算日以原處分寄發日計算，已直接影響人民權利義務關係，且實際上對外發生效力，有司法院釋字第423號解釋意
旨可參。故原處分將准許核發操作證之授益行政處分予以撤銷，已使原告之權利義務發生變動，並非單純之「事實之敘述與觀念之通知」，而應屬行政處分，訴願決定誤為觀念通知，以程序不合法，駁回訴願之請求，亦有違誤，至為明確。又本件原處分（系爭函）並未記載其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，則原告雖遲於97年10月21日提起訴願，仍屬於處分書送達後1年內聲明不服，揆諸行政程序法第96條第1項第6款
、第98條第3項規定，應視為法定期間所為，併予陳明。
（二）按原告申請固定污染源堆置程序（M01）操作許可，前業
經被告機關臺中縣環保局審查通過，並通知原告，有該局97年3月25日環空字第0970047953號函載明：「貴公司
該申請案業已於97年3月21日審查完畢。本案之固定污染
源操作許可證已進行證書製作事宜，將於近日進行寄發．．．。」足資證明。是該授益之行政處分既經通知原告而對外發生效力，自已合法有效存在，除因有重大及明顯之瑕疵而當然無效外，在未經合法撤銷前，作成處分之機關均應受其拘束。詎該局復以原處分，以原告申請固定污染源操作許可證未符合「防制措施應符合指定之事項」之規定為由，撤銷前開97年3月25日環空字第0970047953號核
定審查通過函，並命補正如該函附件審查意見表。
（三）次按，原處分之審查意見表雖引據上開「防制措施應符合指定之事項」之規定，要求補正於洗車設施至主要道路之車行路徑，路面應鋪設RC或AC路面，並定期檢查路面是否污損云云；惟除該局對相鄰且行經同一聯外道路之第三人新熲元有限公司（下稱新熲元公司），於同一時期所提出之操作許可證展延申請，並未有前開條件即准許展延5年
，僅對原告命為補正處分，已違反平等原則外；其命原告就多家公司共同使用之聯外道路（約1公里長），單獨負
責鋪設RC或AC路面，更非公平合理，蓋對任何人而言，均不可能為第三人私有道路改善AC路面，亦無權力改變、處分私人所有土地現狀，更無意願單獨出資為同業車隊共同使用之道路鋪設RC或AC路面，被告機關為此要求，不符法律授權目的，而有行政程序法第111條第3款及第7款之情
事，自屬無效。再者，原處分並未見實施現場勘察聯外道路未鋪設RC或AC路面事實記載供佐證，又被告機關臺中縣環保局97年3月25日函並無違法，原處分事後加以撤銷，
顯有權力濫用之違法。尤其前開「防制措施應符合指定之事項」有關洗車設施至主要道路之車行路徑應鋪設鋼板、混凝土或瀝青混凝土，並不符合比例原則，亦有環保署98年1月8日發布「固定污染逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法」可資參互比對；依該辦法第6條第1項第2
款規定：「．．．公私場所內供運輸車輛通行之路徑及區域，應鋪設混凝土、瀝青混凝土或鋼板，並維持表面乾淨．．．。」並未見有應於洗車設施至主要道路車行路徑鋪設之規定，更足證明。
（四）準此，原處分於不具有環保署發布之「固定污染源設置與操作許可證管理辦法」第31條規定法定撤銷事由之情形下，逕行撤銷97年3月25日環空字第0970047953號核定審查
通過函並命補正，即有違誤。而環保署就本案之爭議，於98年6月30日環署訴字第0980012622號訴願決定已明確指
出原處分以上開公告之「防制措施應符合指定之事項」為補正及駁回操作許可證申請之依據；而該公告不僅其授權依據有違法律保留原則（相對保留）及禁止再委任原則，且該公告內容亦有違法律授權之目的、內容及範圍。職是，原處分以違法之公告為依據，撤銷97年3月25日環空字
第0970047953號核定審查通過函及命為補正，逾期未補正駁回申請，即屬違法，並損害原告權利，依法自應予以撤銷。
（五）綜上，爰聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分（系爭函）均撤銷。㈡訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
被告機關臺中縣政府於95年8月22日以府環空字第0051655號公告「防制措施應符合指定之事項」規定車輛行駛（洗車設施至主要道路之車行路徑應採行防制措施如舖設RC或AC路面）之後申請，上揭公告係被告機關基於公眾利益及考量公私場所出入車行路徑至主要連絡道路運輸車輛出入頻繁造成空氣污染陳情案件頻傳，民怨不斷，且造成空氣污染情形嚴重，公告應採行防制措施為必要源頭管制。按被告機關臺中縣環保局依據「固定污染源設置與操作許可證管理辦法」第12條及第13條之規定審查核發許可證，要求原告應檢附目的事業主管機關核准設立、登記或營運之相關證明文件影本，其中土地合法使用證明亦屬須提送審查之文件。惟原告確實無法提供合法使用文件，乃以原處分撤銷已核定審查通過函，並通知原告進行防制措施之補正，逾補正總日數90日未補正，逾期未補正事實明確，爰依據「固定污染源設置與操作許可證管理辦法」第16條之規定駁回其申請，並無不合。又新潁元公司於91年2月20日提出申請許可證當時，臺中縣尚未
公告發布堆置場防制措施法規，被告機關臺中縣環保局於審核許可證時係於「防制措施應符合指定之事項」公告之前，且針對當時應檢附目的事業主管機關核准設立、登記或營運之相關證明文件影本，被告機關臺中縣環保局亦函請相關單位回覆無誤，故無違法之事實。原告與新潁元公司申請時空背景不同，無法同等視之。另被告機關臺中縣環保局於97年10月8日及98年1月22日分別以環空字第0970056738號函及環空字第0980051314號函轉被告機關臺中縣政府所屬建設處，請該單位本權責查處新熲元公司、原告及明鋒交通股份有限公司之堆置場土地於農業區是否合法使用，並將查處結果副知被告機關臺中縣環保局，以利後續再辦理新熲元公司固定空氣污染源撤證事宜，並無偏頗不公之情事。故被告機關依據「固定污染源設置與操作許可證管理辦法」第31條第7項
規定：「公私場所歇業、繳銷工廠登記證或經目的事業主管機關公告註銷者，審核機關得撤銷或廢止其許可證。」撤銷許可證，並無不合。綜上所述，本案程序皆合於法令，原告違規事實明確，其主張無理由，原處分並無違法，爰聲明求為判決駁回原告之訴。
五、經查：
（一）按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」「（第1項）公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定
污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發『設置許可證』，並依許可證內容進行設置或變更。（第2項）前項固定污染源設置或變更後，應
檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申請核發『操作許可證』，並依許可證內容進行操作。（第3項）
固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或停止委託及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」空氣污染防制法第3條、第24條定有明文。次按，依據空氣污染防制法
第24條第3項授權訂定之「固定污染源設置與操作許可證
管理辦法」第5條、第9條、第12條、第13條、第16條、第31條分別規定：「公私場所申請固定污染源設置許可證時，應填具申請表，連同經依法登記執業之環境工程技師或其他相關專業技師簽證之空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關（以下簡稱『審核機關』）為之。．．．。」「『審核機關』受理固定污染源設置許可證之申請後，應通知公私場所於七日內繳納審查費及證書費，並應於三十日內完成審查，經審查符合規定者，應於完成審查後十四日內通知公私場所領取設置許可證。前項申請文件經審查不合規定或內容有欠缺者，『審核機關』應即通知公私場所限期補正；屆期未補正或未繳納審查費及證書費者，駁回其申請。但已於期限內補正而仍不合規定或內容有欠缺者，『審核機關』得再通知限期補正。各次補正日數不算入審查期限內，且補正總日數不得超過九十日。」「公私場所依本法第二十四條第二項規定，申請固定污染源操作許可證時，應填具申請表，並檢具下列文件，向『審核機關』為之：．．．。」「公私場所依本法第七十六條規定，申請固定污染源操作許可證時，應填具申請表，連同下列文件，向『審核機關』為之：．．．。」「（第1項）固定污染源『
操作許可證』之審查及核發程序如下：『審核機關』受理固定污染源操作許可證之申請後，應通知公私場所於七日內繳納審查費及證書費，並於三十日內完成書面審查。經審查符合規定者，『審核機關』對於依本法第二十四條規定申請者，應通知其進行試車；對於依本法第七十六條規定申請者，應通知其進行空氣污染物排放檢測。公私場所接到前款試車通知者，應依試車計畫完成試車，並於核准試車時間屆滿後十五日內，向『審核機關』提報空氣污染物排放檢測報告，其檢測結果符合排放標準者，得繼續進行試車；公私場所接到前款空氣污染物排放檢測通知者，應於四十五日內依核定之空氣污染物排放檢測計畫完成檢測，並向『審核機關』提報空氣污染物排放檢測報告。但進行戴奧辛空氣污染物檢測者，得延長十五日。『審核機關』應於收到前款檢測報告後十五日內完成審查，經審查符合排放標準者，『審核機關』應於完成審查後十四日內通知公私場所領取操作許可證。公私場所依本法第二十四條規定申請操作許可證者，應檢具目的事業主管機關核准登記或營運之許可文件，向『審核機關』領取操作許可證。（第2項）公私場所無法依試車計畫完成試車者
，得於試車期限屆滿前向審核機關申請展延。（第3項）
『審核機關』應於完成檢測報告書審查前進行現場勘查；第一項申請文件、現場勘查結果或空氣污染物排放檢測報告經查不合規定或內容有欠缺者，『審核機關』應即通知公私場所限期補正；屆期未補正、未繳納審查費及證書費或未提報空氣污染物檢測報告書者，駁回其申請。但已於期限內補正而仍不合規定或內容有欠缺者，『審核機關』得再通知限期補正。各次補正日數不算入審查期間內，且總補正日數不得超過九十日。」「公私場所固定污染源有下列情形之一者，『審核機關』得撤銷或廢止其許可證：．．．。」依據上開規定可知，固定污染源設置與操作許可證之申請、審查、核發、撤銷或廢止，其主管（權責）機關，在縣（市）為縣（市）政府（即前開固定污染源設置與操作許可證管理辦法所稱之「審核機關」）。又地方行政機關組織準則第3條第2項、第5條第1項第2款依序規
定：「縣（市）政府應依本準則擬訂組織自治條例，經各該縣（市）議會通過後，報內政部備查；縣（市）政府應依本準則及各該組織自治條例，訂定所屬機關組織規程。」「地方行政機關依下列規定，分層級設機關：．．．縣（市）政府所屬機關以分二層級為限，其名稱如下：㈠局：一級機關用之。㈡隊、所：二級機關用之。」被告「臺中縣政府組織自治條例」第11條、第19條分別規定：「（第1項）本府設警察局、消防局、衛生局、『環境保護
局』、文化局、地方稅務局分別掌理有關事項，其組織規程另定之。（第2項）各局置局長，承縣長之命分別掌理
各該局事務，並指揮所屬員工；各局置副局長襄助局務。「（第1項）本府分層負責明細表，由縣長核定後實施。
（第2項）本府各所屬機關分層負責明細表，由各所屬機
關首長核定後施行。」被告「臺中縣環境保護局組織規程第2條、第3條、第13條規定：「臺中縣環境保護局依法辦理環境保護及公害防治事項。」「本局置局長一人，承縣長之命，兼受行政院環境保護署之指揮、監督，綜理局務，並指揮、監督員工及所屬機關；置副局長一人，襄助局長處理局務。」「本局分層負責明細表由本局擬訂，報臺中縣政府核定。」準此可知，被告臺中縣環保局係屬行政程序法第2條第2項規定具有單獨法定地位組織之行政機關無疑。末按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」司法院釋字第423號解釋闡明在案。
（二）本件被告臺中縣環保局97年4月7日環空字第0970048362號函載稱：「主旨：有關貴公司所提操作許可申請乙案，本局撤銷原審查通過函，請查照。說明：貴公司現場污染防制措施，經現勘未符合『臺中縣公私場所申請固定空氣污染源許可證其防制措施應符合指定之事項』之規定，爰本局撤銷97年3月25日環空字第0970047953號已核定審查
通過函。本案資料尚須補正，檢還原申請資料1式1份（1份留本局備查）、檢測報告1式1份，請補正后再行申請
。須補正項目及原因說明如附件審查意見表。補正總日數不得超過90日，逾期未補正者，駁回申請。補正程序起算日以本局通知寄發日計算」等語。該函主旨與說明所指臺中縣環保局97年3月25日環空字第0970047953號函
則載稱：「主旨：關於貴公司所提操作許可申請乙案，復請查照。說明：貴公司該申請案業已於97年3月21日審
查完畢。本案之固定污染源操作許可證已進行證書製作事宜，將於近日進行寄發。若貴公司欲自行領取、請來電通知本局，以便保留貴公司相關資料」等語（本院卷第45至47頁）。依被告臺中縣環保局97年3月25日環空字第
0970047953號函文，乃在通知原告所提操作許可申請乙案，已於97年3月21日審查完畢符合規定，待「固定污染源
操作許可證」製作完竣，即予寄發，倘原告欲自行領取該操作許可證，請以電話通知該局。通觀該函全文意旨，核係被告臺中縣環保局就原告申請「固定污染源操作許可證」乙案之公法上特定具體事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自屬行政處分；是被告臺中縣環保局嗣以前揭97年4月7日環空字第0970048362號函撤銷該局97年3
月25日環空字第0970047953號已核定審查通過函，並命補正相關項目，否則駁回申請等語，同屬就特定具體事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，亦係行政處分。被告等一致主張系爭97年4月7日環空字第0970048362號函尚未發生法律效果，非屬行政處分乙節，尚有誤會。又書面行政處分應記載處分機關及其首長署名、蓋章；而原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準，分別為行政程序法第96條第1項第4款及訴願法第13條所明定。次查，固定污染源設置與操作許可證之受理申請、審查（含通知限期補正）、核發、撤銷、廢止，其主管機關（即前開固定污染源設置與操作許可證管理辦法所稱之「審核機關）在縣（市）為縣（市）政府，非縣（市）政府所屬機關；申言之，系爭操作許可證之受理申請、審查（含通知限期補正）、核發、撤銷與廢止，為被告臺中縣政府之職權，而非該府所屬之被告臺中縣環保局。至被告臺中縣政府與其所屬機關即被告臺中縣環保局間雖就空氣污染防制法有關許可證審查通知繳費補正等事項訂有授權由臺中縣環保局核定之規定，惟此之核定僅係內部之事務分工，對外仍應以臺中縣政府名義作成處分，難認臺中縣環保局憑此即得以自己之名義為審查許可、通知補正否則駁回申請或撤銷許可之審查之處分。苟臺中縣環保局以自己名義為撤銷已審查通過之許可或通知補正否則駁回申請之處分，即係缺乏事務權限之行政處分，自屬違法（最高行政法院92年度判字第323號判決參照）。系爭被告臺中縣環保
局97年4月7日環空字第0970048362號函撤銷該局97年3月
25日環空字第0970047953號已核定審查通過函，並命補正相關項目，否則駁回申請，揆諸上開說明，核屬逾越權限之違法行政處分；訴願決定未予糾正，並認該函非屬行政處分，援引訴願法第77條第8款不予受理，同有違誤。原
告訴訟論旨雖未指摘及此，然此乃屬本院應依職權調查之事項，仍應認原告之訴為有理由。爰將訴願決定及被告臺中縣環保局97年4月7日環空字第0970048362號函處分均撤銷，由臺中縣政府依其法定職權另為處分，以符法制。又被告臺中縣政府並非作成系爭處分之機關，原告將之一併列為被告，尚有未合，此部分之訴應予駁回。
（三）兩造其餘主張，並不影響本件判決之結果，無庸論究，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　2　　 月　　9　　 日臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官　胡 國 棟
法 官 林 秋 華
法 官 劉 錫 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　2　　 月　　9　　 日書記官 蔡 逸 媚