臺中高等行政法院判決

地方行政訴訟庭

115年度簡字第11號

115年6月23日辯論終結

原告

許林雪娥

訴訟代理人

林見軍律師

被告

彰化縣政府

代表人

王惠美

訴訟代理人

張喬婷律師

楊雅婷

上列當事人間土壤及地下污染整治法事件，原告不服被告114年7月4日府授環水字第1140257433號執行違反土壤及地下水污染整治法案件裁處書(字號：00-000-000000)、環境部114年11月21日環部法字第1140017997號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

㈠原告與訴外人許季蓁、許紳寶、許舒宜及許朱賢等人(下稱原告等共有人)共有坐落彰化縣○○市○○○段000地號土地(下稱系爭土地)，經被告委託檢測機構上準環境科技股份有限公司（下稱上準公司）執行「112年度土壤及地下水污染調查及查證工作計畫-彰化縣」，於民國112年10月4日至系爭土地進行現場土壤採樣檢測，檢測結果土壤中鎳濃度最高為297毫克/公斤（採樣點S05），超過土壤污染控制標準（即200毫克/公斤）。被告依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項、第16條至第19條暨同法施行細則（下稱土污法施行細則）第10條規定，以113年4月1日府授環水字第1130107501號公告系爭土地為土壤污染控制場址並劃定為土壤污染管制區。

㈡嗣被告所屬環境保護局(下稱彰化縣環保局)為查證土地污染行為人，以原告等共有人為污染土地關係人，依土污法第7條第1項規定，分別於113年4月9日、113年7月18日及113年8月23日函請原告等共有人就是否已落實善良管理人注意義務協助說明並提出證據資料。惟原告僅說明其取得系爭土地後之土地使用歷程，未說明其取得系爭土地後，有任何管理及污染防治行為或措施，被告遂依土污法第13條第2項及同法第31條第4項授權修改規定之污染土地關係人之善良管理人注意義務認定準則（下稱下稱認定準則）第12條規定，以113年10月24日府授環水字第1130408116號函請原告於文到6個月內完成調查工作及擬訂土地及地下水污染控制計畫（下稱系爭污染控制計畫）。然原告並未依限提送系爭污染控制計劃，違反認定準則第12條規定，被告認定原告未善盡善良管理人之注意義務，致系爭土地公告為控制場址，而依土污法第42條第1項第3款及環境教育法第23條規定，以114年7月4日府授環水字第1140257433號裁處書（編號：00-000-000000），裁處原告罰鍰新臺幣(下同)5萬元及環境講習2小時(下稱原處分)。原告不服，提起訴願，環境部以114年11月21日環部法字第1140017997號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，原告仍不服，於法定期間內提起本訴。

二、訴訟要旨：

㈠原告主張：

⒈系爭土地呈東北、西南之狹長走向，其東北側部分原由訴外人許川池(已歿)管理使用，西南側則由原告配偶許加和(已歿)及許川池所營之正光企業社作為翻砂工程使用。原告記憶中該廠房於80年代末或90年代初即已閒置而未再經營，許加和亦未繼續涉入系爭土地之管理使用並於95年間逝世。是系爭土地自90年代起至106年間許川池過世前，均係由許川池單獨占有、使用，而系爭土地在許川池死亡後，則由許季蓁、許紳寶、許舒宜及許朱賢等人繼承、接手至今。

⒉原告未曾使用系爭土地，並未為任何污染行為，對於土壤中重金屬鎳金之濃度超過土地污染管制標準一事之成因為何亦不知情，對於污染之結果自不具有任何故意或過失，被告以原處分裁罰原告，與行政罰法第7條第1項規定有違。何況系爭土地遭污染，並非肉眼可見，系爭土地上之建物在90年代後就被拆除，至今仍維持空地原樣，自難謂原告對系爭土地之管理有何重大過失或輕過失，被告欠缺客觀事證證明原告違規，僅以有污染結果就推論原告有過失，顯屬不當。且有關「環境講習」僅見明定於土污法第40條、第41條等規範中，然此等規定並未將污染行為關係人列為裁罰對象，被告以原處分命原告參加環境講習，應有法律規定適用之錯誤。何況被告若要對污染行為關係人施以處罰，亦應公平為之，一併對許季蓁、許紳寶、許舒宜及許朱賢等人作出相同裁罰，然被告僅以原告作為裁處對象，顯然有失公允並具針對性。

⒊土污法係於89年2月2日制定，倘系爭土地之污染狀況在此之前即已存在，則原告依善良管理人注意義務而對系爭土地遭污染負擔之連帶清理、整治等行政法上義務之期間，應自當時就開始起算，被告本應儘快通知原告為之，然其在系爭土地受污染之事實迄今已超過30餘年後，始於114年7月4日以原處分裁罰原告，顯然已逾裁罰時效。

⒋聲明：⑴原處分及訴願決定均撤銷。⑵訴訟費用由被告負擔。

㈡被告答辯：

⒈認定準則就污染土地關係人是否善盡善良管理人注意義務之認定標準，係以正面表列方式作為參考，此有賴污染土地關係人配合提出資料以供釐清。原告歷來均主張其對系爭土地未曾有任何管理及污染防治行為或措施，顯未盡善良管理人注意義務。又系爭土地其他共有人在發現污染時即通報主管機關，而符合認定準則第6條第1項第4款規定，足認就系爭土地之管理已善盡善良管理人注意義務，被告僅將原告列為裁罰對象，並無違誤。

⒉本件控制場址公告，係污染行為之結果，則土污法第42條第1項第3款規定之裁處權時效，應自系爭土地經公告為控制場址之日即113年4月1日起算，被告於114年7月4日以原處分裁罰原告，未逾行政罰法第27條規定3年裁罰時效。

⒊原處分已載明命原告參加環境講習之依據為環境教育法第23條規定，與土污法無涉，法律適用無誤。

⒋聲明：⑴原告之訴駁回。⑵訴訟費用由原告負擔。

三、相關法規：

㈠土污法：

⒈第12條：「(第1項)各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。(第2項)前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」

⒉第40條第3項：「因污染行為人之行為致土地經公告為污染整治場址時，處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰，並公告其姓名或名稱，且污染行為人應接受4小時本法相關法規及環境教育講習。」

⒊第41條：「…（第3項）有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰：一、未經公告為整治場址之污染行為人因其行為致土地經公告為污染控制場址。二、污染土地關係人未盡善良管理人之注意義務，致土地經公告為污染整治場址。（第4項）前項第1款之污染行為人，直轄市、縣（市）主管機關應公告其姓名或名稱，並命污染行為人接受4小時本法相關法規及環境教育講習。」

⒋第42條第1項第3款：「有下列情形之一者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰：…三、未經公告為整治場址之控制場址污染土地關係人未盡善良管理人之注意義務，致其土地公告為控制場址。」

㈡環境教育法第23條：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5000元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」

㈢環境講習執行辦法：

⒈第8條第1項：「處分機關裁處環境講習，應依附件一計算環境講習時數。」

⒉附件一：

㈣土污法施行細則第10條：「(第1項)各級主管機關依本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及污染情形。六、其他重要事項。(第2項)前項第1款之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時，得不予記載。(第3項)第1項第2款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。(第4項)第1項第5款之污染情形，於控制場址時，應列明污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」

㈤認定準則：

⒈第2條第1項：「污染土地關係人於土地經主管機關公告為控制場址或整治場址前，管理其土地之管理措施及注意，無重大過失或輕過失者，認定其管理土地已善盡善良管理人注意義務。」

⒉第12條：「污染土地關係人因預算或人員編制等因素無法辦理相關土地管理措施者，於知悉其土地遭受污染時，依本法相關規定及主管機關指示，辦理污染物移除及整治作業，主管機關得認定其已盡善良管理人注意義務。」

四、本院判斷：

㈠前揭事實概要欄所載各情，除後述爭點外，未據兩造爭執，並有原處分、訴願決定書、被告113年2月6日府授環水字第1130045744號函、被告113年4月1日府授環水字第1130107501號公告暨公告套繪圖、彰化縣環保局113年4月9日彰環水字第1130019684號函、113年7月18日府授環水字第1130274248號函、113年8月23府授環水字第1130324708號函、113年10月24日府授環水字第1130408116號函、114年5月21日府授環水字第1140198592號函、原告之陳述意見書3紙等附卷可證，堪信為真實。本件爭點為：⒈原告對於系爭土地是否處於實質管理使用人之地位？是否影響原告有無善盡善良管理人注意義務之判斷？被告以土污法第42條第1項第3款規定處原告罰鍰5萬元，是否有據？⒉原告主張本件罹於裁處權時效是否有據？⒊原告主張被告處以環境教育講習2小時違反土污法第40、41條之規定，有無理由？

㈡按土污法第42條第1項第3款規定，土地關係人均應盡善良管理人之注意義務，防止其土地公告為控制場址。而是否善盡善良管理人之注意義務，係依環境部所發布之認定準則為其參考依據。依認定準則第2條規定，如土地關係人對於土地未為適當之管理措施及必要之注意，致「土地經主管機關公告為控制場址或整治場址」，固有善良管理人注意義務之違反；惟依認定準則第12條規定，如土地關係人「知悉其土地遭受污染」後，有依土污法相關規定及主管機關指示，辦理污染物移除及整治作業等，仍得認定已善盡善良管理人之注意義務。準此，如土地經公告為土壤污染控制場址，即應探究土地關係人是否自始未為適當之管理措施及必要之注意，抑或因預算或人員編制等因素無法辦理相關土地管理措施，致不能為適當之管理，其知悉土地遭污染後有無適時通報主管機關，或依主管機關之指示，辦理污染物移除或相關整治作業，如有違背，即屬違反土污法第42條第1項第3款規定，而應受罰。

㈢經查，原告主張系爭土地有多位共有人，原由其配偶許加和及許川池共同經營翻砂工程，自80年代末或90年代初即已閒置未再經營使用，其後係許川池及其繼承人接手占用迄今，其未曾使用系爭土地等情，並未提出相關事證供本院審酌，已難認屬實。且依其陳述，乃自承對於系爭土地之管理使用自90年間起即置身事外，未曾干涉，準此以言，自不能認其有善盡善良管理人之注意義務。退步而言，縱因系爭土地為多人共有，原告向來置身事外，不曾實質管理，然系爭土地既經被告採集土壤檢測結果，其土壤中鎳濃度最高為297毫克/公斤（採樣點S05），超過土壤污染管制標準（200毫克/公斤），確有超過土壤污染管制標準之情事，而依法公告為土壤污染控制場址，並分別於113年4月9日、113年7月18日及113年8月23日函請原告等共有人就是否已落實善良管理人注意義務協助說明並提出證據資料，然原告僅陳述系爭土地過去使用歷程，未就系爭土地之管理及污染防治行為及措施提出任何說明。其後被告依認定準則第12條規定，以113年10月24日府授環水字第1130408116號函請原告於文到6個月內完成調查工作及擬訂系爭污染控制計畫，原告仍未依限提送，則依上開法文規定及說明，系爭土地經公告為土壤污染控制場址，原告接獲通知說明其管理情形，業已知悉系爭土地有遭污染情事，然未依主管機關即被告之指示依限提送系爭污染控制計畫，依認定準則第2條、第12條之規定，被告認原告未善盡善良管理人之注意義務，即有憑據。

㈣原告雖主張，其他共有人為系爭土地之實質占有管理人，卻未受裁罰，僅針對原告，顯失公允，且系爭土地之污染如於土污法89年2月2日制定之前即已存在，迄今已超過30餘年，原處分顯已罹於裁罰時效云云。惟按行政罰法第27條第1項、第2項規定：「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。……。」依土污法第41條第3項第2款規定，行為人對於土地之管理使用是否違反善良管理人之注意義務，係以「土地經公告為污染控制場址」之結果發生為裁罰要件，是應自土地公告為控制場址時起算裁罰時效。查本件被告於113年4月1日公告系爭土地為土壤污染控制場址及具體範圍，其裁處權時效應自113年4月1日起算，原處分於114年7月4日所為裁罰，顯未逾越3年之裁處權時效。又系爭土地因遭受污染而經公告為土壤污染控制場址，其有無善良管理人注意義務之判斷，對於所有土地關係人係個別存在，並非土地為共有，其全體共有人即均應認為有違反善良管理人注意義務之情事，各共有人相互間並無共同責任或連帶責任之可言。是系爭土地其他共有人是否有認定準則各條所表列足以判認違反善良管理人注意義務之情，與原告本件責任有無之判斷並無干涉，不能僅以系爭土地尚有其他共有人即認其等均應一併受罰，原告之主張，並無可採，被告依土污法第42條第1項第3款規定，裁處原告最低罰鍰5萬元，係於法有據。

㈤原告又質疑環境講習於土污法第40條、41條之規定未將土地關係人列為裁處對象，原處分適用法律錯誤云云。然查，土污法與環境教育法乃法律責任之強制結合與環境保護意識之強化，並非互斥關係。土污法第40、41條雖明定「污染行為人」除處以罰鍰外，須強制接受一定時數之環境講習，藉以落實預防與教育目的，但此並不排除環境教育法相關規定之適用。原處分命環境講習2小時部分，係依環境教育法第23條針對自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分「停工、停業」或「5000元以上罰鍰」者，處分機關應命該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1至8小時環境講習之規定裁處，此與土污法第40、41條針對「污染行為人」之環境講習規定，二者互為補充，並行不悖。本件原告未提出對於系爭土地採取防止污染之管理措施，亦未依指示提送系爭污染控制計畫，被告核認其未盡善良管理人之注意義務，致系爭土地公告為土壤污染控制場址，依土污法第42條第1項第3款規定裁處5萬元罰鍰，並依環境教育法第23條、環境講習執行辦法第8條第1項附件一之規定命原告應接受環境講習2小時，自有憑據，原告誤解法規，要無可採。

五、結論：

㈠原告違規事實明確，被告依法作成原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，自無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

㈡本件事證明確，兩造其餘攻防及舉證，於判決結果不生影響，無庸逐一論述，附此敘明。

㈢原告之訴無理由，訴訟費用應由原告負擔。