臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)99年度訴字第82號

• 裁判案由: 建造執照
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 07 月 06 日
• 法官: 胡國棟、劉錫賢、林秋華
• 法定代理人: 甲○○、乙○○
• 原告: 峰霖開發建設有限公司法人
• 被告: 南投縣政府

臺中高等行政法院判決
99年度訴字第82號99年6月22日辯論終結原 告　峰霖開發建設有限公司
代　表　人　甲○○
被 告　南投縣政府
代　表　人　乙○○
訴訟代理人　丙○○
上列當事人間因建造執照事件，原告不服內政部中華民國98年12月24日台內訴字第0980157971號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原由起造人雙贏建設股份有限公司（下稱雙贏公司）領有被告於民國（下同）86年11月24日所核發之投縣工築（造）字第1188號建造執照，87年5月1日申請開工展期至87年8月24日，於87年6月22日開工並報請被告備查，監造人為林基燿建築師，承造人為貫竑營造有限公司（下稱貫竑公司），嗣於88年7月12日變更起造人為原告，90年2月13日變更承造人為啟阜建設工程股份有限公司（下稱啟阜公司）。原告於93年1月13日向被告機關申請竣工展期至96年2月22日。又原告於竣工展期之屆滿日（96年2月22日）前均未
再次提出申請，被告機關乃於98年4月14日以府建管字第09800846810號函通知原告：「有關本府核發之投縣建管（造）字第1188號建造執照，即日起失其效力，另請起造人、承造人、監造人本於權責，於文到10日內進場回填恢復原狀；倘未回填，日後造成公共安全災害時，仍應依建築法第26條規定分別依法負其責任。」原告不服，提起訴願，遭訴願決定以該函性質非行政處分予以不受理決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠依內政部97年12月29日台內營字第0970809938號函發布：「建築物（不限其用途）於中華民國97年11月25日以前（含本日）領得建造執照或雜項執照（以執照核發日期為準），且至中華民國97年11月25日（含本日）仍為有效（即仍在竣工期限內）者，其建築期限除得依建築法第53條之規定，得申請展期1年，並以一次為限外，准其於依建築法第54條規
定開工後，比照建築法第53條第2項有關建築期限展期之申
請程序，辦理延長建築期限2年。」及臺灣南投地方法院94
年4月14日函說明略以「按建造執照僅係對建照申請之許
可，就當事人領得之建造執照，依建築法第54條規定，建築執照因逾期而作廢，並無應行公告或通知起造人之規定．．．揆諸上開說明，該拍定人尚不因嗣後繼受取得各該土地之所有權而一併取得各土地上原已存在之建築執照。」該函記載建照因逾期而作廢，並無應行公告或通知起造人作廢之規定，並非被告稱作廢即作廢，原告之建照應受法律保障。依建築法規如在一定期限內提出申請而未補辦程序仍為有效，至屆滿竣工展期之最後期限，去領照時會被罰鍰，並非將展延期限登錄於建造執照才有效。
㈡本案建造執照於96年2月22日到期，原告於同年8月3日提出
竣工展期申請。被告於同年9月4日以府建管字第09601691150號函復「經查本案建造執照已於87年6月22日申報開工，竣工期限為32個月，後貴公司依87年12月31日台87財字第64421號函暨90年11月2日台90內字第27211號函規定，申請展期5年，延至96年2月22日（目前已過期）；但另依89年9月15日台89內字第27211號函規定，本案竣工期限尚可申請展期2年，延至98年2月22日，但目前貴公司並未完成該展期程序，
如貴公司仍有興建之意願，請貴公司自發文日起2個月內向
本府申請完成該展期之程序，逾期申請者，視為無興建之意願，本案建造執照將依規定作廢。」原告乃於96年11月1日
向被告提出陳情聲請函，因原監造人、設計人刁難不配合蓋章，原告正尋找能配合之監造人、設計人，將原名義變更同時完成展期程序。被告於同年11月12日以府建管字第09602133700號函復原告說明「經查旨揭建造執照有關起造人變
更涉及貴公司權益部分，尚未經最高行政法院判決確定，本府同意貴公司所請，暫緩該建造執照未於限期內辦理完成展期程序之後續處理（執造作廢）事宜，惟該建造執照之竣工期限已展延至96年2月22日（目前已過期），屆期依89年9月15日台內字第27211號函規定尚可申請展期2年之期限如到期（至98年2月22日），該執照效力仍依規定廢止，不另通知
。」則所謂「不另通知」即代表建造執照到期日是98年2月22日。原告於98年2月10日再度申請展期至100年2月22日，被告於98年2月16日來函通本案建造執造將依規定作廢，復於
同年月17日來函通知將於98年2月25日下午2時30分於縣府會議室召開本案建造執照申請竣工展期案會議。會議結論：土地管理人即中央存款保險股份有限公司（下稱中央存保公司）表示不同意延長建築期限，被告並命原告應於98年3月10
日前取得該公司同意進場施作同意書報縣府備查。惟查，中央存保公司根本無權干涉建照展期事宜，但原告仍於98年3
月6日北上與該公司商談，其仍不同意原告進場施工，98年3月9日下大雨，本案工地又崩陷，該公司始同意原告進場施
工，原告於98年3月14、15日亦進場維修，有圖為證。被告
於98年4月14日以府建管字第09800846810號函通知原告本案建造執照即日起失其效力，並諭知得提起訴願，原告如期提起訴願，卻遭訴願決定不受理駁回。惟原告已在本案工程花費新台幣（下同）6千多萬元又遇921地震，中央存保公司與被告之目的係為除去原告之建造執照，使其得順利出售系爭土地，請鈞院主持公道等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
㈠原告原領有被告投縣工築（造）字第1188號建造執照（坐落草屯鎮○○段563-6、563-20、563-21、737、737-4、737-131、738-14、739-35、748-4、748-42地號等10筆土地）
，係於86年11月24日核發建造執造，87年5月1日申請開工展期至87年8月24日，於87年6月22日開工並報請被告備查，起造人為雙贏公司，監造人為林基燿建築師，承造人為貫竑公司，88年7月12日變更起造人為原告，90年2月13日變更承造人為啟阜公司，於93年1月13日申請竣工展期至96年2月22日，後即未再向被告申請竣工展期。被告前以96年9月4日府建管字第09601691150號函通知起造人，本案尚可申請展期至98年2月22日止，請原告自發文日起2個月內向被告申請完成
展期之程序，逾期未申請者，視為無興建之意願，本案建造執照將依規作廢，又本案建築基地於87年6月22日申報開工
後，已開挖至地下三層（深度約15公尺），建築物主體尚未興建，現況僅為擋土安全措施之假設工程，後停工數年至今，故依建築法第53條第2項規定，系爭建造執照已失其效力
。
㈡本案因建築工程擋土安全措施不良有危及鄰房安全之虞，前經被告以92年12月4日府建管字第09202233370號函、93年1
月2日府建管字第09300067200號函、93年3月29日府建管字
第09300382412號函、93年5月18日府建管字第09300748130
號函、93年7月21日府建管字第09301385270號函、94年8月1日府建管字第09401526070號函、96年8月22日府建管字第09601605950號函、96年9月4日府建管字第09601691150號函等多次通知原告、監造人、承造人，均未作適當處置，並遭周圍居民數度陳情嚴重影響其建物安全，臺北市土木技師公會97年12月19日之安全鑑定報告書鑑定為危險工地，故該工地確有建築法第58條危害公共安全之情事。被告依建築法第89條規定以98年2月16日府建管字第09800373831號函各處原告、監造人及承造人18,000元罰鍰。
㈢被告98年4月14日府建管字第09800846810號函之主旨記載「即日起失其效力」，係因原告98年2月10日辦理第4次展期至100年2月22日，被告乃於98年2月25日邀集原告、監造人、
承造人及土地管理人針對本案之竣工展期事宜進行討論，並作出結論，略以「本案自開工挖掘地下室後已閒置多年，起造人於93年1月13日向本府申請展延至96年2月22日，惟96年2月22日至98年2月22日並未向本府申請竣工展期，應補辦本區間之竣工展期手續，又本案涉及危害公共安全，應依結論2、3點辦理後方得竣工展期，先予敘明。．．．起造人應於於3月10日前取得中央存款保險股份有限公司同意其進
場施作之同意書並報府備查。倘起造人於98年3月10日前
取得中央存保股份有限公司同意其進場施作之同意書，應於98年3月31日前完成有關本工地安全相關措施施作，取得監
造建築師及相關專業技師公會之安全鑑定報告書．．．．．．第2點或第3點未能如期完成者，本府當視為未完成補正逾期，執照失其效力。」並以98年2月27日府建管字第09800480260號函檢送會議紀錄予原告、監造人、承造人及土地管理人，請其依結論事項辦理，惟原告仍未依上開會議結論期限內完成施作安全相關措施及補正，故被告視該建造執照失其效力。至於原告謂98年3月9日大雨致系爭工地土石崩落乙節，被告即派員邀集相關人員緊急召開現地勘查會議，並作結論「㈠本案處理工地周圍公安事宜與建築執照申請展延分屬不同事宜，公安問題依建築法第26條規定．．．應盡責任。㈡現場起造人表示中央存保公司不同意進場施作公安事宜，惟中央存保公司表示並未反對起造人進場施作本案公安事宜，即同意其進場進行公安維護事宜。㈢本公安事宜請起造人、承造人、監造人於98年3月10日於現場查驗，並請於98
年3月14日前派員施作公安事宜，連續施作至完工。」此僅
緊急處理系爭草屯鎮○○街175、177號之建築物基地後方土石崩落，惟工地其餘多處崩塌及工地安全之措施仍未處理。㈣至於被告96年11月12日府建管字第09602133700號函係說明
系爭建造執照因起造人變更涉及原告權益部分，尚未經最高行政法院判決確定，被告同意原告所請暫緩該建造執照未於限期內辦理完成展期程序之後續處理（執造作廢）事宜，並於文中提及「屆期依89年9月15日台內字第27211號函規定尚可申請展期2年之期限如到期（至98年2月22日），該執照效力仍依規定廢止，不另通知」係說明原告起造人身分經法院判決確定後，可依內政部89年9月15日台內字第27211號函規定申請展期2年（至98年2月22日），如未依規定申請展期，該執照依規廢止，不另通知。今原告並未依該函向被告申請該時段之竣工展期。另查原告已於93年6月29日遭經濟部93
年6月29日經授中字第0933469435號函廢止，被告函詢經濟
部有關公司已廢止，是否仍得繼續依其名義行使相關權利及義務，經濟部以98年6月18日經授中字第09832445820號函略以「至於該公司擬辦理建造執照後續相關非屬公司登記業務之範疇，應請逕洽該項業務目的事業主管機關為之。」函詢內政部營建署，其以98年7月15日營署建管字第0980043186
號函略以「清算中之公司得否依其名義辦理申請建築執照展期及行使後續相關權利．．．由法院依具體個案認定後，本於職責核處。」函詢臺灣臺中地方法院，其以98年8月10日
中院彥民科字第80141號函略以「旨揭疑義之釋示，非屬本
院業務範圍，請依職責核處，又本院並未受理峰霖開發建設有限公司之聲報清算人事件等」。故本件建造執照有效期限至96年2月22日止，依建築法第53條第2項規定自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。
㈤至於原告所引內政部97年12月29日台內營字第0970809938號令，查該函係說明領得建造執照或雜項執照至97年11月25日（含本日）仍為有效（即仍在竣工期限內）者，始有適用，本件系爭建造執照有效期限至96年2月22日止，故未能符合
該函之適用條件，未能辦理展期事宜。又被告前以98年2月17日府建管字第09800367330號函請內政部營建署釋示領有建造執照之開工後已開挖至地下三層，建物主體尚未興建，現況僅為擋土安全設施，後停工數年至今，後續應如何處理？經內政部營建署98年3月2日營署建管字第0982903274號函示，依建築法第55條、第58條、第63條規定「起造人領得建造執照或雜項執照後，如有左列各款情事之一者，應即申報該管主管建築機關備案：．．．工程中止或廢止。前項中止之工程，其可供使用部分，應由起造人依照規定辦理變更設計，申請使用；其不堪供使用部分，由起造人拆除之。」「建築物在施工中，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關認有必要時，得隨時加以勘驗，發現左列情事之一者，應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒令停工或修改；必要時，得強制拆除：．．．危害公共安全者。」「建築物施工場所，應有維護安全、防範危險及預防火災之適當設備或措施。」及依行政執行法第29條、第39條規定：「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。」「遇有天災、事變或交通上、衛生上或公共安全上有危害情形，非使用或處置其土地、住宅、建築物、物品或限制其使用，不能達防護之目的時，得使用、處置或限制其使用。」據此，本件工地為危險工地，被告基於處理公安事宜告知請原告於文到10日內進場回填，恢復原狀，倘未回填，日後造成公共安全災害時，仍應依建築法第26條規定分別依法負其責任，並無違誤。原告雖申請2次展期，96年8月3日之申
請展期，因申請書須經起造人、承造人及監造人核章，即使承造人未能核章，監造人仍須核章，惟該申請書僅有起造人核章，故書件不符，未予核准，並通知原告於2個月內補件
。原告雖於98年2月10日再申請展期，被告亦未核准。對於
申請展期如經被告核准，即於該建照背面加蓋展延期限，再通知領回建照等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告98年4月14日府建管字第09800846810號函是否為行政處分。該函命原告於文到10日內進場回填恢復原狀，是否合法。
五、經查：
㈠本件原由起造人雙贏公司領有被告於86年11月24日所核發之投縣工築（造）字第1188號建造執照，87年5月1日申請開工展期至87年8月24日，於87年6月22日開工並報請被告備查，監造人為林基燿建築師，承造人為貫竑公司，嗣於88年7
月12日變更起造人為原告，90年2月13日變更承造人為啟阜
公司。原告於93年1月13日向被告機關申請竣工展期至96年2月22日。又原告於竣工展期之屆滿日（96年2月22日）前均
未再次提出申請，被告機關乃於98年4月14日以府建管字第
09800846810號函通知原告：「有關本府核發之投縣建管
（造）字第1188號建造執照，即日起失其效力，另請起造人、承造人、監造人本於權責，於文到10日內進場回填恢復原狀；倘未回填，日後造成公共安全災害時，仍應依建築法第26條規定分別依法負其責任。」有該系爭函附卷可稽。則該函中被告既命原告於文到10日內進場回填恢復原狀部分，係命原告為一定行為之意思表示，自已發生法律上之效果，而為行政處分。此部分訴願決定認非屬行政處分，尚有未合，先予敘明。
㈡按「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」、「建築物起造人、或設計人、或監造人、或承造人，如有侵害他人財產，或肇致危險或傷害他人時，應視其情形，分別依法負其責任。」、「前項建築期限，以開工之日起算。承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期一年，並以一次為限。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。」、「起造人領得建造執照或雜項執照後，如有左列各款情事之一者，應即申報該管主管建築機關備案：一、變更起造人。二、變更承造人。三、變更監造人。四、工程中止或廢止。前項中止之工程，其可供使用部分，應由起造人依照規定辦理變更設計，申請使用；其不堪供使用部分，由起造人拆除之。」、「建築物在施工中，直轄市、縣（市)　(局）主管建築機關認有必要時，得隨時加以勘驗，發現左列情事之一者，應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒令停工或修改；必要時，得強制拆除：‧‧‧三、危害公共安全者。」、「建築物施工場所，應有維護安全、防範危險及預防火災之適當設備或措施。」、「直轄市、縣（市)　(局）主管建築機關對傾頹或朽壞而有危害公共安全之建築物，應通知所有人或占有人停止使用，並限期命所有人拆除；逾期未拆者，得強制拆除之。」分別為建築法第1條、第26條第2項、第53條第2項、第55條、第
58條第3款、第63條及第81條第1項所明定。
㈢查訴外人雙贏公司領有被告於86年11月24日所核發之投縣工築（造）字第1188號建造執照，87年5月1日申請開工展期至87年8月24日，於87年6月22日開工並報請被告備查，監造人為林基燿建築師，承造人為貫竑公司，嗣於88年7月12日
變更起造人為原告，90年2月13日變更承造人為啟阜公司。
原告於93年1月13日向被告機關申請竣工展期至96年2月22日。又原告於竣工展期之屆滿日（96年2月22日）前均未申請
竣工展期，該建築基地於87年6月22日申報開工後，已開挖
至地下三層（深度約15公尺），建築物主體尚未興建，現況僅為擋土安全措施之假設工程，後停工數年至今。原告於竣工展期之屆滿日（96年2月22日）後雖有於96年8月3日及98
年2月10日2次申請展期，其於96年8月3日之申請展期，因申請書須經起造人、承造人及監造人核章，即使承造人未能核章，監造人仍須核章，惟該申請書僅有起造人核章，故書件不符，未予核准，並通知原告於2個月內補件。另於98年2月10日再申請展期，亦因程序不合，未經被告核准，已據被告陳明在案。是原告之系爭建造執照，依建築法第53條第2項
之規定於竣工展期之期限屆滿之日起（96年2月22日）即失
其效力。又原告所領之系爭建造執照之竣工期限為96年2月
22日，其後原告雖有申請展期，然並未經被告核准，是系爭建造執照之有效期限仍為96年2月22日，並無內政部97年12
月29日台內營字第0970809938號函可辦理延長建築期限2年
之適用，原告主張本件系爭建造執照尚屬有效並有該函規定之適用，自非可採。
㈣又原告所領系爭建造執照所在之工地，經台北土木技師公會97年10月28日至現場鑑定結果，以該工地開挖迄今約10年，現存未按圖施工，擋土柱滲水、土體崩塌、支撐掉落、擋土柱體向前傾、千斤頂有失壓鏽蝕及鬆動情形、中間樁接合不佳等不安全因素，為長期累積所致，且因上開問題致本工地隨時皆有崩塌之疑慮，現正暴露在不安全之環境，並已涉及違反相關營建等法令，故鑑定標的物為危險工地，建議宜儘速處理，避免產生公共安全事故，損壞周邊鄰房以確保住戶安全等語，有鑑定報告書1件附卷可憑（本院卷第80至82頁
）。復經被告於98年3月9日會同原告代表人甲○○等人至現場會勘結果，該工地現場周圍擋土牆有多處崩塌，於草屯鎮中山街175、177號建物後方有崩陷，認該工地為危險工地，亦有會勘紀錄表1件附卷可參（本院卷第51、52頁）。則系
爭工地既經鑑定為危險工地，並已停工，且原告所領之建造執照亦已失其效力，原可依建築法之相關規定命其拆除，惟因該工地係向下挖至深度約15公尺，則被告依前揭建築法相關法條規定，基於實施建築管理，以維護公共安全之意旨，命原告於收到系爭函後10日內進場恢復原狀，依法並無不合。
㈤另原告投縣建管（造）字第1188號建造執照失其效力部分，原告前於93年1月13日申請竣工展期，經被告機關核准原
告竣工展期至96年2月22日止。又原告於竣工展期之屆滿日
（96年2月22日）前均未申請竣工展期，該建築基地於87年6月22日申報開工後，已開挖至地下三層（深度約15公尺），建築物主體尚未興建，現況僅為擋土安全措施之假設工程，後停工數年至今。原告於竣工展期之屆滿日（96年2月22日
）後雖有於96年8月3日及98年2月10日2次申請展期，然均未經被告核准，是原告之系爭建造執照，依建築法第53條第2
項之規定於竣工展期之期限屆滿之日起（96年2月22日）即
失其效力，已如前述。依建築法第53條第2項之立法意旨，
尚無課以該管主管建築機關應對逾期之建造執照作成廢止該建造執照之行政處分之規定，故建造執照逾期尚無待主管建築機關作成廢止該建造執照之行政處分，即自然失其效力（內政部92年1月10日台內營字第0910015892號函參照）。是
以，被告通知原告該建造執照已失其效力，核屬單純之事實敘述，並非行政處分。而被告96年9月4日府建管字第09601691150號、96年11月12日府建管字第09602133700號及98年2
月16日府建管字第09800373831號函，其函文中雖有請原告
將開挖部分予以回填之記載，惟綜觀該等函全文意旨，核屬被告機關基於其職權，就系爭建管事項，對原告所為之輔導與勸告，乃行政指導之性質，亦非屬行政處分，均併予敘明。
㈥綜上所述，原告上開主張，均不足採。從而，被告所為之系爭處分，核無違誤，訴願決定就原處分命原告於收到系爭函後10日內進場恢復原狀之部分，未為實體上之審理，而為不受理之決定，固有未洽，但其結論並無不同，仍應予維持，原告起訴論旨請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。兩造其餘之主張和舉證，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一加以論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　 7 　月　 6 日臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官　胡 國 棟
法 官 劉 錫 賢
法 官 林 秋 華
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　 7 　月　 9 日書記官 李 孟 純