臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院)99年度訴字第430號｜法律人

臺中高等行政法院判決 99年度訴字第430號100年6月9日辯論終結原告　陳麗華陳麗娟陳英怡陳英欣陳宏炫蔡裕慶李國全李國安李青純簡敏修林志勳侯芬如侯怡如陳富澤陳富田李文桂張麗娜李文塔李麗蓉賴奇秀羅景鋒李素雲李文能楊垂達蔡裕成李樹城李宗杰李立幸李幸珍林偉傑林志隆郭世芳簡敏宏盧宥蓉黃梨香林國瑞周紀岑胡琮偉胡嘉洋蕭暐翰上一人法定代理人　蕭廖彗吟蕭宇迪原告　偉利紙業股份有限公司代　表　人　楊碩翰共同訴訟代理人　李宗炎　律師被告　臺中市政府代　表　人　胡志強訴訟代理人　王樹德參加人裕大興實業股份有限公司代　表　人郭弄訴訟代理人　宋永祥　律師鄭志誠　律師上列當事人間因變更開發許可事件，原告不服內政部中華民國99年9月28日臺內訴字第0990137821號及99年9月29日臺內訴字第0990143098號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰主文訴願決定撤銷。訴訟費用由被告負擔。事實及理由一、程序事項：本件原告胡嘉洋係民國（下同）80年2月7日生，提起本件訴訟時，尚未成年，由其法定代理人代為訴訟行為，嗣於本件訴訟中業已成年，茲據原告胡嘉洋具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、事實概要：緣訴外人裕大企業股份有限公司（下稱裕大公司）於民國（下同）82年2月20日，以其所有坐落臺中市○○區○○段480-49地號（重測後為臺中市○○區○○段37地號等148筆土地），面積61.88公頃，向被告申請「裕大花園別墅C區」住宅用地開發許可，經被告以83年7月11日83府工都字第84894號函核准在案，並於83年11月24日取得被告所屬工務局核發之（83）中工建雜字第0019號雜項執照進行開發工程。嗣裕大公司於85年、86年間將上開土地辦理分割，並將部分土地移轉予第三人。裕大公司依原核准之開發計畫進行相關整地、舖設道路、排水設施等開發工程，因開發基地廣達60餘公頃，全區雜項工程施作迄至88年5月15日方始完成。裕大公司於88年8月20日向被告提出竣工及申請核發使用執照，89年3月9日復辦理起造人變更，經被告關審核後，於89年4月1日核准通過之起造人共計168人，惟因遭逢921大地震，被告暫停所有建照之請領，裕大公司遲至90年5月16日始取得被告所屬工務局核發之（90）中工建使字第0465號全區之雜項使用執照，核准起造人共計168人。嗣裕大公司於93年8月間分割成立裕大興實業股份有限公司（即本件參加人）、臺中國際育樂股份有公司及萬寶資產管理股份有限公司，並將其所有系爭C區土地移轉予參加人。嗣參加人以原計畫擬全區開發為別墅住宅社區，全部面積61.88公頃擬申請開發450戶獨棟別墅，後因大坑地區全面進行地籍重整，重整後之面積變更為597,720.39平方公尺，較原面積減少21, 079.61平方公尺，有必要調整原土地使用強度表，及因基地面積廣闊，需配合全區未來整體發展與開發時程提出較詳細之分期分區開發計畫等理由，委託訴外人聯成工程顧問有限公司（下稱聯成公司）於97年1月31日向被告提出「裕大花園別墅C區」開發計畫變更說明書，申請變更開發許可，案經97年5月29日召開之臺中市大坑風景區開發許可審查委員會97年度第3次會議，決議：依上述委員意見修正完成後通過。被告於本件參加人修正開發計畫後據以97年8月18日府都發字第0970196884號函核准開發許可（部分住宅變更為俱樂部、招待所），並以同日府都發字第0970196878號公告30日，公告期間自97年8月19日至97年9月17日。原告不服，主張其為「裕大花園別墅C區」住宅社區用地之土地所有權人，亦為該開發計畫之開發權利人，依臺中市大坑風景區開發許可審查要點第6點及申請開發許可應具備之書、圖規定，申請變更開發許可應檢附土地所有權人之姓名、住址及同意變更開發之證明文件，惟本案並未獲得全體土地所有權人同意，將影響原告及相關權利人日後整體開發之相關權益，且被告所為核准開發計畫變更處分與臺中市大坑風景區開發許可審查要點規定要件不符，有違法情形，應予撤銷云云，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。三、本件原告主張：（一）原告為「裕大花園別墅C區」住宅社區用地之土地所有權人之一，系爭土地位於臺中市大坑風景區內，其開發計畫及變更開發計畫，應依臺中市大坑風景區開發許可審查要點之規定辦理，此有臺中市大坑風景區開發許可審查要點第4點前段規定：「本區應依本要點之規定申請開發許可後，始得開發使用」及第31點規定：「開發人變更開發計畫，應依本要點規定申請變更開發許可」可據；且按臺中市大坑風景區開發許可審查要點第6點規定：「申請開發許可應檢附下列書圖文件：（一）申請書。（二）開發計畫書、圖。（三）土地使用分區管制計畫書、圖。（四）開發財務計畫書。（五）地質調查報告書、圖。（六）水土保持規畫書、圖。（七）景觀計畫書、圖。前項書圖文件製作應依相關法令規定格式。」而上開申請開發許可應具備之書圖依相關法令規定格式其中則須記載：「一、申請開發人姓名、年齡、住址；其為法人者，法人之名稱及事務所負責人姓名住址。二、土地坐落面積、土地分區及編定使用情形、土地所有權人之姓名、住址及同意開發之證明文件。……」。據上，顯見申請變更開發許可案當應檢附「土地所有權人之姓名、住址及同意變更開發之證明文件」，作為開發計畫變更及審議之參考。而所謂土地所有權人同意變更開發之證明文件，依文義當然解釋自應解為申請變更開發計畫內全部土地之所有權人同意辦理變更開發之證明文件。（二）原告於取得上開「裕大花園別墅C區」開發計畫變更（部分住宅變更為俱樂部、招待所）開發案相關資料，及聯成公司於97年6月所製作之「裕大花園別墅C區開發計畫變更（部分住宅變更為俱樂部、招待所）說明書」後，赫然發現該說明書中「三、變更開發計畫說明及分析」之附錄二「委託人清冊」與事實不符，該案並未獲得全體土地所有權人同意： ⒈該「裕大花園別墅C區」開發計畫變更（部分住宅變更為俱樂部、招待所）說明書中「三、變更開發計畫說明及分析」所檢附之附錄一「土地使用清冊」、附錄二「委託人清冊」，意在用以證明該申請變更案已徵得全體土地所有權人之同意並受渠等之委託辦理該變更開發申請案。然該附錄二「委託人清冊」實係前揭臺中市政府工務局（90）中工建使字第0465號雜項使用執照之「起造人清冊」，並非申請變更開發計畫當時之土地所有權人同意辦理開發計畫變更之委託人清冊，此由該附錄二「委託人清冊」之第一列內容載明「……起造人共168名……」等語自明，簡言之，本件開發計畫變更案之申請人係將90年當時之起造人名冊使用於本件變更開發許可之申請案。再者，該附錄二「委託人清冊」，僅載明「委託人清冊」而已，亦即為委託人之名單而已，與上開「臺中市大坑風景區開發許可審查要點」所規定申請人應具備之申請文件即「土地所有權人同意變更開發之證明文件」，在形式上應屬有間，換言之，即土地所有權人之同意變更開發計畫證明文件與土地所有權人清冊應屬兩事，兩者不容混淆，此在形式上審查即可發現其不同，而被告竟疏未查明。另該附錄二「委託人清冊」上之印文係遭人所偽造或盜用而製作之不實文書，例如：本件原告陳宏炫（起造人編號14 8）等人，根本不知有本件申請變更開發計畫案之事，故未曾於上開附錄二「委託人清冊」上用印，復未曾授權申請人於97年「裕大花園別墅C區開發計畫變更（部分住宅變更為俱樂部、招待所）開發案」申請文件上用印，且未曾授權任何人代為辦理本件變更開發計畫，原告陳宏炫既無委託任何人辦理變更開發計畫之事；附錄二「委託人清冊」中部份人士早已死亡多年（諸如：編號120何天池、編號57蕭松山、編號134陳英欣），卻竟能於該文件上用印；附錄二『委託人清冊』中部份人士（如編號13號楊世安、編號14號楊世慶、……編號18號楊頭雄……、編號37號李榮政、編號49號賴正鎰、……共有40多人）已非開發計畫變更申請當時之土地所有權人，卻仍以土地所有權人之名義，列名為申請人申請變更；原告盧宥蓉、胡嘉洋、胡琮瑋、偉利紙業股份有限公司、林國瑞、蕭暐翰、周紀岑、黃梨香等8 人，於97年1月31日本件參加人委託聯成公司向被告申請本件開發計畫變更案時，已為本件土地之所有權人之一，但於「委託人清冊」上，竟無原告盧宥蓉等8人之簽章或同意書。以上足證該案申請人所檢附之附錄二「委託人清冊」根本不實，該文件核屬偽造甚明。 ⒉本件「裕大花園別墅C區」開發計畫變更（部分住宅變更為俱樂部、招待所）開發變更案之申請人為本件參加人，該公司之董事長為郭弄，其亦身兼裕大公司之董事長，其明知於本件開發計畫變更案申請當時裕大公司已非土地所有權人，且裕大公司董事長亦已非李水土，卻仍以附錄二「委託人清冊」中列入編號1「裕大企業股份有限公司/李水土」，以顯示已得該公司同意變更開發計畫及委託等情，此為顯然不實之事項，該案之申請人又豈能委為不知？本件系爭開發計畫變更案未取得全體所有土地所有權人同意即辦理開發計畫變更，將影響原告及相關權益人日後整體開發之相關權益，被告所為之核准開發計畫變更處分，顯與臺中市大坑風景區開發許可審查要點之規定要件不符，而有違法之情形，自應依法撤銷。 ⒊經查，本件原告中，除蕭暐翰（89年6月8日受贈取得大貴段51、53、60、62、92號土地之應有部分）、盧宥蓉（89年11月14日買賣取得大貴段80、82、83、87、89、115、 117、120、124號土地之應有部分）、陳英怡（93年6月9 日拍賣取得大貴段75、78、86、99、106、107、110、113號土地之應有部分）、周紀岑（93年12月14日買賣取得大貴段51、53、60、62、92號土地之應有部分）、偉利紙業股份有限公司（94年3月9日買賣取得大貴段75、78、86、99、106、107、110、113號土地之應有部分）、胡嘉洋（94年12月14日受贈取得大貴段80、82、83、87、89、11 5、117、120、124號土地之應有部分）、胡琮偉（95年5月2日日受贈取得大貴段80、82、83、87、89、115、117、 120、124號土地之應有部分）、林國瑞（96年10月31日繼承取得大貴段75、78、86、99、106、107、110、113號土地及同段67、68、70、73、74、91、101、102、103、104號土地應有部分）、陳宏炫（97年2月18日買賣取得大貴段80、82、83、87、89、115、117、120、124號土地之應有部分）、黃梨香（97年3月10日買賣取得大貴段51、53 、60、62、92號土地之應有部分）外，其餘原告均係於85年7月間取得上開土地之應有部分，此有土地登記謄本在卷可查。參加人稱裕大公司於89年4月1日取得被告核准之起造人為裕大公司等在內之168人，準此，則本件原告中，除上開陳英怡、陳宏炫、盧宥蓉、黃梨香、林國瑞、周紀岑、胡琮偉、胡嘉洋、蕭暐翰、偉利紙業公司等10人，因其取得本件相關土地之時間在89年6月至97年3月間而無法列為起造人外，其餘31人應均為原開發許可之起造人始稱正確、合理；然本件原告41人經與「裕大花園別墅C區」開發計畫變更（部分住宅變更為俱樂部、招待所）說明書（核定本）中，附錄二「委託人清冊」即起造人清冊之名單相互比對，本件原告中盧宥蓉、黃梨香、林國瑞、周紀岑、胡琮偉、胡嘉洋、蕭暐翰、偉利紙業公司等8人固因土地取得時間較晚，應非起造人名冊中之人員，但參加人卻將原告陳英怡、陳宏炫2人列為其開發計畫變更之起造人或委託人，則與事實不符。蓋以原告陳英怡係於93年6月9日因拍賣而取得本件上開土地之應有部分，不可能為89年4月1日當時之起造人，然參加人卻將其列為編號131 號之起造人，另原告陳宏炫係於97年2月18日買賣取得上開土地之應有部分，亦不可能為89年4月1日當時之起造人，然參加人卻將其列為編號148號之起造人，尤其，原告陳英怡及原告陳宏炫亦未委託或同意參加人提出本件開發許可變更之申請，可見，參加人所為之本件開發許可變更申請行為，並未得原告等人之同意或授權甚明。 ⒋由上開說明可知，本件原告中陳麗華等31人係於85年7月間取得上開土地之應有部分，原告蕭暐翰、盧宥蓉等10人係於89年6月至97年3月間陸續取得上開土地之應有部分，換言之，在參加人於97年6月向被告申請本件開發許可變更之行為時，本件之原告41人，均為本件系爭土地之共有人，參加人於申請開發許可變更時，應依臺中市大坑風景區開發許可審查要點第5條、第31條及其附件「申請開發許可應具備之書圖」第貳點第二項「‧‧‧‧土地所有權人之姓名、住址及同意開發之證明文件」之規定，檢附「土地所有權人之生名、住址及同意變更開發之證明文件」，作為開發計畫變更及審議時之依據。而所謂土地所有權人同意變更開發之證明文件，依文義當然解釋自應解為申請變更開發計畫內全部土地之所有權人同意辦理變更開發之證明文件。再按「起造人申請建造執照或雜項執照時，應具備申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書」建築法第30條定有明文可供參考。本件參加人依上開臺中市大坑風景區開發許可審查要點之規定，向被告提出本件變更申請時，參酌上開建築法之規定，申請人應提出之證明文件，應包括土地所有所權人之證明文件即同意書或所有權狀等等。就本件而言，參加人提出本件開發許可變更之申請時，依本件系爭開發案說明書（核定本）之附錄一「土地使用清冊」所示之土地，亦以大貴段84筆土地（包括原告等人共有之32筆土地在內）為範圍，其附錄二「委託人」清冊，係以原核准之起造人（包括原告中31人在內）為申請人，可見本件參加人並非僅以其個人所有之兩筆土地為申請變更之標的，且其申請人既列載168人，所牽涉之土地既有84筆，則應得該168人或該84筆土地之權利人之同意始可為本件之變更。然參加人未得原告等人之同意於前，被告亦疏於審查於後，竟率爾核准其變更，被告所為之處分，顯有違法。（三）被告答辯稱本件開發許可變更處分，所涉及之土地為臺中市○○段37號土地及同段118號土地，兩筆土地均屬裕大興公司所有，未涉及本件原告所有之土地，亦未涉及原開發許可之公共建設預定地，原水土保持規畫亦未更動云云。參加人亦以同詞置辯並稱縱本件之變更處分有所瑕疵，但參加人已依變更處分之內容完成相關之建築行為並於98年8月17日取得使用執照，原告之本件訴訟顯無保護必要，應予駁回云云。然查，被告及參加人上揭辯詞，實無可採： ⒈依「裕大花園別墅C區開發計畫變更（部分住宅變更為俱樂部、招待所）說明書」（核定本）之內容所示，不論是被告97年8月18日之府都發字第0970196884號函內容或同日府都發字第0970196878號公告內容，或上開說明書之內容及相關文件，均無任何文字、說明提及本件開發許可變更之內容僅及於參加人所有之上開第37、118號2筆土地而已，被告及參加人之上揭辯詞，顯與事實不符。此觀被告97 年8月18日之府都發字第0970196884號函內容及同日府都發字第0970196878號公告內容載明：「……坐落本市○○區○○段118地號等84筆土地，……面積60.39公頃『裕大花園別墅C區』開發計畫變更（部分住宅變更為俱樂部、招待所）開發案許可乙案」等語，係指大貴段118號等 84筆土地面積共60.39公頃之變更，並未指明係大貴段118號土地及同段37號土地兩筆（面積共7.17公頃）之變更。再由參加人所提出申請變更之文件，即「裕大花園別墅C 區開發計畫變更（部分住宅變更為俱樂部、招待所）說明書」（核定本）之內容，不論由「開發行為差異對照表」之內容觀之，均僅概述變更前後之總土地面積（由一筆土地，61.88公頃變為84筆土地，59.77公頃）、變更前後之總戶數增減情形（由450戶變為417戶），並無任何明確之文字說明本件變更許可，係在參加人自己所有之大貴段118、37號兩筆土地內進行變更；由「原開發計畫」之內容觀之，因其屬原開發計畫，係就原重測前大坑段480- 49 號1筆土地所製作之開發計畫，不可能提及本件之重測後之大貴段37、118號兩筆土地；再由「變更開發計畫說明及分析」之內容觀之，參加人亦僅說明「……故計畫將位於社區服務中心旁原配置別墅的區域改為俱樂部，……，又原配置在基地最東側靠廓子溪旁之住宅用地……，將此區改為公司之招待所，……故提出變更開發計畫之申請」、「……變更後減少住宅戶數417戶住宅別墅，使用面積為438273.18平方公尺，招待所用地使用面積為2700平方公尺……另一部分俱樂部用地，使用面積為9833平方公尺，合計占全區面積75.42%」，亦未明白指出其變更之範圍係在參加人自己所有之大貴段37、118號2筆土地之內。唯一勉強可認為與參加人所有之大貴段37、118號2筆土地有關之敘述為「開發行為差異對照表」內有關「水土保持計畫之影響」所載「90.05.16取得雜項使用執○○○區○○○○○道路……等工程，本次變更使用前之0.9833公頃範圍內擬興建28戶別墅住宅，原建蔽率……」、「此次變更範圍俱樂部9，833平方公尺……對原水保設施並不增加原預估之集水量……」等語及於「變更開發計畫說明及分析」內，說明「……特將原位於管理中心用地附近約0.98公頃、28戶獨棟別墅區改作為會員式俱樂部，提供社區住戶與訪客使用……規劃內容包括a、宴會廳……另靠基地東側廓子溪畔的2，700平方公尺原建築使用之土地，約5戶住宅用地則作為社區活動聯誼與裕大興公司員工訓練、講習的場所……」等語，但該等敘述，亦未指明上開變更範圍係在參加人自己所有之大貴段37、118號土地上。再參酌本件申請變更案提出後，審查機關即臺中市大坑風景區開發許可審查委員會之歷次審查會議記錄中，其提案討論事項均載為「……申請本市○○段480-49號壹筆土地（面積61.88公頃）原申請開發為別墅，現今增設俱樂部及招待所，‧‧‧‧‧」等語，亦未特別載明係就參加人所有之大貴段37、118號2筆土地所為之變更。簡言之，不論就被告原處分函文或公告，或就參加人所提出之變更開發計畫申請書及事後被告核准變更之相關書、圖、說明等內容，均無任何證據證明，本件變更開發之內容係參加人在自己所有之大貴段37、118號土地上所為之變更，而與原告及其他共有人之權利無涉。參加人及被告迄今亦未能提出明確之證據證明，其提出本件開發計畫變更之申請時，僅以大貴段37、118號土地為申請變更之標的，變更之範圍亦僅在大貴段37、118號土地範圍。被告及參加人僅以未涉及他人土地及權利置辯，尚難令人信服。 ⒉此外，本件C區之土地，面積約60.39公頃，為包括原告等41人在內之168人左右所共有，原開發計畫及變更後之開發計畫，於區內劃設有屬公共設施之道路用地，該公設道路亦均由區內全部所有權人依其應有部分之比例保持共有，就本件而言，因參加人之系爭37號、118號土地，乃本件開發計畫範圍內之一部分土地而已，該兩筆土地仍需負擔公設道路之部分面積，因此參加人縱在其單獨所有之土地上變更設計，但其仍需使用其他共有人之土○○○區○○○道路，始能對外通行。就此而言，其原開發計畫許可之變更即涉及第三人之土地權利，依法亦必需取得他人之同意。被告機關竟漠視此一客觀現象，率爾准其變更，實與其一貫行政作為（涉及他人土地，應得他人同意）有違，更違反保護他人之法律。又本件參加人申請變更開發許可之範圍，係以「裕大花園○○○區○○○段84筆土地，面積60.39公頃之土地為範圍，並非僅以參加人所有之大貴段37號、118號兩筆土地為標的，且依系爭開發案說明書之內容所載，除未特別標明減少興建戶數（由450戶減為417戶）之位置及土地外，尚涉及該區內其他公共設施之變更，其對於該區內之土地所有權人，包括原告等人之權益（例如可興建之樓地板面積減少），自有影響。 ⒊本件開發計畫變更許可，實涉及原開發許可之公共建設預定地，原水土保持規畫亦因而更動，被告及參加人所辯，與事實不符：此由「裕大花園別墅C區開發計畫變更（部分住宅變更為俱樂部、招待所）說明書」（核定本）之內容可知，參加人在申請本件開發計畫變更許可時，其所有之「開發行為差異對照表」、「變更開發計畫說明及分析」之內容，均以全區約60公頃之土地、人口、建蔽率、容積率、交通量、用水量、污水量、水土保持、公共設施等等為其對照、說明分析之依據，並非僅以其自己所有之2 筆土地為說明之標準，益證參加人及被告所言變更範圍不涉及原告及其他地主云云，顯與證據及事實不符，此有「原案與變更案之比較說明」可證。舉例而言，依上開「原案與變更案之比較說明」內容所示，原申請案之道路用地，占全部面積8.67%，變更後道路用地之使用面積雖有減少，但卻佔變更後全部面積8.89%，顯然變更後道路面積相對增加；又公共設備用地部分（例如蓄水池及加壓站、污水廠、受電變壓室、配水池、垃圾集中地等），均有或多或少之增減，此即對本件土地之公共設施、水土保持產生或多或少之影響，尤其，上開變更設計後之數據，乃申請人單方面之主張及陳述，並無任何實證文件資料或實驗數據可佐。簡言之，參加人所言未影響公共設施、水土保持云云，並無任何證據以實其說，而被告及審查委員竟憑其片面之詞，即核准其變更，實屬行政怠惰。 ⒋又依本件系爭開發計畫說明書「二、分區開發計畫」內容載明：「本基地總開發面積近59.7720公頃，相關水土保持與雜項工程已施工完成，後續將進入建築工程的申請與施作，‧‧‧‧第一期：……本期開發時程預估約2至4年；第二期：……故未來開發各區之時程每期少則1至2年，多則5至8年亦有可能，將視市場環境之需求而調整。後續之開發在社區興建總戶數達100戶以上，則依規設置集中式的污水處理廠，並委由專業技術機構代為操作或聘請專人執行操作，在戶數未達法規規定前，則以每戶設置經環保署認證之預鑄式污水處理槽處理，以達流放水之規定。」等語，經查：上開內容中所指之「集中式污水處理廠」，特別加上「興建戶數達100戶以上時始予設置」之限制，此為原開發許可所無（原開發許可僅提及設置污水處理廠一座，並無興建戶數之限制，且屬公共設施之一部分，應由參加人負責興建，此有「裕大花園別墅C區開發許可計畫書」及工程數量計算表可參）。且依上開變更之內容，將來原告等人欲在系爭之區域內興建住宅時，必須受最小面積0.5公頃之限制或受最少必須10戶之限制，而此限制為原開發許可之內容所無，此之變更，顯然屬對原告等人所有權行使之限制，參加人並未經原告等人之同意。又參加人辯稱僅在其自己所有之37號、118號土地內進行變更，何以能越俎代庖對全區之興建最少戶數、最小面積進行限制、變更？由此一端即足證明被告或參加人之抗辯乃屬欺上瞞下之詞；此外，依原開發許可之內容，設置污水處理廠乃參加人之義務及責任，且無興建戶數之限制，縱未有任何建物之存在，參加人仍需興建該污水處理廠，然經參加人變更計畫後，在興建戶數100戶以內時，即無須設置污水處理廠，參加人即以此漏洞興建其俱樂部、招待所，而無須支付興建污水處理廠之工程費，此後，當土地所有權人陸續於區內興建住宅達到第100戶時，該戶之起造人或所有權人即必須依變更開發計畫書之上開內容，為全區興建污水處理廠，否則，其必無法取得建造或使用執照，而參加人卻可因此而免除其興建污水處理廠之義務及所應負擔之費用，結果，若該第100戶或第100戶以後之其他土地所有權人，不願興建污水處理廠，則該區之其餘全部土地即無法順利開發利用，形同廢地，等於原可興建450戶之別墅住宅，開發計畫變更後，因未興建或無法興建污水處理廠，則全區60公頃土地只能興建99戶之別墅住宅，參加人如此之變更開發計劃內容，影響原告等人及其他土地所有權人之利用該區土地之權利甚鉅。 ⒌又參加人於97年6月向被告申請開發許可變更之範圍，係以該區84筆，共60.39公頃之土地為範圍，而該60.39公頃之土地乃被告83年7月11日83府工都字第84894號函核准開廢之範圍，因該核准開發函文，乃就該區全部土地所為之單一開發許可行為，換言之，即該60.39公頃之全部土地僅共有一開發許可執照，因此，該開發許可權乃區內所有地主在該土地上之共有權，依共有之物權觀念，其開發許可內容之變更必須全部地主同意，不應由某部分之土地所有權人自行片面變更，否則，其他共有人（包括原告等人）之權利，必受不可預測之損害。以本件而言，原告等人在形式上，即受有其開發共有權受侵害之事實（未經同意即申請變更）；另依系爭開發案說明書內容，本件開發計畫內全區共60.39公頃內所有之公共設施，例如蓄水池及加壓站、臺電受電及變電室、配水站、圾垃集中站等、水土保持、土地改良等費用，均由裕大公司（嗣由參加人概括承受）負責出資興建，此外，依裕大公司於85年底86年間向原告陳麗華等31人承諾「裕大花園別墅C區工程包括：大壩工程、整地（土方）工程、擋土牆、護坡工程、排水工程、植生及防災、道路工程、工程、電力、電信、自來水等公共設施工程、污水處理系統工程等皆由裕大公司施作完成，取得雜項使用執照後，土地權屬確定後，交付土地所有權人點收。」等語之地籍圖謄本附記事項之記載，亦可證明，本件裕大花園別墅C區之土地上之公共設施，應由裕大公司或參加人裕大興公司負責施作完成。該地籍圖謄本上有裕大公司之副總經理（兼工程部經理）林毓釗親自簽章，裕大公司當無否認之理。然目前，所有上開參加人或其前身裕大公司所承諾之公共設施，除大壩工程、整地（土方）工程、擋土牆、排水工程、道路工程已完成之外，電信工程、電力工程、自來水工程、污水處理系統工程均未完成，尤其污水處理工程竟藉變更開發計畫而卸責，其餘之護坡工程、植生及防災工程是否完成，尚無法知悉。在此公共設尚未全部完成之情形下，參加人未經原告等人之同意，擅自申請變更開發許可，並主張其無完成全部公共設施之義務，此顯已侵害原告對本區內應有完善公共設施之期待權利，且因部分公共設施之未興建，必使原告等人在本區內土地之交易價值減損，客觀上已損害原告之權利。（四）參加人另答辯陳稱：原告雖為大坑段37號等筆土地之區分所有權人之一，亦為本件開發許可之權利人之一，但因不欲分擔支付公共設施之施工費用，乃提出本件訴訟意圖要脅云云。然查，參加人之上開主張，與本件無關，亦與事實不符。本件開發計畫及變更開發計畫中，有關公共設施、水土保持、土地改良，其所需資金約新臺幣13億左右，依「裕大花園別墅C區開發計畫變更（部分住宅變更為俱樂部、招待所）說明書」（核定本）內所載「開發建築財務計畫」，其費用係由裕大公司負責出資興建，若有不足，亦係由裕大公司向各公司銀行，借款補足。換言之，參加人暨自承其概括承受裕大公司有關本件開發案之所有權利義務，則本件有關公設、水土等費用，應由參加人負擔，應無任何疑義，則原告等人應無負擔參加人所稱之費用之理，準此，參加人所辯，即乏依據。參加人另又稱其已依變更開發計畫之內容，興建完成俱樂部及招待所，並於98 年8月17日取得使用執照云云：原告否認其為真實，此部分應請參加人提出相關建物之建造執照及使用執照以佐，以明事實。（五）原告分別於98年10月6日及98年9月23日，依訴願法第4條第3款之規定，向被告之上級機關即內政部提出訴願，請求撤銷，詎內政部分別於99年9月29日以第0990100018號訴願決定書及同年月28日以第09902200 18號訴願決定書駁回原告之訴願，主要理由為原告自陳於98年7月21日始知悉被告之「府都發字第0970196884號函」處分，卻未於30日內提出訴願，遲至98年9月24日始提出訴願（按，本件原告係分別於98 年10月6日及98年9月23日向被告提出訴願，經轉由內政部受理，內政部之上開記載顯然有誤），顯已逾法定訴願期間等語。惟按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾三年者，不得提起。」訴願法第14條第1、2項定有明文；又按「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限。……三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。前項申請，應自法定救濟期間經過後三個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾五年者，不得申請。」行政程序法第128條定有明文；再按「有左列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決，聲明不服，……九、為判決基礎之證物係偽造或變造者；……十三、當事人發見未經斟酌之證物或得使用該證物者。十四、原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌者」行政訴訟法第273條第1項第9、13、14款亦有明文。本件被告前揭97年8月18日府都發字第0970196884 號函准「裕大花園別墅C區」開發計畫變更（部分住宅變更為俱樂部、招待所）許可案，因漏未查證原告為土地所有權人之一並未同意或委託他人申請變更開發計畫（甚至未查證部分申請人已死亡或已非土地所有權人），且申請人未依臺中市大坑風景區開發許可審查要點相關規定取得原告之同意變更開發之證明文件，即准予開發計畫變更，顯已違法在先。被告之原處分即固於97年8月18日公告，惟當時本件之原告並非申請變更之申請人，不但不知本件參加人提出變更開發計畫之申請，該處分亦僅送達本件參加人（即該開發案計畫變更案申請人）及聯成公司而已，並未通知原告，原告當無注意公告之可能，且本件原告係於98年7月21日後始經由訴外人劉志明之告知，始知有本件開發計畫變更申請案；尤其劉志明於向被告申請閱覽與本件開發計畫變更申請案之相關文件、表冊、書類時，更遭受被告藉詞拖托、塘塞，迄至98年7月21日始同意訴外人劉志明閱覽，原告經渠轉告而知本件處分之存在。準此，縱依訴願法第14條第2項規定，原告未於知悉後之30日內即98年8月20日前提出訴願，但仍有行政程序法第128條之適用。（六）另按「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限。一、……二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。前項申請，應自法定救濟期間經過後三個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾五年者，不得申請。」行政程序法第128條定有明文；再按「有左列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決，聲明不服，……九、為判決基礎之證物係偽造或變造者；……十三、當事人發見未經斟酌之證物或得使用該證物者。十四、原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌者」行政訴訟法第273 條第1項第9、13、14款亦有明文。準此，縱認本件之法定救濟期間僅能算至98年8 月20日，惟因本件在此之前，原告並無提出行政程序或救濟程序，且不知有該等程序之存在，原告並無機會於該等程序中主張有利之事實或舉證，自無該條項但書中所定之「重大過失未提出」之情形，從而，原告於法定救濟期間經過後，自知悉時起算三個月內，仍得提出本件訴願。就此而言，本件原告於98年9月23日及10月6日提起訴願，請求被告撤銷原處分，應予准許。內政部逕以原告逾30日之法定期間為由駁回訴願，實非適法。（七）為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項規定提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決： ⒈被告97年8月18日府都發字第0970196884號函核准「裕大花園別墅C區開發計畫變更（部分住宅變更為俱樂部、招待所）開發案」及同日府都發字第0970196878號公告之行政處分，應予撤銷。 ⒉內政部99年9月28日臺內訴字第0990137821號（案號：0000000000）及99年9月29日臺內訴字第0990143098號（案號：0000000000）訴願決定應予均撤銷。 ⒊訴訟費用由被告負擔。四、被告則以：（一）經查本件參加人於97年6月向被告申辦本件變更開發計畫案，業經被告於97年8月18日准予變更開發許可，並經公告30日無人異議確定在案，迄今已逾年餘。是原處分既已公告周知，其於公告期滿後即已確定生效，原告當無不知之理，倘原告對原處分不服，亦應於公告期滿後之30日內提起訴願以為救濟。故原告遲至98年9月23日方提起訴願，顯已逾法定不變之救濟期間甚久，是原告所提訴願，顯不合訴願法第77條第2款前段之規定。另據悉原告前於98 年7月21日，即曾委託立新聯合法律事務所之蔡易鈜律師寄發臺中郵局第876號存證信函予參加人及臺中市政府都市發展處，亦係主張參加人申請「裕大花園別墅Ｃ區」開發計畫變更案，未經全體土地所有人之同意。是縱認原告因不知悉原處分之內容而未於原處分作成後30日內提起訴願，原告至遲應於98年7月21日即已知悉原處分之內容，此亦為原告所不爭執。是倘原告對原處分有所不服，最遲應於98年8月20日即應提起訴願。準此，原告於98年9月23日提起訴願，卻已逾越上開訴願法規定之法定救濟期間，訴願顯不合法。另按「行政處分於法定救濟其間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限……」「前項申請，應自法定救濟期間經過三個月內為之……」行政程序法第128條第1項前段及第3項前段定有明文。此係針對於法定救濟其間經過後，已發生形式確定力之行政處分，為保護相對人或利害關係人之權利及確保行政之合法性所為之例外規定，賦予行政處分之相對人或利害關係人於具有該條規定之一定事由時，得向原處分機關請求重開行政程序請求權之規範。因此，申請重開行政程序，除須具備同條第1項前述3款之要件之一者外，且須未逾同條第2項之申請期限，若已逾期，其申請自無理由；又同條第1項第2款所謂之「新證據」，係指於作成行政處分時業已存在，但未經斟酌之證據而言，且以如經斟酌可受較有利益之處分，及非因申請人之重大過失而未能在原行政程序或救濟程序中主張其事由者為限。準此，本件原處分於97年8月18日作成後，再經過30日之公告期間，於97年9月17日即已確定，是原告於98年9月23日方提起訴願，並主張本件有行政程序法第128條之事由云云，顯係因自身之重大過失而未於行政程序或救濟程序中主張其事由，且已逾3個月之申請期間，揆諸上開規定，原告此部分申請，自無理由。再者，原告雖主張參加人於申請變更開發計畫未獲得該地區其他土地所有權人之同意云云，然查參加人申請變更開發計畫之範圍，僅涉及參加人所有之臺中市○○區○○段第37及118等兩筆地號土地，要與原告或其他第三人無涉。是原告之主張縱經斟酌，原告亦不能受較有利益之處分，而與行政程序法第128條之規定不符。故原告據此申請重開行政程序，仍無理由。（二）原告主張未取得全體所有土地所有權人同意即辦理開發計畫變更，將影響原告及相關權益人日後整體開發之相關權益云云。然查，本件參加人於97年間為本件申請時，其內容僅將參加人所有之臺中市○○區○○段第37地號土地內原核准之部分住宅變更為招待所、同段第118地號土地內原核准之部分住宅變更俱樂部，並未涉他人土地之使用計畫，亦未使用到本開發案之公共建設預定地，原水土保持規劃等亦未更動，故未影響C區土地內其他土地所有權人日後開發及申請建築之權益。依計畫俱樂部係提供住戶招待訪客或舉行宴會的場所，招待所作為會議、職訓與其他企業互動的會場（僅為提供集團內部與員工訓練使用並不具對外營業性質詳審查委員要求之報告書中切結書），有關引入活動導致環境衝擊乙節，歷次審查委員意見均有提及，規劃單位亦提出說明。（三）原告另主張本件未得C區內所有土地之土地所有權人同意或授權，被告所為之核准開發計畫變更處分，顯與臺中市大坑風景區開發許可審查要點之規定要件不符云云。然查：依現行臺中市大坑風景區開發許可審查要點第六點規定：「六、申請開發許可應檢附下列書圖文件：（一）申請書。（二）開發計畫書、圖。（含地理位置圖、地籍套繪圖、開發前後地形套繪圖及現況相片）（三）土地使用分區管制計畫書、圖。（四）開發財務計畫書。（五）地質調查報告書、圖。（六）水土保持規劃書、圖。（七）景觀計畫書、圖。前項書圖文件製作應依相關法令規定格式。」其中並未明文規定必須提出土地所有權人之同意證明文件。申請人於申請開發許可或變更開發許可計畫時，其範圍如涉及他人所有土地時，申請人檢附該他人之同意證明文件，固屬當然。然變更申請人為原開發許可申請人且申請者僅就其本身所有土地申請變更開發計畫，申請變更人是否仍須出具其他無關土地所有權人之同意證明文件，即非可恁意比附援引者。此觀臺中市大坑風景區開發許可審查要點亦未有明文規定。參諸臺中市建築管理自治條例第4條第1項規定：「申請建造執照除依本法規定外，並檢附下列文件：一、土地權利證明文件：（一）土地登記簿謄本。（二）地籍圖謄本。（三）土地使用權同意書（限土地非自有者）。」可知，人民在申請建築執照時，如建築範圍未涉及他人所有之土地時，即無須檢附土地使用權同意書。另依內政部75年3月13日臺內營字第384951號解釋函「查山坡地開發建築前開挖整地所申請之雜項工程使用執照，僅係該山坡地可供建築使用得以申請建造執照之正名而已。故申請建造執照時，自以合於建築法第三十條之規定並檢附雜項工程使用執照謄本為已足，尚無再經雜項使用執照持有人同意之規定。至該持有人如有異議時，純係私權爭執，宜由當事人另循司法程序解決之。」倘申請開發許可或變更開發計畫之範圍僅及於申請人所有土地並未涉及他人所有土地時，在不影響他人權益情況下，參酌上開臺中市建築管理自治條例規定及內政部函釋意旨，原開發許可申請人申請變更計畫時在不影響他人權益前提下應無需出具無關者之同意證明文件，方為合理。原告主張申請開發許可變更案應得全體土地所有權人同意云云，亦不啻使Ｃ區其他土地所有權人形同擁有變更開發計畫之否決權，徒增土地開發之困難度及不合理性，為促進土地利用舉凡都市更新、市地重劃等工作之推動亦無需百分之百地主同意，山坡地開發許可變更應亦同，方能達到土地之有效利用。（四）綜上所述，原告之訴實無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。五、參加人則以：（一）原告提起本件訴願確已逾越法定不變之救濟期間，原訴願決定以原告所提訴願不合法而作成訴願不受理之決定，至為正確： ⒈按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。」「利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾三年者，不得提起。」訴願法第14條第1、2項定有明文。又按「受理申請後將開發計畫書、圖公開展覽10天；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向本府提出意見，供作審查小組審議時參考。主辦單位於受理申請之日起50天內將審查結果通知申請人。開發計畫經審查核准後，應將開發許可內容公告30天。變更開發許可，得免辦理公開展覽」「開發人變更開發計畫，應依本要點規定申請變更開發許可。」臺中市大坑風景區開發許可審查要點第26條、第31條定有明文。查上開規定既已明定將准許變更開發許可之處分除應送達申請人外，並應公告30日，供利害關係人表示是意見或提出異議。在公告期滿後，該准許變更開發許可之處分即已生效，相關法定期間即應開始起算。準此，查本件參加人於97年6月間依法向被告申請變更開發許可，業經被告於97年8月18日以原處分准予變更開發許可，被告除確有將原處分通知參加人外，並已依法將原處分公告在臺中市政府、臺中市北屯區公所及臺中市北屯區民政里之里辦公室等地，足見被告確有依法辦理送達及公告事宜，原處分於公告後30日確已生效。至於原告等既非本件開發許可權人，亦非本件變更開發許可之申請人，是否為本件變更開發許可之利害關係人亦有疑義，故依上揭規定，被告未將原處分送達予原告等人，乃屬當然，要無違法可言。原處分既已公告周知，其於公告期滿後即已確定生效，倘原告對原處分不服，自應於公告期滿後30天內依法提起救濟程序，始為適法。至於原告主張未有注意公告云云，本非延長法定期間之合法事由，臺中市大坑風景區開發許可審查要點既明定以公告作為送達之方式，當無允許原告以不知公告內容為由，允許其逾期提起救濟之理。故原告遲至98年9月23日及98 年10月6日方提起訴願，顯已逾法定不變之救濟期間甚久，顯不合法。 ⒉至於原告陳稱並無提出行政程序或救濟程序之存在，且不知有該等程序之存在，主張非屬因重大過失未於法定期間內提出救濟云云，更屬無稽。蓋人民本有知法之義務，法律允許人民得對政府機關之決定於不變期間內得聲明不服提起救濟，本在兼顧人民之訴訟權及行政處分之安定性，又豈容人民任意以不知法律為由，逾期聲明不服。況查原告於98年7月21日已委請立新聯合法律事務所之蔡易鈜律師律師寄發臺中淡溝郵局第876號存證信函，主張原處分有違法不當之情形云云，又豈會不知應於不變期間內依法提起救濟？準此，縱認原告不知悉原處分雖已於97年8月 18 日依法公告30日之事，然原告至遲於98年7月21日即已知悉原處分之內容，此亦為原告所自認者。是依訴願法第14條第2項規定，倘原告對原處分有所不服，最遲應於98 年8月20日即應提起訴願，始為適法。故原告無正當理由遲至98年9月23日及98年10月6日分別提起訴願，均已逾越上開訴願法規定之法定救濟期間。訴願機關以原告所提訴願逾越法定期間顯不合法為由，作成訴願不受理之決定，殊屬正確。（二）查訴外人裕大公司於82年2月20日以其所有坐落於臺中市 ○○區○○段第480-94地號土地（嗣經分割、重測後，為臺中市○○區○○段37地號等148筆土地，面積共61.88公頃，下稱系爭土地），向被告申請「裕大花園別墅C區」住宅用地開發許可，經被告以83年7月11日府工都字第84894號函核准在案，並於83年11月24日取得被告所屬工務局核發之（83）中工建雜字第0019號雜項執照，進行雜項開發工程。嗣裕大公司於85、86年間，始將系爭土地辦理分割，將部分土地移轉予包含原告在內之第三人，凡此有土地登記謄本之記載可資證明者。故裕大公司在83年間取得系爭土地之開發許可當時，系爭土地仍尚未分割，該等土地所有權人僅有裕大公司。是裕大公司在83年申請開發許可時，根本不可能與非地主之原告等作任何之協商，原告等更無權對裕大公司申請系爭土地之開發許可乙案表示意見。是原告於100年2月16日準備程序陳稱：開發申請當時有33位原告是地主，有與裕大公司協商，同意開發云云，根本與事實不符，要無足採。（三）原告等主張參加人申請變更開發許可，需取得與變更開發許可範圍無涉之其餘土地所有權人之同意，不僅於法無據，且有「權利濫用」之行為，不足採信： ⒈查本件部分原告雖於85、86年間陸續向裕大公司買得系爭土地中之部分土地（合計約35公頃），但因原告等並非本件開發案之開發許可權人，故對系爭土地之雜項開發工程均未參與或出資，全係由裕大公司自行規劃並出資興建。而雜項開發工程於88年8月20日竣工後，裕大公司為讓系爭土地各土地所有人（含原告等）個別開發自有土地之權益，乃於89年3月9日向被告申請辦理雜項執照起造人之變更程序，改列包含裕大公司及原告在內共168人為起造人。是原告等充其量僅為雜項執照之起造人，並非開發許可之申請人。嗣裕大公司基於企業經營分工及管理效率之考量，乃於93年間依企業併購法相關規定分割出本件參加人，並將系爭土地其中即裕大公司所有之25公項移轉登記予參加人所有，並由參加人概括承受本件系爭土地開發許可案之全部權利義務。而參加人於97年6月間申請變更「裕大花園別墅C區」之開發計畫，其申請變更之範圍僅涉及參加人所有之臺中市○○區○○段第37地號、第118地號兩筆屬公司之個人土地，根本未有涉及原告或其他第三人所有之土地，即依申請變更之內容僅將「上開兩筆土地內，原核准建築之部分住宅變更為招待所及俱樂部」，亦未有使用到參加人所有土地之公共建設預定地，更不影響其他土地之可建面積或戶數。準此，參加人於其個人所有之兩筆土地內，申請變更開發計畫（部分住宅用途變更為待招所而已），未涉及原告等人所有之土地，更未涉及其他公共設施之變更，均不影響其他人原有權益，是原告當非該案之利害關係人或當事人，不僅無權「異議」，當亦無權要求撤銷業已確定之「變更許可案」。 ⒉經查，原告一再主張申請開發計畫變更案應得全體土地所有權人同意云云，實係起因於系爭土地之開發進度，已歷經十數年陸續取得開發許可、完成雜項工程取得雜項使用執照、各地主可續而申請建築執照之階段。惟系爭開發之土地60公頃，其中有約11公頃之公共設施用地（含聯絡道路、水、電供需等），現仍登記為參加人所有，目前該等公共設施雖有初步之開發（如聯絡道路已完成等），惟仍須投入大筆之資金始能進一步之建設（如水電之供需等）。故有關公共設施費用之負擔，參加人之股東會或相關會議中，多年來均達成公共設施之興建費用宜由全體土地所有權人依其所持有之土地面積比例分擔，始為公平合理，而形成共識，凡此應為原告及其他土地所有權人所能理解知悉者。詎料原告不思其等為開發區域內土地所有人之一，理應為公共設施共同出資出力，以共享開發之願景，乃竟執意要求參加人以公司之財力獨自負擔全部公共設施之設置，供予有土地之股東（按部分地主已非股東）謀得私利，誠非事理之平，且亦有使公司執事之董、監事或工作人員，落入「虧空公司」、「中飽私人」背信之虞。是本件原告以無關其等個人土地權益事項，提起本件訴願或訴訟，無非即藉此要脅參加人為公共設施負擔，所為「玉石俱毀」之作，純係出於「損人為主要目的」而有違誠信，應無足採。 ⒊原告為迫使參加人獨立負擔鉅額之公共設施興建費用，明知參加人申請變更開發計畫之範圍僅及於參加人所有之第37 地號、第118地號兩筆土地，原告等甚連建築執照仍未申請，其等所有之土地尚為空地一片，仍空言主張參加人申請變更開發許可會影響其不存在之住宅安寧及環境衛生品質，以參加人於97年間申請變更開發許可時，未取得全體土地全人之同意為由，提起本件訴訟。原告並無任何權利受損，要非參加人申請變更開發許可之利害關係人，其無端提起本訴，不僅於法無據，更屬權利濫用之行為，其主張實不足採。（四）參加人於獲准變更開發許可後，業已依變更內容興建俱樂部，並已取得使用執照開始使用。是原告訴請撤銷原處分及訴願決定，顯欠缺權利保護之必要，不應允許： ⒈按「按提起行政訴訟請求行政法院裁判，應以有權利保護之必要為前提。所指權利保護之必要，乃當事人請求行政法院為有利於己之本案判決所必備之要件。上訴人提起上訴，亦須具備即受判決之法律上利益，方有保護其權利之必要。苟無即受判決之法律上利益，自無保護之必要，行政法院應為其敗訴之判決。」「按權利保護必要，乃行政訴訟法第一百零七條第一項所定之訴訟要件，苟原告之訴其權利保護要件有欠缺，應依同條第二項規定駁回其訴。而所謂權利保護必要，乃指欲得勝訴判決之當事人，有保護其權利之必要，亦即在法律上有受判決之利益而言。例如當事人得依起訴以外之其他方法達成目的，或法律設有特別之救濟方法，只能依該方法救濟者，應認為無保護必要。」最高行政法院92年判字第764號判決、92年判字第 1624號判決均闡釋甚明。 ⒉本件查參加人於97年間獲准變更開發許可後，隨即依變更開發許可之內容申請建築執照，於參加人所有之臺中市○○區○○段第118地號土地上興建俱樂部之相關建築物，於98年8月17日取得使用執照，現已開始使用。準此，參加人既已依「變更開發許可」之內容完成相關建物之興建並取得使用執照完畢，則原「核准變更開發許可執照」即已依其內容完成建造，亦無從嗣後撤銷，亦無實益。是本件姑不論原告等有無因原處分而受有權利之侵害，即依原告等所述其等所受之侵害，亦顯無法以訴請撤銷原處分之裁判手段加以排除，依上開最高行政法院之見解可知，原告所提本訴顯然欠缺權利保護之必要，實應予駁回。（五）綜上所陳，原告逾越法定期間始對原處分聲明不服，顯不合法，業經訴願機關作成訴願不受理之決定。今原告仍持陳詞提起本件訴訟，其主張實屬權利濫用之行為，更欠缺權利保護之必要，原告之訴實無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。六、本院查，上揭事實概要欄所載之事實，除系爭變更開發案是否會影響原開發許可案範圍內之土地所有權人權益，變更前應否先取得全體所有土地所有權人同意，被告作成97年8月 18日府都發字第0970196884號函核准「裕大花園別墅C區開發計畫變更（部分住宅變更為俱樂部、招待所）開發案」及同日府都發字第0970196878號公告之行政處分，是否違法等爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有被告97年8月18日府都發字第0970196884號函、97年8月18日府都發字第0970196878號公告、83年7月11日83府工都字第84894號函、90年5月16日90中工建使字第0465號雜項使用執照、98府都建使字第00327號、第00328號使用執照、裕大花園別墅C區開發計畫書、裕大花園別墅C區開發計畫變更（部分住宅變更為俱樂部、招待所）說明書（核定本）、地籍圖騰本、土地登記第二類謄本、98年7月21日臺中淡溝郵局第876號存證信函、臺中市○○區○○段第118地號土地開發現場照片影本、98年10 月22日被告都市發展處都市更新科簽、大坑開發許可書件資料審查表、裕大公司82年2月20日申請書、93年9月1日權利移轉證明書、聯成工程顧問有限公司97年6月27日97日聯工字第970627-1號函、正群法律事務所98年10月15日98群炎字第980036號函、群展國際法律事務所98年11月5日98群祥字第239號函等件附卷可稽，為可確認之事實。七、本件訴願機關決定「訴願不受理」，其理由無非以「訴願人於98年9月23日訴願書中自陳於98年7月21日始知悉原處分機關上開97年8月18日府都發字第0970196884號函處分，訴願人未於知悉之次日起30日內提起訴願，遲至98年9月24日（原處分機關收文日期）始提起訴願，顯已逾訴願法定期間。揆諸首揭法條規定，本件訴願為不合法，應不予受理。」等語，固非無見。但查：（一）按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」訴願法第1條第1項、第18條分別定有明文。上開條文所謂之「利害關係」，係指權利或法律上之利益受侵害之利害關係。又按當事人適格，乃指當事人就特定訴訟標的有實施訴訟之權能而言，祇須主張自己為權利人，而對其主張之義務人提起，即為當事人適格，亦即當事人是否適格，應依原告起訴主張之事實定之，而非依審判之結果定之（最高行政法院99年度判字第923號判決參照）。本件原告起訴請求撤銷被告97年8月18日府都發字第0970196884 號函核准「裕大花園別墅C區開發計畫變更（部分住宅變更為俱樂部、招待所）開發案」及同日府都發字第0970196878號公告之行政處分，原告雖非該97年8月18日府都發字第0970196884號函之相對人，惟其係被告同日府都發字第0970196878號公告之不特定對象，且為經核准變更開發之原開發許可案（即被告83年7月11日83府工都字第84894號函核准「裕大花園別墅C區」住宅用地開發許可案）範圍內之部分土地所有權人，原告主張「申請變更開發許可案當應檢附『土地所有權人之姓名、住址及同意變更開發之證明文件』，作為開發計畫變更及審議之參考。而所謂土地所有權人同意變更開發之證明文件，依文義當然解釋自應解為申請變更開發計畫內全部土地之所有權人同意辦理變更開發之證明文件。……該案並未獲得全體土地所有權人同意……本件開發計畫變更案之申請人係將90年當時之起造人名冊使用於本件變更開發許可之申請案。再者，該附錄二『委託人清冊』，僅載明『委託人清冊』而已，亦即為委託人之名單而已，與上開『臺中市大坑風景區開發許可審查要點』所規定申請人應具備之申請文件即『土地所有權人同意變更開發之證明文件』，在形式上應屬有間，換言之，即土地所有權人之同意變更開發計畫證明文件與土地所有權人清冊應屬兩事，兩者不容混淆，此在形式上審查即可發現其不同，而被告竟疏未查明。……本件系爭開發計畫變更案未取得全體所有土地所有權人同意即辦理開發計畫變更，將影響原告及相關權益人日後整體開發之相關權益，被告所為之核准開發計畫變更處分，顯與臺中市大坑風景區開發許可審查要點之規定要件不符，而有違法之情形，自應依法撤銷。」等語，依原告前揭起訴主張之事實觀之，應認其對本件變更開發許可案具有法律上之利害關係，為利害關係人，合先敘明。（二）本件參加人委託聯成公司於97年1月31日向被告提出「裕大花園別墅C區」開發計畫變更說明書，申請變更開發許可，經97年5月29日召開之臺中市大坑風景區開發許可審查委員會97年度第3次會議決議依上述委員意見修正完成後通過；被告於本件參加人修正開發計畫後，以97年8月 18日府都發字第0970196884號函核准開發許可（部分住宅變更為俱樂部、招待所），並以同日府都發字第0970196878號公告30日，公告期間自97年8月19日至97年9月17日等情，分別有上開被告函文及公告附卷可參（參見「裕大花園別墅C區開發計畫變更（部分住宅變更為俱樂部、招待所）說明書（核定本）」第1頁及第2頁）。經核上開被告97年8月18日府都發字第0970196884號函內容與同日府都發字第0970196878號公告，均係被告對於參加人委託聯成公司辦理坐落臺中市○○區○○段118地號等84筆土地（原大坑段480-49地號1筆土地）面積60.39公頃（原面積61.88公頃）「裕大花園別墅C區」開發計畫變更（部分住宅變更為俱樂部、招待所）開發許可乙案，所為准予開發許可之公法上對外直接發生法律效果之單方行政行為，其規制對象及實體上創設之法律效果均屬相同，兩者實可視為一體，而為同一行政處分。是原告分別於98年9月23日及同年10月6日向被告提出之訴願書（參見訴願甲卷第235頁至第242頁及訴願乙卷第233頁至第241頁），雖僅就被告 97年8月18日府都發字第0970196884號函聲明不服，請求撤銷，惟上該被告97年8月18日函文及公告既應視為一體，而為同一行政處分，自應認全部業經訴願程序，符合提起行政訴訟法第4條第1項撤銷訴訟之要件。（三）次按「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：……二、提起訴願逾法定期間或未於第五十七條但書所定期間內補送訴願書者。……」固經訴願法第77條第2 款定有明文。惟同法第14條第1項及第2項規定：「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾三年者，不得提起。」另「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法，期間及其受理機關。」「處分機關未告知救濟期間或告知未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」復經行政程序法第96條第1項第6款及第98條第3項所明定。本件被告97年8月18日府都發字第0970196884號函及與同日府都發字第0970196878號公告，均未表明不服該行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，是依行政程序法第98條第3項規定，原告只要在處分書送達後1年內對該處分聲明不服，均視為於法定期間內所為；又原告為利害關係人，其提起訴願之法定不變期間，應自知悉時起算。本件原告主張「被告之原處分即固於97年8月18日公告，惟當時本件之原告並非申請變更之申請人，不但不知本件參加人提出變更開發計畫之申請，該處分亦僅送達本件參加人（即該開發案計畫變更案申請人）及聯成公司而已，並未通知原告，原告當無注意公告之可能，且本件原告係於98年7 月21日後始經由訴外人劉志明之告知，始知有本件開發計畫變更申請案；尤其劉志明於向被告申請閱覽與本件開發計畫變更申請案之相關文件、表冊、書類時，更遭受被告藉詞拖托、塘塞，迄至98年7月21日始同意訴外人劉志明閱覽，原告經渠轉告而知本件處分之存在。」等語，為被告及參加人所不爭執，另本件原告前於98年7月21日，曾委託律師寄發存證信函予參加人及臺中市政府都市發展處，主張參加人申請「裕大花園別墅Ｃ區」開發計畫變更案，未經全體土地所有人之同意等語，有立新聯合法律事務所蔡易鈜律師寄發之臺中郵局第876號存證信函在卷可按（參見本院卷第178至第180頁）。顯見，原告最早應於98年7月21日即已知悉上開被告97年8月18日府都發字第0970196884號函或同日府都發字第0970196878號公告之內容。本件原告既係於98年9月23日及同年10月6日即向被告提出訴願書，自原告98年7月21日知悉原處分時起，尚未逾1年，依照上開說明，原告提起訴願顯未逾提起法定不變期間，訴願管轄機關遽以原告提起訴願已逾訴願期間為由而為訴願不受理之決定，其認事用法難謂無違誤。（四）另按，訴願決定從程序上不受理之案件有違法情形時，若行政機關之行政處分屬羈束處分，因僅生該處分是否適法之問題，高等行政法院依法可自行審查，自不須將訴願決定撤銷發回；但若屬裁量處分，則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由訴願機關負責審查，則除當事人明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟外，為保障當事人審級（訴願）利益，自得將原訴願決定撤銷，由訴願機關重為決定（高等行政法院89年度第2次法律座談會第6號提案結論參照）。本件訴願管轄機關之訴願決定，既有違誤，已如前述，則原告訴請撤銷訴願決定，即無不合，應予准許。另被告所作成之處分，因屬裁量處分，依照上述說明，行政法院僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，則應由訴願機關負責審查，且原告於本院審理時已明確表明應維護其訴願利益（參見本院卷第252頁準備程序筆錄），是本件即應將原訴願決定撤銷，由訴願機關重為決定。至於兩造其餘有關實體上之主張，應由訴願機關就原行政處分詳予審酌，另為適法決定，本院於現階段尚無庸判斷，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100 　年　　6　　月　 16 　　日臺中高等行政法院第二庭審判長法官　王茂修法官　莊金昌法官　劉錫賢以上正本證明與原本無異。如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。中　　華　　民　　國　　100 　年　　6　　月　 16 　　日書記官莊啟明

臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)99年度訴字第430號

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臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院)99年度訴字第430號