99年度訴字第426號｜行政：土壤及地下水污染整治法｜裁判日期：100 年 06 月 23 日

臺中高等行政法院判決 99年度訴字第426號100年6月16日辯論終結原告　華夏海灣塑膠股份有限公司代　表　人　吳亦圭訴訟代理人　黃福雄　律師複代理人　周兆龍　律師被告　苗栗縣政府代　表　人　劉政鴻訴訟代理人　林健智輔佐人　張富傑輔佐人　郭綉娟上列當事人間因土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國99年9月20日環署訴字第0990064376號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：緣原告所屬頭份廠（坐落於苗栗縣頭份鎮○○里○○路571號）從事塑膠製品製造業，前經行政院環境保護署（以下簡稱環保署）分別於民國（下同）98年7月6日及11月23日執行「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫」（以下簡稱98年度調查計畫），調查結果顯示原告北廠VCM槽區西側設置之第一含水層MW9817-03監測井及V○○○區○○○○○路上）之第二含水層MW9817-04監測井氯乙烯濃度值分別為0.180毫克/公升（mg/L）、0.58毫克/公升（mg/L），超過第二類地下水污染管制標準【0.050毫克/公升（mg/L）】，且測值與歷次調查結果相近。嗣環保署於98年12月18日邀集被告所屬環境保護局召開「調查計畫」調查及查證結果研商會議，會中結論略以：「．．．、苗栗縣華夏海灣頭份廠，及．．．等5家工廠污染來源明確，請縣市環保局依土污法相關規定辦理後續公告事宜。」等語，案經被告於99年3月18日召開「苗栗縣華夏海灣塑膠股份有限公司頭份廠區地下水氯乙烯污染後續辦理事宜」研商會議，會議結論略以「．．．，且經本次專案小組委員討論結果一致建議將該場址公告為控制場址，請業務單位依法公告。」等語，被告乃依土壤及地下水污染整治法第12條及第16條規定，於99年4月16日以府環水字第0997800558號公告苗栗縣頭份鎮○○段198、214地號等2筆土地為地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）及地下水污染管制區（以下簡稱污染管制區）。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：㈠依土壤及地下水污染整治法第2條、第12條第2項、第16條及第17條明確揭示，「污染控制場址」需符合1.污染來源明確2.其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致污染物達土壤或地下水污染管制標準；又「污染來源明確」，除地下水污染物需與處分相對人運作特性相符外，尚需釐清相鄰場址間地下水污染物的關聯性，甚而直接證實曾有洩漏或非法棄置污染物等事實，方符合控制場址之定義；若污染來源不明確者，依法僅得劃定為「地下水受污染使用限制地區及限制事項」。㈡原告採用日本Chisso公司技術，利用氯乙烯單體（VCM）為原料生產聚氯乙烯（PVC粉），運作過程中採密閉系統、定期維護檢修設備元件，製程廢水更以架空專用管線輸送，並依法向主管機關申報相關資料，原告廠區生產運作數十年來並無洩漏情事。至原告廠區內之氯乙烯槽體係以樑柱支撐高架於地面上，整個槽區皆鋪設RC地面並設置防溢堤、監視器及偵測警報器等相關防護設備，並有值班人員24小時監控，應不致有洩漏之虞。退步言之，縱設有洩漏情事（僅為假設語，原告否認之），基於氯乙烯屬高壓液態氣體之物性，應於大氣中立即揮發而不致有滲漏至地下水之虞。再衡諸一般經驗法則，除非係透過深井直接將廢水或廢液打入地下水含水層，否則任何污染物均會先進入不飽和層後始可能往下移動至地下水含水層。氯乙烯乃原告至為重要之生產原料，原告要無棄置原料或有任何深層灌注之動機、原因或理由。被告未予詳加調查氯乙烯之特性及原告廠區實際運作情形，亦未查獲非法灌注，復於檢測數據尚未充分明確之情形下遽認原告廠區為汙染源，大悖於經驗法則，系爭處分當屬違法。㈢查環保署「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫」，原調查機構（瑞昶科技股份有限公司）就MW9817-03及MW9817-04監測井超過地下水污染管制標準之查證結果，曾提出「考量頭份地區抽水嚴重，目前所測氯乙烯濃度相較下游台氯頭份廠仍屬偏低，在數據尚未充份明確的情況下，建議可先依據土污法第21條擴大劃定頭份地區地下水受污染使用限制地區及限制事項，並儘速調查本廠周遭污染情形以能更明確釐清污染來源，再考慮相關列管（選項一）」之建議，且期末報告審查委員之決議：僅表示「．．．有關廠內第一含水層之氯乙烯污染，建請環保局後續依土污染相關規定辦理．．．」，明確揭示查證結果，已認為第二含水層監測井（MW9817-04）污染來源不明，需再擴大調查。惟被告卻逕擴大解釋為，由於MW9817-03及MW00000000 口監測井分別於第一含水層底部及第二含水層頂部測得氯乙烯濃度超過標準，不排除第一與第二含水層之間因滲漏機制而交互影響，即以臆測方式推論MW9817-03及MW9817-04屬同一污染來源，故意漠視與MW9817-04監測井位置相鄰、同屬滯水層，且為比對與第二含水層間污染的關係所設的第一含水層監測井MW9817-05之查證結果，並未超過管制標準(VCM 濃度為0.00263mg / L~0.00131mg/L)。由於第二含水層MW9817-04的氯乙烯濃度（0.516mg/L ~ 0.581mg/L）遠高於第一含水層MW9817-05的氯乙烯濃度（0.00131mg/L ~0.00263mg/L），顯見非因地面滲漏而造成的污染；若以滯水層滲漏的理論推斷，僅考量位置較遠之監測井MW9817-03，卻故意忽略位置較近之MW9817-05監測井的檢測數據，實不符合邏輯。且98年度調查計畫亦清楚表示「．．．理論上經地表之洩漏不易造成大量氯乙烯進入含水層，更不致造成深層污染．．．。」則在原告不可能將買來的原料非法灌注之前提下，且依據96~97年度土壤及地下水污染事件應變調查、查證及技術支援工作計畫（97年度），原告廢水中的揮發性有機物組成亦無氯乙烯之污染物，顯見被告就第二含水層監測井MW9817-04污染來源之判斷，並無確實根據。㈣原告曾於98年12月間，就第一含水層地下水自行調查，在下游鄰近台氯頭份廠之氯乙烯濃度，遠高於上游原告自強路圍牆旁的氯乙烯濃度，越趨近於台氯頭份廠的污染物濃度越高，HS2及HS3之氯乙烯濃度分別為0.00838及0.153mg/L雖略低於環保署MW9817-03之氯乙烯濃度(0.165mg/L~0.180mg/L，但就區域範圍內的污染物濃度分佈情形，不排除已受到台氯頭份廠污染擴散的影響。另原告再度於99年11月就第一及第二含水層污染情形自行調查，監測範圍涵蓋整個聚氯乙烯生產製程區，檢測結果皆符合第二類地下水污染管制標準，環保署監測井MW9817-03之氯乙烯污染來源，恐另有其他來源，應依原調查機構查證結果後續建議事項選項一：「．．．儘速調查本廠周遭污染情形以能更明確釐清污染來源，再考慮相關列管．．．」。㈤再查，被告所屬環境保護局辦理「97年度苗栗縣頭份及竹南地區地下水污染調查及查證計畫」時，於頭份工業區西側及南側新設之三口第二含水層頂部監測井檢測出高濃度含氯有機物．．．。而鄰近之台氯頭份廠已於95年3月27日由環保署公告該廠為地下水主要污染來源。環保署於98年辦理「 96~97年度土壤及地下水污染事件應變調查、查證及技術支援工作計畫」，調查結果不排除台氯頭份廠附近第二含水層之污染與該廠有關．．．」；98年度調查計畫亦說明「ML-WS20F其第二含水層頂部之氯乙烯濃度也已超過第二類地下水污染管制標準，不排除與華夏廠2口超標準屬同一污染來源，．．．」，既然就第一含水層MW9817-03及第二含水層MW9817-04、ML-WS20F的污染來源，懷疑與台氯頭份廠有關，則被告應擴大調查，釐清污染來源再據以為適當處分。㈥「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」、「認定事實，須憑證據，不得出於臆測，此項證據法則，自為行政訴訟所適用。」、「按當事人主張事實，須負舉證責任，倘所提出之證據，不足為其主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。所謂證據，自以積極而洽當，且對應證事實確能證明者始足當之，自非僅憑消極之迂迴證明，可以推定事實之真偽。」改制前行政法院（現已改制為最高行政法院）39年判字第2號判例、60年判字第70號判例及71年4月20日71判字第461號判決可資參照。而查本件訴願機關環保署及被告均未就氯乙烯特性、原告實際運作情況並釐清場址間關聯性的影響前，以單點監測井測得之結果推定污染範圍全貌，並在污染源不明確的情況下，以土污法第12條及第16條規定公告頭份鎮○○段198、214地號土地為控制場址及地下水污染管制區，認事用法，顯有違誤。㈦為調查廠址內地下水污染情形，原告前曾於99年11間委託經環保署認證之上準環境科技股份有限公司執行檢測工作，所鑿六口監測井分別為MW1、MW2、MW3、MW4、MW5及SW1 ，且監測範圍涵蓋原告之氯乙烯生產製程區，據檢驗報告顯示前揭範圍之地下水樣品皆符合第二類地下水污染管制標準，其中監測井MW5適鄰近原告之VCM槽區，實具指標性意義。更應指明者，除監測井MW1及MW2外，另與環保署所設監測井MW9817-03位置相鄰之監測井SW1等三口監測井之樣品皆未檢測出氯乙烯，足見原告廠址之地下水並未受氯乙烯污染至明，益徵前揭環保署委託顧問公司所鑿監測井MW9817-03之檢測結果顯有疑義。被告雖以「原告自行檢測結果雖然均低於地下水污染管制標準，並未發現有氯乙烯污染之情形，但無法說明其所採集的地下水樣品是否有受到外來人為或其他因素的干擾，進而影響檢測分析結果」置辯，惟原告業於100年5月5日陳報監測井構造、井位設置基本資料及土壤取樣紀錄等資料，即徵原告就監測井之設置實對污染來源及污染範圍調查之規劃已堪認妥適，被告未具體舉證以實其說即率予質疑原告委託經環保署認證之檢測機構所為之檢測報告，殊無可採。另據「96-97年度土壤及地下水污染事件應變調查、查證及技術支援工作計畫（97年度）EPA-97-GA12-03-D086期末報告」，顯示原告廠址廢水中之揮發性有機組成並無氯乙烯之污染物，益徵被告所執監測井MW9817-03第一含水層汙染物濃度之數據難謂正確，實有反覆進行調查之必要，惟被告未以科學鑑定方式重行檢測俾求檢測數值之正確性，即逕依歧異甚鉅之檢測數值認定事實並據此作出系爭公告處分，認事用法顯有違誤。㈧觀諸環保署委託顧問公司所為之污染潛勢調查計畫明載「由於氯乙烯具低沸點（﹣13.4°C）、密度比水輕之化學特性，理論上經地表之洩漏不易造成大量氯乙烯進入含水層，更不致造成深層污染」等語，益證監測井MW9817-03之檢測結果即非無疑。然本件被告竟於原告廠區內地下水第一含水層是否確有污染超標情事尚屬不明之情形下，植基於錯誤之事實而逕自推認「由於MW9817-03及MW00000000口監測井分別於第一含水層底部及第二含水層頂部測得氯乙烯濃度超過標準，不排除第一與第二含水層之間因滲漏機制而交互影響」、「本區域第一含水層與第二含水層之間可能會因地層間滲漏機制或抽水作用加大水頭壓力而產生交錯污染，不排除MW9817-04鄰近之MW9817-05所測得汙染物可能與附近抽水作用造成不同含水層之交錯汙染有關」云云，即以「臆測」方式推論MW9817-03及MW00000000口監測井為同一污染來源，刻意忽視與MW9817-04監測井位置相鄰、同屬滯水層，且係環保署為確實釐清污染情形而再行設立之MW9817-05監測井之查證結果並未超出管制標準，然僅為便宜行事即將相鄰井口卻具重大歧異之檢測數值作為認定事實之基礎，復擴大解釋原屬不明之污染範圍進而斷然認定原告場址為污染源，是以系爭處分之作成違反證據法則及論理法則，難謂適法。㈨誠如被告所言「地下水中污染物濃度常需多次定期或不定期監測，方能較客觀地確認污染程度及污染物濃度隨時間之變化趨勢。」（請參被告於99年12月1日行政訴訟答辯狀之答辯理由二、㈣），可知有關地下水之污染濃度、來源及範圍之監測結果受不可預期之控制變因影響甚鉅，單次監測所得結果顯無法確切掌握地下水污染物之濃度及分布情形。若欲明確釐清本件廠址地下水第一含水層之氯乙烯濃度進而判斷系爭廠址是否受氯乙烯污染乙節，自當尋求客觀可信之解決方法或進行多次採樣、檢測俾釐真相，要非由人民承擔該等風險！否則倘於不同季節進行檢測即有不同結果，人民又如何安其手足？迺被告刻意忽視MW9817-05監測井之查證結果，獨以單次單點之地下水檢測結果遽行推論原告場址地下水第一含水層之氯乙烯濃度超過管制標準，實悖於統計採樣暨監測之客觀法則，自不具客觀充足之證明效果，故被告所憑大有疑義之檢測報告即認定原告廠址有所污染，形同將此一自然因素所肇致不利益之結果歸由人民負擔，實與情理相悖。㈩按「基於行政訴訟之職權調查原則（行政訴訟法第125條第1項及第133條），法院必須充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，法院在對全辯論意旨及調查證據之結果為評價時，應遵守兩項要求，一是『訴訟資料之完整性』，二是『訴訟資料之正確掌握』。前者乃所有與待證事實有關之訴訟資料，都必須用於心證之形成而不能有所選擇，亦即法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料之義務。」最高行政法院100 年度判字第667號判決要旨足稽。準此，系爭處分合法性之判斷應綜觀兩造所提委外鑑定之檢測報告而予以認定，絕非片面採信單方之檢測報告，故懇請　鈞院斟酌環保署委外鑑定報告中監測井MW9817-05之數據及原告委外鑑定之查證結果，俾充實裁判之基礎。惟倘客觀事證有互為矛盾而不足確立本件主要爭點即系爭場址是否確有氯乙烯超標之污染情形，則自應有重啟調查之必要。 揆諸上開事證可知，被告未予詳加調查氯乙烯之特性及原告廠區實際運作情形，亦未斟酌環保署委外鑑定之檢測報告中有利於原告即監測井MW9817-05之查證結果，事後復未審究原告委外鑑定之檢測結果，即系爭場址並無任一監測井有氯乙烯超標情事等有利於原告之客觀事證並基於依法行政本旨，依職權撤銷系爭違法處分，遽依據顯有疑義之檢測報告即驟認系爭土地之氯乙烯濃度超出法定污染管制標準而公告頭份鎮○○段198、214地號土地為控制場址及地下水污染管制區，顯未盡其調查之責，認事用法確有違誤等情。並聲明求為判決撤銷原處分（即苗栗縣政府99年4月16日以府環水字第0997800557號函附之府環水字第0997800558號公告頭份鎮華夏段198、214地號等2筆土地為「地下水污染控制場址及地下水污染管制區」之處分）及訴願決定（即行政院環境保護署99年9月20日環署訴字第0990064376號訴願決定書）。三、被告則以：㈠環保署98年度執行「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫」，經查證結果，系爭廠區地下水氯乙烯濃度最高為0.58 mg/L，已超過第二類地下水管制標準約29倍，環保署於98年12月18日邀集被告所屬環境保護局召開「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫」調查及查證結果研商會議，會中結論略以：「．．．污染來源明確，．．．依土污法相關規定辦理後續公告事宜」。且被告所屬環境保護局於99年3月18日邀集苗栗縣「土壤及地下水污染場址改善推動小組」，召開「苗栗縣華夏海灣塑膠股份有限公司頭份廠區地下水氯乙烯污染後續辦理事宜」研商會議，會議結論略以「．．．將該場址公告為控制場址，請業務單位依法公告。」綜合上開2次會議結論，據以公告本案場址為地下水污染控制場址與土壤及地下水污染整治法第12條第2項規定並無不合。㈡由於本案公告係依據環保署98年度執行「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫」查證結果辦理，被告所屬環境保護局於99年11月24日以環水字第0990045081號函轉起訴書至環保署協助答辯，環保署於99年12月1 日以環署土字第0990106968號函函復被告所屬環境保護局，茲彙整環保署相關答覆內容如下： ⒈訴訟書中第二項「．．．運作過程中採密閉系統、定期維護檢修設備元件，製程廢水更以架空專用管線輸送，亦依法向主管機關申報相關資料，氯乙烯槽體乃以樑柱支撐且高架於地面上，整個槽區都鋪設RC地面並設置防溢堤、監視器、偵測警報器等設備，由值班人員24hr監控．．．」說明如下：儲槽區所造成之土壤及地下水污染，並非僅儲槽洩漏所造成，儲槽廢水、或清洗廢水等及其他原因皆可能造成土壤及地下水污染。 ⒉訴訟書中第三項「．．．由於MW9817-03及MW9817-04分別於第一含水層底部及第二含水層頂部測得氯乙烯濃度超過標準，不排除第一與第二含水層之間因滲漏機制而交互影響，以臆測方式推論MW9817-03及MW9817-04屬同一污染來源，故意漠視與MW9817-04監測井位置彼鄰、同屬滯水層且目的係為比對與第二含水層間污染的關係所設的第一含水層監測井MW9817-05之查證結果．．．若以滯水層滲漏的理論推斷，僅考量監測井MW9817-03（位置較遠），卻故意忽略MW9817-05（位置較近）的檢檢測數據，實不符合邏輯」說明如下：依據本計畫所設3口監測井（MW9817-02、03及05）位置及地質組成進行評估分析：「廠區中央第一含水層監測井MW9817-03及東側MW9817-05底部約在地表下16.8及16公尺，出現半溼半乾的坋土或黏土夾砂，地質材料接近滯水層。．．．滯水層其滲透性雖比含水層低，但仍能讓地下水通過而對含水層形成補注。若滯水層之地質滲透性低於主要含水層（如第一含水層）之百分之一，則主要含水層之地下水流動方向視為水平流，滯水層之流動方向則接近垂直流。例如，頭份地區民井為數眾多，且部份民井已深達第二或更深之含水層，當民井井篩置於第二含水層且持續抽水，第一含水層之水量會經滯水層垂直滲漏（如同滴水）至第二含水層；當抽水時間愈長，滯水層之儲蓄效應逐漸消失，最後滯水層形成第一與第二含水層之輸水管道（達穩定狀態）。換言之，不同含水層間可能會因此滲漏機制而相互影響，即第一含水層之污染可能因民井抽水作用而擴及第二含水層」。經查，該廠於場區內（苗栗縣頭份鎮○○段0198地號）設置305公釐塑膠管水井一座及102公釐15匹馬力沉水電動抽水機一台，水井深度24公尺，存在引用地下水事實，本區域第一含水層與（第一含水層底部約在地表下16～17公尺）第二含水層之間可能會因地層間滲漏機制或抽水作用加大水頭壓力差而產生交錯污染（滲漏機制與不同含水層之間的水頭壓力差有關，即由高壓處往低壓處流動滲漏），不排除MW9817-04鄰近之MW9817-05所測得污染物可能與附近抽水作用造成不同含水層之交錯污染有關。 ⒊訴訟書中第四項「．．．第一含水層地下水自行調查，在下游鄰近台氯頭份廠之氯乙烯濃度，遠高於上游原告自強路圍牆旁的氯乙烯濃度，越趨近於台氯頭份廠的污染物濃度越高，HS2及HS3之氯乙烯濃度分別為0.00838及0.153mg/L雖略低於環保署MW9817-03之氯乙烯濃度（0.165mg/L～0.180 mg/L，但就區域範圍內的污染物濃度分佈情形，不排除已受到台氯頭份廠污染擴散的影響。另，原告再度於99年11月就第一及第二含水層污染情形自行調查，監測範圍涵蓋整個聚氯乙烯生產製程區，檢測結果卻未發現有氯乙烯污染之情形。）說明如下： ⑴經查，該廠所提供之地下水檢測數據，其南側廠區之HS3與環保署第一含水層監測井（編號MW9817-03）所檢出之氯乙烯濃度相近，皆超過第二類地下水污染管制標準；另經與台灣氯乙烯工業股份有限公司頭份廠執行地下水調查及評估計畫之結果，依其氯乙烯污染濃度之分布及現有資料中第一含水層地下水流向，顯示並無上游濃度（華夏海灣塑膠股份有限公司頭份廠）低於下游濃度（台灣氯乙烯工業股份有限公司頭份廠）之情形。綜上，該廠北側廠區第一含水層之調查皆針對可疑污染來源之上游，另其南側廠區（可疑污染來源之下游）第一含水層之調查濃度除與環保署調查結果相近外，其地下水氯乙烯污染濃度高於台灣氯乙烯工業股份有限公司頭份廠執行之地下水調查結果。 ⑵由該廠所提供之地下水自行調查結果中，圖一「華夏公司頭份廠地下水監測井位置圖」顯示，其於廠北側區共設置5口第一含水層監測井以及1口第二含水層監測井。惟5口第一含水層監測井中，有3口（MW1、MW2及MW3）均位於廠區地下水上游邊界處（距離環保署超標井MW9817-03北側上游約400～500公尺遠），1口（MW4）位於新膠皮工廠旁（距離環保署超標井MW9817-03西北側上游約350公尺遠），僅有1口（MW5）靠近VCM槽區，但亦位在MW9817-04（第二含水層監測井）東北側上游。而在較靠近MW9817-03（第一含水層監測井）附近，卻僅設置1口（SW1）第二含水層監測井，並未設置第一含水層監測井。該廠自行調查於北廠區所設置之地下水監測井位置，對於污染來源與污染範圍調查之規劃上有所不足，並無法有效釐清該廠之地下水污染來源與污染範圍。而該廠各監測井調查數據亦顯示廠區內（○○○區○○○路以北）第一含水層污染確實集中MW9817-03附近，與MW9817-03相鄰之HS1之氯乙烯濃度也已超標，位於MW9817-03下游之HS2則有遞減趨勢。 ⒋該公司於99年11月就第一及第二含水層污染情形自行調查所提供之調查結果中，僅檢附委託上準環境科技股份有限公司所出具之地下水樣品檢驗報告，並未檢附現場進行監測井地下水採樣時之採樣記錄，以及樣品之遞送聯單。故其自行檢測結果雖然均低於地下水污染管制標準，並未發現有氯乙烯污染之情形，但無法說明其所採集的地下水樣品是否有受到外來人為或其他因素的干擾，進而影響檢測分析結果。甚至無法說明其檢驗報告所呈現的氯乙烯等分析數據之樣品來源，為該廠所自行設置之地下水監測井中取得，且地下水中污染物濃度常需多次定期或不定期監測，方能較客觀地確認污染程度及污染物濃度隨時間之變化趨勢，單次監測之低濃度結果可能無法充分反映出實際較高之污染物平均濃度。另因含氯有機污染物的分佈深受地質條件影響，特別是在苗栗縣頭份地區的地質分層較明顯之地質條件下，監測井設置的過程中，是否有進行完整的土壤地質剖面採樣調查，依據其土壤剖面分佈，設計適當之監測井深度、監測井開篩深度以及開篩範圍，以確實掌握地下水污染情形則至為關鍵。故該廠應提供相關資料以茲佐證其地下水檢測數據是否有效，及監測井設置是否有掌握地下水之污染情形。㈢另環保署於99年11月23日召開本案污染控制場址初步評估審查會議，被告所屬環境保護局於會議中提供該公司於99年11月就第一及第二含水層污染情形自行調查所提供之調查結果，做為該審查會議參考資料，惟與會委員全數同意本案場址公告為地下水污染整治場址，足見被告所為之處分並無不當。原告之主張無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。四、兩造之爭點：本案污染來源是否明確？是否與鄰地臺氯公司頭份廠之污染源為同一來源？是否受其污染擴大之影響？有無擴大調查污染來源之需要？被告所為將原告廠區列為控制廠址及污染管制區之公告處分是否適法？經查：㈠按「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」、「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。」土壤及地下水污染整治法（以下簡稱土污法）第12條第1項、第2項及第16條定有明文。次按「主管機關依本法第11條第2項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、場址名稱。二、場址地址、地號或位置。三、場址現況概述。四、污染物及污染情形。五、其他重要事項。前項第1款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。第1項第4款之污染情形，於控制場址時，應列明可能之污染範圍；．．．。」為行為時土污法施行細則第13條所規定。又「所在地主管機關應依場址之土壤、地下水污染範圍，公告土壤、地下水污染管制區。」、「污染管制區內禁止下列行為：一、置放污染物於土壤。二、注入廢（污）水於地下水體。三、排放廢（污）水於土壤。四、其他經主管機關指定公告之管制行為。」、「污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。前項清理或污染防治計畫書得合併於污染控制計畫或污染整治計畫中提出。計畫書內容應包括：一、污染情況說明。二、土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出方式。三、污染防治對策。四、安全衛生計畫。五、緊急應變計畫。」、「於地下水污染管制區內，所在地主管機關得禁止飲用或使用地下水。」亦分別行為時土壤及地下水污染管制區管制辦法（以下簡稱管制辦法，於99年9月2日廢止）第2條、第4條、第5條及第8條規定在案。簡言之，地方主管機關對於地下水污染來源明確且經檢測地下水品質狀況，其污染物濃度超過地下水污染管制標準者，所在地主管機關自得公告該污染區為控制場址，以及為土壤、水污染管制區。㈡經查本件原告從事塑膠製品製造業，前經環保署分別於98年7月6日及11月23日執行「調查計畫」，調查結果顯示原告北廠VCM槽區西側設置之第一含水層MW9817-03監測井及V○○○ 區○○○○○路上）之第二含水層MW9817-04監測井氯乙烯濃度值分別為0.180毫克/公升（mg/L）、0.58毫克/公升（ mg/L），超過第二類地下水污染管制標準【0.050毫克/公升（mg/L）】。嗣環保署於98年12月18日邀集被告環保局召開「調查計畫」調查及查證結果研商會議，會中結論略以：「．．．、苗栗縣華夏海灣頭份廠，及．．．等5家工廠污染來源明確，請縣市環保局依土污法相關規定辦理後續公告事宜。」等語，而經被告於99年3月18日召開「苗栗縣華夏海灣塑膠股份有限公司頭份廠區地下水氯乙烯污染後續辦理事宜」研商會議，會議結論略以「．．．，且經本次專案小組委員討論結果一致建議將該場址公告為控制場址，請業務單位依法公告。」等語，被告乃依土污法第12條及第16條規定，於99年4月16日以府環水字第0997800 558號公告苗栗縣頭份鎮○○段198、214地號等2筆土地為控制場址及污染管制區，此有98年度調查計畫、查證結果報告書、研商會議紀錄2份及公告影本附卷可稽（見本院卷第68頁至75頁），揆諸首揭規定，原處分並無違誤。㈢原告雖起訴主張該廠氯乙烯槽體乃以樑柱支撐且高架於地面上，不致發生滲透到地下水之情形；又原告於98年12月間就第一含水層地下水調查，在下游鄰近台灣氯乙烯工業股份有限公司頭份廠（以下簡稱台氯公司頭份廠）之氯乙烯濃度，遠高於上游原告自強路圍牆旁的氯乙烯濃度，越趨近於台氯公司頭份廠的污染物濃度越高，不排除已受到台氯公司頭份廠污染擴散的影響乙節。查，儲槽區所造成之土壤及地下水污染，並非僅儲槽洩漏所造成，儲槽廢水、或清洗廢水等及其他原因皆可能造成土壤及地下水之污染。又查原告該廠所提供之地下水檢測數據，其南側廠區之HS3與環保署第一含水層監測井（編號MW9817-03）所檢出之氯乙烯濃度相近，皆超過第二類地下水污染管制標準；另經與台氯公司頭份廠執行地下水調查及評估計畫之結果，依其氯乙烯污染濃度之分布及現有資料中第一含水層地下水流向，顯示並無上游濃度（原告頭份廠）低於下游濃度（台氯公司頭份廠）之情形。因而，該廠北側廠區第一含水層之調查皆針對可疑污染來源之上游，另其南側廠區（可疑污染來源之下游）第一含水層之調查濃度除與環保署調查結果相近外，其地下水氯乙烯污染濃度高於台氯公司頭份廠執行之地下水調查結果。故系爭污染源顯非受台氯公司頭份廠污染擴大之影響。原告此部分主張，並無足採。㈣有關原告主張依瑞昶公司之查證結果及建議，已認為第二含水層污染來源不明確，需再擴大調查；另監測井MW9817-05 、MW9817-04查證結果，MW9817-05查證結果未超標，被告以臆測方式推論MW9817-03與M00000000同屬同一污染源，漠視與MW9817-04與MW9817-05較相近，MW9817-05之查證結果並未超標，MW9817-04第二含水層中的氯乙烯濃度遠高於MW9817-05第一含水層，顯非地面滲漏之污染，被告對MW9817-04 污染來源之判斷並無確實依據部分。查據環保署98年度計畫所設3口監測井（MW9817-02、03及05）位置及地質組成進行評估分析：「廠區中央第一含水層監測井MW9817-03及東側 MW9817-05底部約在地表下16.8及16公尺，出現半溼半乾的坋土或黏土夾砂，地質材料接近滯水層。．．．滯水層其滲透性雖比含水層低，但仍能讓地下水通過而對含水層形成補注。若滯水層之地質滲透性低於主要含水層（如第一含水層）之百分之一，則主要含水層之地下水流動方向視為水平流，滯水層之流動方向則接近垂直流。例如，頭份地區民井為數眾多，且部份民井已深達第二或更深之含水層，當民井井篩置於第二含水層且持續抽水，第一含水層之水量會經滯水層垂直滲漏（如同滴水）至第二含水層；當抽水時間愈長，滯水層之儲蓄效應逐漸消失，最後滯水層形成第一與第二含水層之輸水管道（達穩定狀態）。換言之，不同含水層間可能會因此滲漏機制而相互影響，即第一含水層之污染可能因民井抽水作用而擴及第二含水層」。而本件原告頭份廠於場區內（苗栗縣頭份鎮○○段198地號）設置305公釐塑膠管水井一座及102公釐15匹馬力沉水電動抽水機一台，水井深度為24公尺，顯有引用地下水之事實，該區域第一含水層與（第一含水層底部約在地表下16～17公尺）第二含水層之間可能會因地層間滲漏機制或抽水作用加大水頭壓力差而產生交錯污染（滲漏機制與不同含水層之間的水頭壓力差有關，即由高壓處往低壓處流動滲漏），因此不排除MW9817-04鄰近之MW9817-05所測得污染物可能與附近抽水作用造成不同含水層之交錯污染有關。亦即MW9817-04第二含水層之污染係與MW9817-03第一含水層之污染同屬同一污染源，被告依此做為判斷依據，並無不合。㈤另原告主張其再度於99年11月就第一及第二含水層污染情形自行調查，監測範圍涵蓋整個聚氯乙烯生產製程區，檢測結果卻未發現有氯乙烯污染之情形，本件污染另有其他污染源，應依調查機構之查證結果及建議擴大檢測並釐清污染源乙節。經查，依原告頭份廠所提供之地下水自行調查結果中，於「華夏公司頭份廠地下水監測井位置圖」（見本院卷第46頁）顯示，其於廠北側區共設置5口第一含水層監測井以及1口第二含水層監測井。惟5口第一含水層監測井中，有3口（MW1、MW2及MW3）均位於廠區地下水上游邊界處（距離環保署超標井MW9817-0 3北側上游約400～500公尺遠），1口（ MW4）位於新膠皮工廠旁（距離環保署超標井MW9817-03西北側上游約350公尺遠），僅有1口（MW5）靠近VCM槽區，但亦位在MW9817-04（第二含水層監測井）東北側上游。而在較靠近MW9817-03（第一含水層監測井）附近，卻僅設置1口（SW1）第二含水層監測井，並未設置第一含水層監測井。該廠自行調查於北廠區所設置之地下水監測井位置，對於污染來源與污染範圍調查之規劃上有所不足，並無法有效釐清該廠之地下水污染來源與污染範圍。而該廠各監測井調查數據亦顯示廠區內（○○○區○○○路以北）第一含水層污染確實集中MW9817-03附近，與MW9817-03相鄰之HS1之氯乙烯濃度也已超標，位於MW 9817-0 3下游之HS2則有遞減趨勢。又該公司於99年11月就第一及第二含水層污染情形自行調查所提供之調查結果中，僅檢附委託上準環境科技股份有限公司所出具之地下水樣品檢驗報告（見本院卷第41頁至第45頁），並未檢附現場進行監測井地下水採樣時之採樣記錄，以及樣品之遞送聯單，故其自行檢測結果雖然均低於地下水污染管制標準，並未發現有氯乙烯污染之情形，於本院100年4月27日至現場勘驗後審理時雖再補送有關井位設置基本資料表、土壤取樣記錄表、監測井構造記錄表、監側井資料卡及100年4月27日履勘所量側原告與環保署設置監側井位址間距相關數據圖示等資料（見本院卷194頁至第214頁），然仍無法說明其所採集的地下水樣品是否有受到外來人為或其他因素的干擾，進而影響檢測分析結果。甚至無法說明其檢驗報告所呈現的氯乙烯等分析數據之樣品來源，為該廠所自行設置之地下水監測井中取得，況地下水中污染物濃度常需多次定期或不定期監測，方能較客觀地確認污染程度及污染物濃度隨時間之變化趨勢，單次監測之低濃度結果可能無法充分反映出實際較高之污染物平均濃度，亦據被告陳述甚詳。而本件環保署檢測出超過標準之監測井為MW9817-03、MW-9817 -0 4，而MW9817-03係在原告廠區內，MW9817-04係在原告廠區圍牆外約4公尺，有勘驗圖、勘驗筆錄及相關照片慕本院卷可稽（見本院卷第177頁至186頁）），其污染源應屬原告廠區無誤，並非其他污染源，並無擴大調查之需要。原告此部分主張亦無足採。五、綜上所述，原告所訴均非可採，本件被告依土壤及地下水污染整治法第12條及第16條規定，於99年4月16日以府環水字第0997800558號公告苗栗縣頭份鎮○○段198、214地號等2 筆土地為地下水污染控制場址及地下水污染管制區並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之判斷，爰不一一論列。六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　6　　月　　23 　　日臺中高等行政法院第二庭審判長法官　王　茂　修法官　林秋華法官　莊　金　昌以上正本證明與原本無異。如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。中　　華　　民　　國　　100　年　　6　　月　　23 　　日書記官　林昱妏

臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院)99年度訴字第426號

關鍵資訊

臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)99年度訴字第426號

關鍵資訊

臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院)99年度訴字第426號