105年度重上國字第6號｜民事：國家賠償｜裁判日期：106 年 08 月 15 日

臺灣高等法院臺中分院民事判決　　　　105年度重上國字第6號上　訴　人　臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區重劃會法定代理人　李柏卲訴訟代理人　蔡本勇律師訴訟代理人　曾慶崇律師複代理人　　王德凱律師被上訴人　　臺中市政府法定代理人　林佳龍訴訟代理人　陳漢洲律師複代理人　　柯瑞源律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國105年5月12日臺灣臺中地方法院104年度重國字第3號第一審判決提起上訴，並減縮起訴聲明，本院於106年8月1日言詞辯論終結，判決如下：主文上訴駁回。第二審訴訟費用由上訴人負擔。事實及理由壹、程序方面：一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項前段分別定有明文。本件上訴人臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區重劃會（下稱重劃會或上訴人）於民國（下同）104年1月30日向被上訴人提出國家賠償請求書，經被上訴人於104年4月7日以府授地劃一字第0000000000號函檢附拒絕賠償理由書，拒絕賠償在案，有該函文及拒絕賠償理由書在卷可按（見原審卷一第48-52頁），上訴人遂提起本件訴訟，符合上開協議先行之程序規定，合先敍明。二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255 條第1項第3款定有明文。又第二審訴之變更或追加，非經他造同意，不得為之。但第255條第1項第2款至第6款情形，不在此限，亦為同法第446條第1項所明定。查本件上訴人重劃會於原審起訴請求被上訴人給付新臺幣（下同）5000萬元，及自國家賠償請求書送達被上訴人之翌日即民國104年1月31日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。嗣於本院減縮請求給付3,000萬元本息，有民事聲明上訴狀及言詞辯論筆錄各在卷可稽（見本院卷第3頁、卷三第162頁），核屬就本金部分為減縮起訴之聲明，依據上開規定，應予准許，合先敘明。貳、實體方面：一、本件上訴人主張：上訴人因辦理臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區（下稱系爭重劃區）業務，遭主管機關即被上訴人違法不當停工處分二次：（一）於101年11月23日以府授地劃一字第0000000000號函命「即刻進行整理事宜，並於整理期間暫停一切重劃作業」（下稱第一次停工處分），上訴人不服該處分，提起訴願，業經內政部以102年1月22日台內訴字第0000000000號（即案號0000000000號）訴願決定以該處分與行政程序法第96條規定未合而撤銷該處分（下稱第一次訴願決定書），嗣被上訴人於102年1月31日以府授地劃一字第0000000000號函請恢復推動重劃作業，但上訴人因該處分致停止重劃作業達69日；（二）於102年8月14日以府授地劃一字第0000000000號函命「即日起暫緩重劃作業，並暫停施工作業，至釐清土石方事宜後，始得恢復重劃作業及施工」（下稱第二次停工處分），上訴人不服該處分，提起訴願，又經內政部以102年11月21日台內訴字第0000000000號（即案號0000000000號）訴願決定以該處分不符明確性原則，與行政程序法第5條及第96條規定未合而撤銷該處分（下稱第二次訴願決定書），嗣被上訴人於102年12月25日以府授地劃一字第0000000000號函請恢復重劃作業及施工，但重劃會該處分致停止重劃作業及施工達133日。查上訴人因被上訴人上開二次違法處分，致停止重劃作業及施工達202日（69日＋133日＝202日），再加上每次經被上訴人通知復工後，需耗時約60日整備各項機具及人工，始得復工，故實際延誤 322日（202日＋60日＋60日＝322日)，致上訴人受有如下損害：⒈第一次停工損失部分：⑴相當於利息損失總計金額 6,372,678.68元⑵監造費用損失：498,600元。⒉第二次停工損失部分：⑴相當於利息損失總計金額17,909,613.4元。⑵監造費用損失：745,200元。⒊第一、二次停工相當於租金的損失部分：352,321,678元。⒋以上總計：377,847,770.08元。（上訴人於原審請求5000萬元，經原審為上訴人敗訴之判決，上訴人聲明不服，提起上訴，並減縮聲明為3000萬元）。查被上訴人違法不當第一、二次停工處分既遭撤銷，顯見承辦之公務員縱無侵權故意，亦至少有過失，且上開二處分除違反行政程序法第5條及第96條外，尚有逾越裁量權、裁量濫用、違反法律保留原則等不法情勢，依國家賠償法第2條第2項前段規定，被上訴人自應對其所屬公務員之不法行為，負國家賠償責任等情。並上訴聲明：㈠原判決廢棄。㈡上開廢棄部分，被上訴人應給付上訴人30,000,000元，及自國家賠償請求書送達上訴人之翌日即104年1月31日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。㈢上訴人願供擔保，請准為假執行。㈣第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。（上訴人於原審請求5000萬元及其法定遲延利息，經原審判決全部敗訴，上訴人僅就其中3000萬元本息部分，聲明上訴，其餘2000萬元本息部分，業已確定，已確定部分，下不贅述）。二、被上訴人則以：臺中市政府文化局於100年7月11日召開南屯區「瑞成堂」暫定古蹟處理小組審議決議，通過系爭重劃區內「瑞成堂」為暫定古蹟；嗣於同年9月9日召開臺中市政府100年度第四次「古蹟歷史建築及聚落」文化資產審議委員會現場勘查及審議會議，決議將「瑞成堂」指定為古蹟；旋於同年9月29日公告「瑞成堂」為市定古蹟。李金安為當時上訴人之理事長，其明知依文化資產保存法規定，暫定古蹟於審查期間內即視同古蹟，不得毀損或任意拆除，竟以70萬元代價，指示訴外人楊家銓夥同陳献昌等人，再由陳献昌召喚林恒裕於同年9月20日凌晨駕駛挖土機拆毀「瑞成堂」。此歷經原審院101年度訴字第690號、鈞院103年度上訴字第 31號、最高法院103年度台上字第4461號刑事案件，判處李金安等人2年不等有期徒刑確定在案。案發後，臺中市議會組成調查臺中市定古蹟「瑞成堂」遭第五單元自辦重劃會破壞專案小組，檢視上訴人各項重劃工程運作情形，另發現上訴人重劃工程監造日報表虛報不實（即車輛數量與購土數量不成比例），且重劃區土方來源一直交代不清，經臺中市議會以101年10月31日議交字第0000000000號函請被上訴人依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵辦法）第18條規定，令其整理或解散重劃會，整理期間暫停一切重劃作業。按獎勵辦法第18條規定：「籌備會、重劃會如有違反法令、擅自變更經直轄市或縣（市）主管機關核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務者，直轄市或縣（市）主管機關應予警告或撤銷其決議。情節重大者，得命其整理，必要時得解散之」。又雖無相關函釋就「整理」一詞為說明，然參酌人民團體法第58條第1項規定：「人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，主管機關得予警告、撤銷其決議、停止其業務之一部或全部，並限期令其改善；屆期未改善或情節重大者，得為左列之處分：一、撤免其職員。二、限期整理。三、廢止許可。四、解散」。可知於整理期間必須停止業務，此為邏輯上必然，否則一邊整理一邊為業務之進行，最終整理根本無法確定。查李金安拆毀「瑞成堂」，違反文化資產保存法第17條、第30條、第94條及刑法第353條第1項規定，依行政罰法第7條第2項規定，推定為上訴人之故意，被上訴人依獎勵辦法第18條規定，對上訴人所為處分，並無不合。又上訴人就重劃工程監造日報表上之土方填載不實，及土方來源交待不清，被上訴人於102年8月14日命上訴人暫停一切重劃作業處分後，即對於上訴人重劃區土方工程弊端進行追查，然上訴人一再閃躲土方數量、來源等問題，而土石填方係屬工程隱蔽部分，很難透過竣工驗收過程查驗，被上訴人依行政程序法第36條規定進行調查，上訴人先以誤植為由，隱匿實情並將責任歸屬監造單位，俟被上訴人第二次停工處分後，上訴人才坦承監造報表土方不實記載，乃係被上訴人核定同意施工前，已先購土填方128,984.3立方公尺，顯已違反獎勵辦法第14條、第32條、臺中市營建賸餘土石方管理自治條例第1條、刑法第215條規定，上訴人違反法令，且廢弛重劃業務情節重大之事實，至為明確。故被上訴人為糾正上訴人依法辦理重劃業務，決定以命期整理，整理期間暫停重劃工程，以處理上訴人違反法令之問題，自屬妥適。雖訴願決定撤銷被上訴人暫停重劃作業之處分，然僅以不符「法律明確性」為由，命被上訴人再為適法處分，且其法律見解，亦非毫無討論餘地。被上訴人所為處分並無不法，亦不能逕認為處分之公務員有故意或過失，上訴人提起本訴，顯無理由。另上訴人請求利息損害部分，並未提出實際損害證據，僅泛以重劃計畫書總預算金額計算日數及法定利率為請求之依據，亦屬無據。又果如上訴人所陳監造日報表虛報不實是中泰公司責任，衡酌常理，上訴人於該期間當無支付中泰公司服務費用之理。縱認被上訴人仍須賠償，上訴人亦顯然與有過失等語，資為抗辯。並答辯聲明：㈠上訴駁回。㈡第二審訴訟費用由上訴人負擔。㈢如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。參、法官協議兩造爭點整理如下：（見本院卷二第76頁反面、第71頁）一、兩造不爭執事項：㈠李金安等人於100年9月20日拆毀系爭重劃區內「瑞成堂」市定古蹟，業經原審101年度訴字第690號、本院103年度上訴字第31號、最高法院103年度台上字第4461號刑事判決判處李金安2年有期徒刑確定（下稱刑一、二、三審案件）；當時李金安為重劃會之理事長，有關於瑞成堂之市定古蹟之行政處分，前經臺中高等行政法院104年度訴更㈠字第19號判決後，重劃會不服，上訴最高行政法院，並經最高行政法院以106年度判字第211號判決駁回上訴確定在案，重劃會目前提起再審中。㈡「瑞成堂」遭拆毀後，臺中市議會組成調查臺中市定古蹟瑞成堂遭第五單元自辦重劃會破壞專案小組，並作成若干會議結論。㈢重劃會因辦理重劃業務，遭主管機關即臺中市政府處分：1.於101年11月23日以府授地劃一字第0000000000號函命「即刻進行整理事宜，並於整理期間暫停一切重劃作業」，重劃會不服該處分，提起訴願，業經內政部以102 年1月22日台內訴字第0000000000號訴願決定以該處分與行政程序法第96條規定未合而撤銷該處分，嗣臺中市政府於102年1月31日以府授地劃一字第0000000000號函請恢復推動重劃作業，因該處分致重劃會停止重劃作業達69日。 2.於102年8月14日以府授地劃一字第0000000000號函命「即日起暫緩重劃作業，並暫停施工作業，至釐清土石方事宜後，始得恢復重劃作業及施工」，重劃會不服該處分，提起訴願，又經內政部以102年11月21日台內訴字第0000000000號訴願決定，以該處分不符明確性原則，與行政程序法第5條及第96條規定未合，而撤銷該處分，嗣臺中市政府於102年12月25日以府授地劃一字第 0000000000號函請恢復重劃作業及施工，因該處分致重劃會停止重劃作業及施工達133日。二、兩造爭執事項：㈠重劃會主張台中市政府101年11月23日府授地劃一字第 0000000000號函、102 年8 月14日府授地劃一字第0000000000號函之行政處分，是否違法不當，應負國家賠償責任，有無理由？㈡重劃會主張如下損害，有無理由？ ⒈第一次停工損失部分： ⑴工程費用+民生管線費用+地上物拆遷補償費+重劃作業費）×利率×停工天數÷1年＝相當於利息損失總計金額6,372,678.68元。 ⑵監造費用損失：498,600元。 ⒉第二次停工損失部分： ⑴（工程費用+民生管線費用+地上物拆遷補償費+ 重劃作業費）×利率×停工天數÷1 年＝相當於利息損失總計金額17,909,613.4元。 ⑵監造費用損失：745,200元。 ⒊第一、二次停工相當於租金的損失部分：352,321,678 元。 ⒋以上總計：377,847,770.08元。㈢如台中市政府須賠償重劃會，則台中市政府主張重劃會與有過失，有無理由？㈣重劃會以本件訴訟請求台中市政府給付30,000,000元，有無理由？肆、得心證之理由：一、經查，重劃會之前任理事長李金安夥同共犯楊家栓等人於 100年9月20日拆毀系爭重劃區內「瑞成堂」市定古蹟，經法院判處李金安2年有期徒刑確定在案。又「瑞成堂」遭拆毀後，臺中市議會組成調查臺中市定古蹟瑞成堂遭重劃會破壞專案小組，並作成若干會議結論。嗣被上訴人於101年11月 23日以府授地劃一字第0000000000號函命重劃會「即刻進行整理事宜，並於整理期間暫停一切重劃作業」（即第一次停工處分），重劃會不服該處分，提起訴願，經內政部以102 年1月22日台內訴字第0000000000號訴願決定以該處分與行政程序法第96條規定未合而撤銷該處分（即第一次訴願決定書），嗣臺中市政府於102年1月31日以府授地劃一字第0000000000號函請恢復推動重劃作業，因該處分致重劃會停止重劃作業達69日。又被上訴人於102年8月14日以府授地劃一字第0000000000號函命「即日起暫緩重劃作業，並暫停施工作業，至釐清土石方事宜後，始得恢復重劃作業及施工」（即第二次停工處分），重劃會不服該處分，提起訴願，經內政部以102年11月21日台內訴字第0000000000號訴願決定以該處分不符明確性原則，與行政程序法第5條及第96條規定未合而撤銷該處分（即第二次訴願決定書），嗣臺中市政府於102年12月25日以府授地劃一字第0000000000號函請恢復重劃作業及施工，因該處分致重劃會停止重劃作業及施工達 133日等情，為兩造所不爭執（見不爭執事項第㈠、㈡、㈢項），並有法院刑事判決書、臺中市議函文及會會議記錄、第一、二次停工處分、內政部訴願決定書、臺中市政府恢復重劃作業函文等各在卷可稽（見原審卷一第19-29、97-99頁、本院卷二第4-31、頁；卷三第12-15頁），自屬實在。二、上訴人主張：被上訴人命上訴人第一、二次停工處分，違法不當，造成上訴人重大損害377,847,770.08元（本件僅請求賠償3000萬元），為此依國家賠償法第2條第2項前項規定，請求被上訴人損害賠償，然為被上訴人所否認，並以前詞置辯。是本件首應審究者，厥為被上訴人對上訴人之第一、二次停工處分，有無構成國家賠償法第2條第2項前項之損害賠償之責？茲分述如下：㈠按國家賠償法第2條第2項前段規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任」，是因公務員之違法有責行為而生之國家賠償責任，其要件包括：1.行為人須為公務員；2.須為執行職務行使公權力之行為；3.須行為係屬不法；4.須行為人有故意或過失；5.須人民之自由或權利受到侵害；6.不法之行為與損害之發生間須有相當因果關係。又所謂故意，係指為加害行為之公務員，對於構成侵害行為之事實，明知並有意使其發生；或預見其發生而其發生並不違背其本意（刑法第13條參照）。又所謂過失，係指為加害行為之公務員，雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意；或對於構成侵害行為之事實，雖預見其能發生而確信其不發生（刑法第14條參照）。又所謂不法，係指公務員之行為，不僅違反法律或命令而言，舉凡客觀上欠缺正當性有背公序良俗均屬之。再者，不法與故意或過失間之關係，實為一體之兩面，可以互相推定。惟按行政處分之作成常涉及對事證之證據價值判斷及相關法令之解釋，均具主觀性，若無何違常之「顯然錯誤」或其他不法行為存在，雖嗣後因受處分人循行政爭訟程序聲明不服，經上級機關或行政法院為相異認定而推翻，亦不能因此逕認為行政處分之公務員有故意或過失之不法行為，而應負國家賠償責任。且國家依國家賠償法第2 條第2項前段規定所負損害賠償責任，係就公務員職務上侵權行為所負之間接責任，必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任。申言之，行政處分之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為，原屬兩事，行政處分縱令不當，其為此處分或執行此處分之公務員未必構成職務上之侵權行為（最高法院92年度台上字第556號民事判決意旨參照）。㈡就被上訴人第一次停工處分部分： ⑴按獎勵辦法第18條規定：「籌備會、重劃會如有違反法令、擅自變更經直轄市或縣（市）主管機關核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務者，直轄市或縣（市）主管機關應予警告或撤銷其決議。情節重大者，得命其整理，必要時得解散之」。揆其立法意旨，因自辦市地重劃結果，能否達地盡其利，促進地方發展之目的，涉及地方公益及參與重劃土地所有人之權益，故就重劃會有無依法令及主管機關核定之重劃計畫書，如期進行重劃業務，賦予主管機關監督之權限，並規定重劃會如有違反法令、擅自變更重劃計畫書或廢弛重劃業務之情形，主管機關得予警告或撤銷其決議，情節重大者，得命其整理，必要時得解散之。而所謂「情節重大」或「必要」，係不確定之法律概念。是否「情節重大」或「必要」，應由主管機關就重劃具體案件，斟酌重劃會違失行為之原因、目的、手段以及對重劃所生之損害或影響是否重大等認定之。準此，主管機關自得衡酌其情節輕重，決定如何處理重劃會違反法令、擅自變更重劃計畫書或廢弛重劃業務之情形，若非重劃會違失行為情節重大，且已無其他方法得予糾正，致無法完成或無能力完成重劃計畫，自不得任意解散重劃會，否則即與平均地權條例第58條規定獎勵土地所有權人自辦市地重劃會，促進土地利用，擴大辦理市地重劃之立法目的有違（高雄高等行政法院100年度訴字第178號判決意旨參照）。至於「命其整理」之方式如何？得否一併命其停止其業務之一部或全部？法律並無明文。參酌人民團體法第58條第1項規定：「人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，主管機關得予警告、撤銷其決議、停止其業務之一部或全部，並限期令其改善；屆期未改善或情節重大者，得為左列之處分：一、撤免其職員。二、限期整理。三、廢止許可。四、解散」。主管機關命整理時，如不停止其業務，恐不能達成命整理之目的，且停止其業務，法無明文禁止，則概念上，應認為整理處分涵蓋停止其業務之可能，由主管機關依整理之目的，裁量是否停止其業務之一部或全部，較符合規範目的，否則整理處分形同具文。基於解散之最後手段性，更應容認整理處分涵蓋停止業務之可能。⑵查被上訴人第一次停工處分要旨謂：「一、依據本市議會調查『臺中市定古蹟瑞成堂遭第五單元自辦重劃會破壞案』專案小組第4次會議結論（六）辦理。二、貴會辦理旨揭重劃區業務，經本市議會『臺中市定古蹟瑞成堂遭第五單元自辦重劃會破壞案』專案小組會議結論違反該會組織章程及獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法等規定，依據獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條規定，文到後即刻進行整理事宜，並於整理期間暫停一切重劃作業。」有該函文附卷可稽（見原審卷一第19頁），就作成第一次停工處分之情形，亦有被上訴人內部簽呈及所附相關資料在卷可考（見原審卷三第9 -32頁）。 ⑶次查，臺中市政府文化局於100年7月11日召開南屯區「瑞成堂」暫定古蹟處理小組審議決議，通過系爭重劃區內「瑞成堂」為暫定古蹟；嗣於同年9月9日召開臺中市政府 100年度第四次「古蹟歷史建築及聚落」文化資產審議委員會現場勘查及審議會議，決議將「瑞成堂」指定為古蹟；旋於同年9月29日公告「瑞成堂」為市定古蹟。李金安為當時上訴人重劃會之理事長，其明知依文化資產保存法規定，暫定古蹟於審查期間內即視同古蹟（文化資產保存法第20條參照。嗣「瑞成堂」亦經最高行政法院判決認定為市定古蹟，詳不爭執事項第㈠項），不得毀損或任意拆除，竟以70萬元代價，指示訴外人楊家銓夥同陳献昌等人，再由陳献昌召喚林恒裕於同年9月20日凌晨駕駛挖土機拆毀「瑞成堂」。此歷經原審院101年度訴字第690號、本院103年度上訴字第31號、最高法院103年度台上字第4461號案件，判處李金安等人2年不等有期徒刑確定在案，且李金安共同不法拆除「瑞成堂」之外門樓「務本居」、內部圍牆、拜亭、大廳等，並壓損內埕地坪，致其建築物效用之一部喪失乙節，係共犯刑法第353條第1項之毀壞他人建築物罪、文化資產保存法第94條第1項第2款之毀損古蹟罪。並有上開案件刑事判決書在卷可稽（見本院卷二第4 -31頁），復為上訴人所不爭執，自堪信為真實。次查，「瑞成堂創建人為重要歷史人物，本案見證南屯區發展歷史，其建物型制完整，跨越清朝、日治等不同時期，構法、式樣、彩繪等裝飾具臺灣傳統、日治及西洋多元要素融合，具歷史、文化、藝術之價值，並表現地方營造技術之特色，極具文化資產價值」，此有100年9月9日「臺中市政府100年度第四次『古蹟歷史建築及聚落』文化資產審議委員會現場勘查及審議會議紀錄」在卷可參（見本院卷三第122頁反面）。足見「瑞成堂」特別具有文化資產上之無形價值，難僅以重建價格之經濟因素充分評價；而單單就李金安等人破壞部分修復所需相關費用，經臺中市政府文化局提出「瑞成堂修復經費概估」工程預算書、「瑞成堂遭破壞後支出經費明細」，顯示修復工程費用預估需4435萬5500元，支出緊急清理作業、監視器架設、安全圍籬、保全費用等等共需1054萬6366元，合計5490萬1866元，有臺中市政府文化局101年7月3日局授文資字第0000000000號函檢附上述明細資料在卷可稽（見本院卷三第141 -160頁），可見李金安等人犯行危害重大，自屬情節重大。再按行政罰法第7條第2項明定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失」。查李金安既為當時重劃會之理事長，其上開犯罪行為，自推定重劃會有故意犯行，是重劃會就李金安拆毀「瑞成堂」行為，自難卸責（下詳述之）。 ⑷再查，李金安甘冒刑責出資拆毀「瑞成堂」之緣由，乃重劃會之重劃作業依都市計畫辦理，然「瑞成堂」位處都市計畫中主要道路用地，經指定為市定古蹟，即必須變更都市計畫，但變更都市計畫曠日費時，勢必造成重劃工程進度延宕，重大損失（見本院卷二第4頁反面刑一審判決參照），並有重劃會所提市定古蹟「瑞成堂」細部計畫圖在卷可參（見本院卷二第104頁）。足見李金安當時任職重劃會理事長，出資拆毀「瑞成堂」之情節重大犯行，除為其個人之私益外，更代表重劃會，而為重劃會之利益，身為重劃會之主管機關被上訴人，本於其職責，避免重劃會進一步再損毀「瑞成堂」，依獎勵辦法第18條規定，「命重劃會整理」之第一次停工處分，屬被上訴人之裁量權範圍，於法有據。抑有進者，當時遭拆毀之「瑞成堂」能否順利修復，尚屬未定，此牽涉都市計畫變更送審作業之進行，都市計畫之變更不確定，相關重劃作業即不確定。故「調查臺中市定古蹟瑞成堂遭第五單元自辦重劃會破壞案」專案小組於101年10月26日第4次會議（見原審卷三第19頁），作成前揭結論，一方面敦促都市計畫變更送審作業之進行，並確認上訴人新任理事長之合法性，要求追究李金安個人賠償責任以修復「瑞成堂」，以免害及重劃區內其他地主權益，同時徹查上訴人重劃工程有無其他弊端；另方面，要求被上訴人令上訴人整理或解散重劃會，整理期間暫停一切重劃作業。於上列問題解決前，先凍結現狀命上訴人整理，自未逾行政裁量之界限（行政程序法第10條參照），且符合比例原則（行政程序法第7條參照）。 ⑸雖第一次停工處分遭內政部第一次訴願決定書以：本件件系爭處分僅以訴願人違反相關法令，即命訴願人即刻進行整理事宜，並於整理期間暫停一切重劃作業，並未說明訴願人違反之具體法令規定及違反法令之事實為何？亦未說明命於整理期間暫停一切重劃作業之法令依據，核與行政程序法第96條規定未合，應由本部撤銷，由原處分機關於二個月內另為適法之處理，並諭知：「原處分撤銷，於二個月內由原處分機關另為適法之處理。」，如前所述，並有該訴願決定書在卷可參（見原審卷一第20-22頁）。然按行政程序法第96條第1項第2款規定，書面行政處分應記載主旨、事實、理由及其法令依據，而主管機關對於人民有行政法上之違章行為，所為課處罰鍰之書面處分，應就行為人違章行為之事實予以明確正確記載，如違章行為人、日期、地點及違章行為，而其記載之內容，須達其要件已可得確定之程度，且得據以與其他行政處分為區別，及判斷其已否正確適用法律，方得謂行政處分已有事實之記載。而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合上開事實記載之法定程式，因依行政程序法第114條第1、2項之規定，該條第1項第2款至第5款得於訴願程序終結前補正之行為，並未包括違反行政程序法有關行政處分事實記載之瑕疵，是該瑕疵並無法於行政處分作成後予以補正，而屬違法（臺中高等行政法院99年度訴字第166號行政裁判參照）。又按訴願法第81條規定「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分」。「前項訴願決定撤銷原行政處分，發回原行政處分機關另為處分時，應指定相當期間命其為之」。足證內政部訴願審議委員會雖以第一次停工處分有上開程序上之不能補正之瑕疵，撤銷該處分，發回原處分機關即臺中市政府於二個月內另為適當之處理（即發回原處分機關補正瑕疵），但並未認定第一次停工處分有「明顯而重大之瑕疵」而無效（行政程序法第111條參照）。而原行政處分機關即臺中市政府亦遵循該決定書於二個月內即於102年1月31日以府授地劃一字第0000000000號函請恢復推動重劃作業，亦如前述。查第一次停工處分既無「明顯而重大之瑕疵」而無效，被上訴人亦遵循內政部訴願審議委員會決定書，將第一次停工處分之程序上之瑕疵補正，揆諸上開說明，要難以第一次停工處分遭上級機關即內政部訴願審議委員會撤銷為由，即逕認定為該行政處分之公務員有故意或過失之不法行為，而應負國家賠償責任。是上訴人以第一次停工處分遭內政部第一次訴願決定書以該處分與行政程序法第96條之規定未合而撤銷為由，主張被上訴人應負國家賠償法第2條第2項前段之國家賠償之責云云，顯不足採。 ⑹至臺中市政府法制局會簽意見雖指稱：有關「整理」之處分類型，於其他法定並不多見，其實際內涵為何？整理處分應如何執行？宜請主辦機關充分掌握，以利相關業務之執行等語，有其會簽意見表附卷可查（見原審卷三第17頁）。然查上開會簽意見，僅是針對獎勵辦法第18條整理之處分，是否包括停工之處分而已，要難逕認為行政處分之公務員有故意或過失之不法行為，而應負國家賠償責任。⑺雖上訴人抗辯：獎勵辦法第18條規定，逾越母法即平均地權條例第58條規定，違反法律保留原則。又第一次停工處分逾越行政裁量權，且違反保護他人之法律，依民法第 184條第2項規定，推定其有過失。又李金安拆毀「瑞成堂」，乃其個人行為，核與重劃會無關云云。惟查： ①按平均地權條例第58條第1、2項規定：「為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。....」、「前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之」，而獎勵辦法第1、2條亦明定：「本辦法依平均地權條例（以下簡稱本條例）第五十八條第二項規定訂定之」。「土地所有權人自行辦理市地重劃（以下簡稱自辦市地重劃），依本辦法之規定。本辦法未規定者，準用市地重劃實施辦法之規定」。申言之，依平均地權條例第58條規定意旨，係國家為促進土地有效利用並減輕財政負擔，鼓勵土地所有權人自行籌組團體進行土地重劃，主管機關對於土地所有權人成立自辦市地重劃籌備會，有監督之責。又獎勵辦法既係依平均地權條例第58條第2項授權所制訂，其內容在落實平均地權條例所欲達成促進土地有效利用之立法目的。又土地所有權人得依法自行籌組團體重劃會進行土地重劃，因重劃會係以市地重劃為目的所組織之社團法人，具私法人之性質，主管機關處於監督之地位，有關土地重劃之各項事務，悉由自辦重劃會本於自治精神，依辦理市地重劃辦法之規定辦理（臺中高等行政法院99年度訴字第125號行政裁判要旨參照）。準此，獎勵辦法第18條規定既依母法即平均地權條例第58條第2項規定授權所制訂，自無違反「法律保留原則」。 ②次查被上訴人臺中市政府既為重劃會之主管機關（平均地權條例第2條參照），監督重劃會各項事務之執行，於重劃會之代表人李金安違法拆毀「瑞成堂」時，本其職責，依獎勵辦法第18條規定行使裁量權，命重劃會整理所為之第一次停工處分，於法有據（詳上開肆、二、㈡、⑴說明），自無逾越行政裁量權或違反民法第184 條第2項之規定。 ③再查，李金安因違法拆毀「瑞成堂」，觸犯刑法第353 條第1項之毀壞他人建築物罪、文化資產保存法第94條第1項第2款之毀損古蹟罪，並經法院判處有期徒刑二年確定在案，如前所述，甚且，李金安於法院判處罪刑確定後，竟逃亡而遭通緝在案，有台灣高等法院被告前案紀錄表在卷可參（見本院卷三第113-116頁）。查拆毀「瑞成堂」，雖屬李金安個人犯罪，然斯時李金安任職重劃會理事長，代表重劃會，為重劃會之利益，而拆毀「瑞成堂」，且屬情節重大犯行，已如前述（見肆、二、㈡、⑶、⑷說明），則重劃會豈可置身事外，是上訴人抗辯，李金安上開犯行，與重劃會無關云云，委不足取。 ⑻綜上，上訴人主張：被上訴人第一次停工處分，違反法令，並依國家賠償法第2條第2項前段規定，請求被上訴人賠償云云，委不足取。㈢就被上訴人第二次停工處分部分： ⑴被上訴人第二次停工處分要旨：「一、依據本市議會調查臺中市定古蹟瑞成堂遭第五單元自辦市地重劃破壞專案小組會議結論事項續辦及獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條規定辦理。二、貴會辦理旨揭重劃區業務，因未能釐清重劃區內土方來源，且經本府多次函請釐清，仍未據實說明及具體作為，涉有違反本市營造賸餘土石方管理自治條例之虞，為免滋生工程品質疑慮，即日起暫緩重劃作並暫停施工作業，至釐清土石方事宜後，始得恢復重劃作業及施工。」有該函文附卷可稽（見原審卷一第24頁），就作成上開處分之情形，亦有被上訴人內部簽呈及所附相關資料在卷可考（原審卷三第38-104頁）。 ⑵嗣經內政部第二次訴願決定書撤銷該處分，惟揆其理由：「關於工區內回填土方來源是否合法，原處分機關前以 102年3月5日府授地劃一字第0000000000號函請訴願人提出說明，並以102年4月17日府授地劃一字第0000000000號函及102年5月3日府授地劃一字第0000000000號函予以訴願人警告。嗣原處分機關及其所屬地政局仍多次函請訴願人查明土方來源，惟訴願人仍未能佐證土方來源，迨至系爭處分發文日102年8月14日止，長達5個月有餘，顯見訴願人經原處分機關多次函請釐清，仍未能說明及提出土方合法來源證明。雖原處分機關考量土方係屬工程隱蔽部分，無法於工程完工驗收時進行查證，為避免不良公共工程影響大眾權益，土方來源確有查明之必要，然查，原處分機關所為之行政處分須依行政程序法第5條規定內容明確，並依第96條規定載明事實、理由及法令依據，本件雖以獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條為法令依據，惟記載之理由僅以訴願人辦理重劃區業務，未能釐清重劃區內土方來源，且經原處分機關多次函請釐清，仍未據實說明及具體作為，涉有違反臺中市營造賸餘土石方管理自治條例之虞，為免滋生工程品質疑慮，即日起暫緩重劃作（業）並暫停施工作業，至釐清土石方事宜後，始得恢復重劃作業及施工，而未說明為何『未提出土方來源即屬違背法令』，尚不符合明確性，核與行政程序法第5條及第 96條規定未合」等語，有該訴願決定書附卷可按（見原審卷一第26-28頁）。足見上訴人經被上訴人多次函請釐清系爭重劃區土方合法來源，仍未能說明及提出土方合法來源證明，經二度警告亦無效果，被上訴人考量土方係屬工程隱蔽部分，無法於工程完工驗收時進行查證，為避免不良公共工程影響大眾權益，土方來源確有查明之必要，依獎勵辦法第18條規定，為第二次停工處分（下詳述之）。雖內政部訴願審議委員以被上訴人第二次停工處分違反行政程序法第5條明確性原則，及未依第96條第1項第2款規定記載事實、理由及法令依據，而撤銷該處分，發回原處分機關即臺中市政府於二個月內另為適當之處理（即發回原處分機關補正），但並未認定第二次停工處分有「明顯而重大之瑕疵」而無效（行政程序法第111條參照）。而原行政處分機關即臺中市政府亦遵循該決定書於二個月內即於102年12月25日以府授地劃一字第0000000000號函請恢復重劃作業及施工，亦如前述。查第二次停工處分既無「明顯而重大之瑕疵」而無效，被上訴人亦遵循內政部訴願審議委員會決定書，將第二次停工處分之程序上之瑕疵補正，揆諸上開說明，要難以第二次停工處分遭上級機關即內政部訴願審議委員會撤銷為由，即逕認定為該行政處分之公務員有故意或過失之不法行為，而應負國家賠償責任。 ⑶被上訴人主張：上訴人就重劃區土方來源不明及監造報表土方不實記載，乃違反獎勵辦法第14條、第32條、臺中市營建賸餘土石方管理自治條例第1條、刑法第215條規定，違反法令且廢弛重劃業務，其情節重大，因此符合獎勵辦法第18條所定「整理」之要件等情。經查： ①按獎勵辦法第14條第1項規定：「理事會之權責如下： …四、工程設計、發包、施工、監造、驗收、移管及其他工程契約之履約事項。…七、其他重劃業務應辦事項」。又同辦法第32條第1項規定：「自辦市地重劃地區之公共設施工程，理事會應依有關規定規劃、設計及監造，並委由合格之相關工程技師簽證；其設計書圖及工程預算，並應於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關核定，始得發包施工。施工前應提報經簽證之監造執行計畫，送請各該工程主管機關備查」。又臺中市營建賸餘土石方管理自治條例第1條規定：「臺中市（以下簡稱本市）為有效管理於本市興建之建築工程、公共工程及其他民間工程產生之營建賸餘土石方（以下簡稱餘土），以維護公共安全、環境衛生及市容觀瞻，特制定本自治條例。」（見本院卷二第64頁）。又刑法第215條規定：「從事業務之人，明知為不實之事項，而登載於其業務上作成之文書，足以生損害於公眾或他人者，處三年以下有期徒刑、拘役或五百元以下罰金」。 ②查系爭重劃區100年9月30日監造報表（見原審卷一第 158頁）記載，當日重劃區土方進土1,187立方公尺，迄當日累積數量為334,347立方公尺，然系爭重劃區於100年3月17日開工，截至100年9月30日累計工期為198天，每日進土1,187立方公尺已有偏高之嫌。又每日進土方 1,187立方公尺，經198日工期，土方應為235,026立方公尺（1187×198=235,026），然上開監造報表卻記載為334,347立方公尺，兩者土方差距竟高達99,321立方公尺（334,347-235,026=99,321），顯見該監造報表之土方登載不實。 ③惟上訴人於102年5月20日以高鐵新市鎮重劃字第0000 00000號函覆被上訴人：因進場前工區內即已進土填方，僅得以測得面積與全區面積比例計算進土數量，故所載數量非當日實際進土數量等語，有該函文在卷可證（見原審卷一第178頁）。嗣上訴人於102年8月15日再以高鐵新市鎮重劃字第000000000號函覆被上訴人：本區購土填方之時間自99年11月8日起至100年3月16日止（工程開工前），總計購土填方之數量約為128,984.3立方公尺，本區之購土主要來源為燁全興有限公司、建璉實業有限公司、全聯富工程開發有限公司，但資料遺失刻正尋找等語，亦有該函文在卷可證（見原審卷一第 183頁）。即上訴人自承其於報准「開工前」已擅自施作進土填方工程達128,984.3立方公尺，已違反獎勵辦法第32條第1項理事會應經主管機關核定，始得發包施工之規定，及違反臺中市營建賸餘土石方管理自治條例第1條有效管理於本市興建之建築工程、公共工程及其他民間工程產生之營建賸餘土石方之意旨，其重劃會理事長並有觸犯刑法業務登載不實罪嫌。且重劃會遲遲無法提出土方來源證明，自不能排除將非法之營建賸餘土石方填入系爭重劃區內。又查，重劃會與包商間就系爭重劃區之進場填充土方，訂有承攬契約，包商應受該契約之拘束，重劃會並得依約請求包商履約，並得指示包商施作，是上訴人抗辯，係包商違法或違約，與伊無關云云，乃事後卸責之詞，不足採信。查系爭重劃區內既有大量來源不明之土方，經被上訴人多次函請釐清，上訴人仍未能說明及提出土方合法來源證明。審酌土方係屬工程隱蔽部分，無法於工程完工驗收時進行查證，且系爭重劃區內之土方，對公共工程品質，影響重大，上訴人違法堆置大量土方，自屬情節重大。被上訴人為避免不良公共工程，影響大眾權益，土方來源確有查明之必要，乃本其監督重劃會之權責，依獎勵辦法第18條規定，「命其整理」，自屬合法裁量權之範圍，並符合比例原則。 ⑷雖上訴人抗辯：獎勵辦法第18條規定，逾越母法即平均地權條例第58條規定，違反法律保留原則。又第二次停工處分逾越行政裁量權，且違反保護他人之法律，依民法第184條第2項規定，推定其有過失云云。惟查： ①查獎勵辦法第18條規定既依母法即平均地權條例第58條第2項規定授權所制訂，自無違反「法律保留原則」，業如前述。 ②次查，劃區內之土方，對公共工程品質，影響重大，上訴人違法堆置大量土方，情節重大，被上訴人本其監督職責，依獎勵辦法第18條規定行使裁量權，命重劃會整理所為之第二次停工處分，於法有據（詳上開肆、二、㈢、⑴說明），自無逾越行政裁量權或違反民法第184 條第2項之規定。 ⑸綜上，上訴人主張：被上訴人第二次停工處分，違反法令，並依國家賠償法第2條第2項前段規定，請求被上訴人賠償云云，委不足取。三、承上，被上訴人第一、二次停工處分，雖經內政部訴願審議委員撤銷，但被上訴人並不構成國家賠償責任，業如前述。則上訴人依國家賠償法第2條第2項前段之規定，請求被上訴人給付30,000,000元及其法定遲延利息，為無理由，應予駁回。伍、綜上所述，上訴人依國家賠償法第2條第2項前段之規定，請求被上訴人給付30,000,000元及其法定遲延利息，非屬正當，不應准許。從而原審就該部分所為上訴人敗訴之判決，並無不合。上訴論旨指摘原判決此部分不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。陸、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及所用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不逐一論列；且被上訴人既不構成國家賠償法第2條第2項前段之國家賠償責任，業如前述，則本件自勿庸再送鑑定及再開準備程序，附此敘明。柒、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。中華民國 106 年 8 月 15 日民事第三庭審判長法官陳繼先法官王銘法官劉長宜以上正本係照原本作成。如對本判決上訴，須於收受判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按他造人數附具繕本）。上訴時應提出委任律師為訴訟代理人之委任狀。具有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項之情形為訴訟代理人者，另應附具律師及格證書及釋明委任人與受任人有該條項所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。書記官王麗英中華民國 106 年 8 月 15 日

臺灣高等法院臺中分院105年度重上國字第6號

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