105年度簡字第58號｜行政：菸害防制法｜裁判日期：106 年 02 月 24 日

臺灣臺南地方法院行政訴訟判決　　　　　 105年度簡字第58號106年2月16日辯論終結原　　　告　浮士德有限公司代　表　人　魏煌展輔　佐　人　林庭安被　　　告　臺南市政府代　表　人　賴清德訴訟代理人　曾文利黃琬淇梁維娟上列當事人間菸害防制法事件，原告不服衛生福利部105年6月7 日衛部法字第1050012673號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用新台幣貳仟元由被告負擔。事實及理由壹、程序事項：被告之代表人原為甲○○，業於105年3月18日改由乙○○繼任，有臺南市政府105年3月21日府經工商字第10502174580號函附卷可稽，茲被告具狀聲明由乙○○以代表人身分承受訴訟，核無不合，先予敘明。貳、事實概要：緣原告於104年12月間自美國進口郵包（發遞單編號：RZ000000000US），經財政部關務署高雄關查驗內容物為品名「E JUICE 2 DIE 4」電子煙液8瓶與「THE FIX E-LIQUID」電子煙液4瓶之貨物乙批（以下稱系爭產品），案經原處分機關臺南市政府審認為電子煙液，爰以原告違反菸害防制法第14條規定，依同法第30條第1項規定，以105年1月28日府衛國健字第1050060609號裁處書處新臺幣（以下同）3萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經衛生福利部訴願決定駁回，爰提起本件行政訴訟。參、本件原告主張：一、原告所進口貨品之主要組成成分為Glycerin(該成分用途廣泛，包含食品工業、化妝品及保養品製作、抗凍劑等)，建議使用產品方式如同一般坊間市售之芳香精油產品，可透過蒸發器產生煙霧，且非僅供食用。二、該貨品外觀為單瓶裝(容量單瓶不超過50ml)，包裝與一般市售薰香精油無異，依各不同香味設定有不同添加物加入(比例約佔溶液20%)。三、查衛生福利部國民健康署104年12月31日國健教字第1040701069號函釋，縱該進口品項有部分組成成分為甘油等溶劑，惟該產品之使用導向是否有菸害防制法管制要旨之「類似吸菸行為」，應視購買端其運用態樣而論。且該產品品項亦不符合前開函釋所謂「電子煙溶液無法離去電子煙載具而單獨使用」語，縱該溶液疑有可能因「購買者需求」有私下使用於電子煙載具中之情形，恐僅係為取其「可因加熱產生煙霧」之性質爾，該作為係屬購買者之個人行為，非因產品本身成分組成之溶液有違菸害防制法。四、任何法律上之行為其內容均須合法、確定及可能；且行政處分如有意思表示欠缺，其作成則有瑕疵，又如果該處分缺乏積極之法律授權而作成限制人民權益的處分，其作成則屬違法。衛服部並未針對電子煙制定相關法律，卻以前揭已逾越母法擴大解釋的函令內容為依據遽，認原告違反菸害，防制法第14條規定，並裁處罰緩，即嫌疏率，更違反行政程序法第96條第1項第2款之規定，而有撤銷之理由。五、原告於104年12月間進口貨品，卻以衛生福利部國民健康署 104年12月31日國健教字第1040701069號解釋函開罰，已違背安定性原則及信賴保護原則。本件被告認原告仍違反菸害防制法，並裁處罰鍰3萬元，實有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。肆、被告則以：一、原告於本案意見陳述書載明「本產品不含尼丁成分，成分為PG、VG及香精…。」經查上述商品原廠網址資料及網路使用者影片說明，原告所進口貨物係「電子煙油」，確實可作為加熱吸食使用，實屬電子煙零組件無誤，本府依據菸害防制法規定予以裁處，於法尚無不合。二、然就本案之物品原廠網頁http://www.ejuice2die4.com/)說明文字可知，「E-Juice 2 Die 4」係電子煙液，供吸食使用；且該網址中「E-JUICE 2 DIE 4」及「THE FIXE-LIQUID」之電子煙液商品，可從網頁選擇尼古丁濃度、容量而訂購，原告所主張「使用產品方式如同一般坊間市售方香精油產品，可透過蒸發器產生煙霧，且非供食用」說法，實為規避菸害防制法及相關函釋之規定。該產品透過加熱而吸食的方式，與一般吸菸行為實無二異。三、本案進口之商品或有原告主張之薰香功能，然，經查證上述物品之原廠網站說明文字可知，該物品確實「E-Juice 2Die4 is the manufacturer and purveyor ofhand-crafted e-liquid to the vaping community.…in their desire to quite smoking and start vaping.」為供電子煙吸食使用，就該電子煙液之屬性實為「可組成電子煙任何部分」，本府之裁處於法有據。四、有關104年簡字第71號判決部分，依法條文義性言，菸害防制法第14條條文所規範者乃菸品形狀之「任何物品」，立法者似無特別限縮該其他任何物品範圍之意思，縱然依本條立法理由：「二、菸草控制框架公約第十六條規定締約國應禁止生產及銷售對未成年人具吸引之菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品，爰增列本條。」至多僅可推知系爭物品除需於外觀上具有「菸品形狀」外，尚需同時具有「足令未成年人於認知上產生可作為模仿菸品之混淆」特性之要件，而菸草控制框架公約第十六條原文「Prohibiting the manufacture and sale of sweets, snacks, toys or any other objects in the form of tobacco products which appeal to minors.」亦無從得見有相關或予以限制之意旨。申言之，104年簡字第71號判決審認本條係列於「兒童及少年、孕婦吸菸行為之禁止」一章，而將本條規範目的依目的性限縮解釋限於外觀上具有「菸品形狀」外，尚需同時具有「足令未成年人於認知上產生可作為模仿菸品之混淆」之特性，已足以調整或緩和菸害防制法第14條文亦稍嫌過廣之疑慮，原判決將該「其他任何物品」限縮於類似糖果、點心、玩具等「未成年人於生活中易於取得，甚至進而食用之物品，始屬法規所欲禁止之『其他任何物品』性質」之解釋，顯已違背條文文義解釋與立法目的，且有違反禁止重複評價原則之違法。五、按菸害防制法之立法精神為防制菸害、維護國民健康；原告販售電子煙相關零組件商品，其違規事實洵堪認定。另，原告數次輸入電子煙相關零組件商品經依菸害防制法裁罰3次在案，本案加重裁處新臺幣3萬元，業已兼顧法、理、情、比例原則及行政目的之達成。易言之，本處分並無違法或不當之處，等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。伍、本件事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自陳述在卷，並有財政部關務署高雄關105年12月25日高普南字第1041030013號函及附件影本各乙份、「E-JUICE 2 DIE 4」及「THE FIX E-LIQUID」原廠及網路相關查證資料複本乙份、衛生福利部國民健康署104年8月13日國健教字第1040701069號及104年12月31日國健教字第1040701857號函釋影本乙份、浮士德有限公司輸入電子煙及相關零組件裁罰案件及送達證書影本各乙份、臺南市政府裁處書104年11月11日府衛國健字第1041087469號、臺南市政府裁處書104年11月 11日府衛國健字第1041087470號、臺南市政府裁處書104年 11月26日府衛國健字第1041118500號、衛生福利部105年6月7日衛部法字第1050012673號函及訴願決定書影本各乙份附於原處分卷及本院卷可稽，洵堪認定。本件爭點厥為：爭點厥為：㈠電子煙液是否該當菸害防制法第14條規定之菸品形狀？㈡衛生福利部國民健康署104年8月13日國健教字第1040701069號函釋有無違反法律保留原則？陸、本院之判斷：一、按關於人民自由權利之保障，我國憲法原則上採取直接保障主義，除非有憲法第23條所規定之要件，不得對於基本權利加以限制，此即為憲法對於基本權利所提供之事前保障，又稱為法律保留原則。換言之，人民欲為何種行為，均屬個人自由權利之行使，於法規無明文禁止之情況下，應不受限制，國家若欲對人民的作為或不作為之行為為限制，必須有法規作為依據。憲法上之法律保留原則乃現代法治國原則之具體表現，不僅規範國家與人民之關係，亦涉及行政、立法兩權之權限分配。又「任何人不得製造、輸入或販賣菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品。」「製造或輸入業者，違反第14條規定者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰，並令限期回收；屆期未回收者，按次連續處罰。」為菸害防制法第14條及第30條第1項所明定。亦即，行政機關如欲依上開法律對業者為裁處時，必須業者所製造、輸入或販賣之糖果、點心、玩具或其他任何物品於外觀上屬於菸品形狀者，始屬該當。即「該產品外型為菸品形狀或類似菸品形狀」始得處罰。二、本件被告裁處原告之主要依據厥為菸害防制法第14條規定及衛生福利部國民健康署104年8月13日函釋「查旨揭電子煙零件，THE ORIGEN GENESIS V2之網路教學影帶，該零件於組成後供吸食電子煙之載具使用，可知本案應係電子煙業者利用化整為零方式進口，以企圖規避本法第14條之適用，惟若將本法第14條之適用，限於「完整電子煙」，而不包括「電子煙零件」，如此無異助長以脫法行為規避法律規範，與本法條之立法目的係在避免未成年人提早接觸真正菸品之意旨相悖，故本案之輸入電子煙零件仍屬實質違反本法第14條之規定。」此有衛生福利部國民健康署104年8月13日國健教字第1040701069號函釋附卷可稽（本院卷第49頁），惟查：我國衛生福利主管機關至今仍尚未以法規命令或行政規則對電子煙為明確之定義，亦未設立專法禁止輸入或販賣此類商品，僅透過報刊泛稱所謂之電子煙，係指會產生類似吸菸效果且外型類似菸品之產品。現行主管機關對於「電子煙」之定義及認定上，既然仍處於渾沌不明之狀態，則使用該類蒸發芯之新興電子蒸汽機商品，是否即為衛生福利主管機關所謂之電子煙，尚非無疑。原告所輸入之煙液，是否即為電子煙零件？縱該電子煙液可視為電子煙零件，是否專係供電子煙使用？又是否外型類似菸品形狀或菸品形狀，並得以菸害防制法第14條及第30條規定為裁處，更非無疑。三、本件原告輸入之電子煙液是否該當菸品形狀或類似菸品形狀？（一）「任何人不得製造、輸入或販賣菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品。」菸害防制法第14條定有明文。經查，本案原告所輸入者，縱係電子煙液，但並非長管型類似菸品之物品，而是於外觀上為裝滿液體之小瓶子，尺寸亦僅與一般市面上販售之芳香精油一樣，與傳統紙菸之外型大相逕庭，與菸品形狀顯不相同，其外觀為液體不似固體菸品形狀亦為被告所不爭執，自難認違反菸害防制法第14條之要件，且其亦僅為芳香療法所使用之精油，縱不能作為按摩精油之使用，亦難認此一電子煙液在未使用其他工具時，有何產生煙霧、涉入吸菸使用之類似吸菸行為或致令未成年人產生認知混淆之情形，此有本院當庭勘驗及被告所陳報資料所附財政部關務署高雄關105年12月25日高普南字第1041030013號函及附件影本各乙份（本院卷第36 -40頁）、「E-JUICE 2 DIE4」及「THE FIX E-LIQUID」原廠及網路相關查證資料複本乙份（本院卷第41-48頁）可憑，內附相片顯與一般精油包裝無異，兩造亦當庭表示無訛，是以，原告主張其輸入之電子煙液非菸品形狀或類似菸品形狀，係一般精油包裝，可供電子煙使用等語，自可採信。（二）本案中原告所輸入之物品，既為電子煙液，其不僅不具備與傳統紙菸類似之外觀，如無其他補助工具亦無法產生煙霧效果，且於外觀上體積大小、重量、形狀等亦均與傳統紙煙或雪茄之外型大相逕庭，既不該當上開菸害防制法第14條明定之「菸品形狀」此一要件，被告亦表示其外觀確不具有菸品之外觀，其之所以處罰乃原告依據衛生福利部國民健康署104年8月13日國健教字第1040701069號函釋所作之裁決，準此，該物品既不具有菸品之外觀，被告依前開不具法律位階之函釋相繩，並處罰原告，顯逸脫菸害防制法第14條所明文規定之「菸品形狀」要件之規範，被告援引上開函釋未深究第14條之涵義、要件、產品外觀、功能與對未成年人之吸引力，即逕予裁處，不無率斷。四、原告所輸入之電子煙液系爭產品，有無違反菸害防制法第14條之立法目的：（一）查民國96年7月11日增訂菸害防制法第14條規定之立法理由：「二、菸草控制框架公約第十六條規定締約國應禁止生產及銷售對未成年人具吸引之菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品，爰增列本條。」且本條係規定在菸害防制法第三章，其章名為「兒童及少年、孕婦吸菸行為之禁止」，換言之，立法機關制訂系爭規定之目的，乃係為避免未成年人將形似菸品之任何物品，作為模仿吸菸情狀之工具，進而養成吸食菸品之習慣，並藉此達到國家對國民健康之保護及強化之立法目的。另依行政院衛生署國民健康局98年3月16日國健教字第0980700249號函電子煙產品管理相關問題諮詢會議記錄：「㈡菸害防制法第14條，『任何人不得製造、輸入或販賣菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品』本條立法意旨係為防範業者針對兒童、青少年或未成年者開發性質相類於菸品之『糖果、點心、玩具』商品，而讓兒童、青少年有模仿吸菸行為之疑慮。若要將電子煙以該條條文規範，最好有相關研究可佐證電子煙的形狀，會讓兒童、青少年有模仿吸菸行為之疑慮。」（二）是以，依上開法規之立法目的及相關會議記錄可以得知，菸害防制法第14條制定之規範目的，應參酌該整部法規之體系及其立法理由，採目的性限縮解釋，系爭物品除需於外觀上具有「菸品形狀」外，尚需同時具有「足令未成年人於認知上產生可作為模仿菸品之混淆」之特性，二者要件均該當時，行政機關始得以菸害防制法第14條及第30條為裁處，不得單憑該物品具有長條形狀外觀，或會產生霧氣，即認屬菸害防制法第14條禁止之列。（三）再者，菸害防制法第14條之法條規定之形式，係採例示兼概括規定，以概括規定補充例示規定之不足，故其概括規定之部分，須以類似例示規定之意旨，作為其解釋之根據。基此，菸害防制法第14條所規範之「其他任何物品」，亦需符合法規所例示之「糖果、點心、玩具」等此類使未成年人於生活中易於取得，甚至進而食用或把玩之物品，始屬法規所欲禁止之「其他任何物品」。本件系爭電子煙液其產品不似菸品，其體積、重量、質感、氣味、形狀、用途均不符合前開法條之例示規範之類型，此有被告提出之海關資料相片顯與傳統紙煙、雪茄相異附卷可依（本院卷第37-39頁），被告僅以其目的係供電子煙吸食使用，縱系爭產品為「尼古丁零檢出」，就該電子煙液之屬性實為「可組成電子煙任何部分」，即認原處分於法有據云云，既缺檢驗證明系爭產品成分為何？是否僅係一般香精成分，是否可用於其他芳香療法？衛生福利部國民健康署104年12月31日函釋更率以「是以，輸入電子煙之零件或可組成電子煙之任何部分，均屬本法第14條之規範範圍」（本院卷第50頁），已擴張解釋侵越立法權。被告再「參考孟曉軍等人發表之「電子煙發展現狀及趨勢預測」，文中提出電子煙之基本構造由「電子煙煙具」及「電子煙煙液」所組成，電子煙煙液之成分通常包括有1,2-丙二醇、丙三醇、水、菸鹼及香精。」即率斷系爭物品即有上開成分，又何以電子煙任何部分即屬菸害防制法第14條法條規定之菸品形狀，另亦無附任何理由證明該等「煙液」其形狀為菸品，殊嫌草率，自難以上開法條相繩。（四）如上所述，本案原告所輸入之電子煙液，縱係供電子煙使用，未成年人購買後亦無從立即吸用，尚須其他器物才能使該煙液成為霧氣，又縱認原告提供之網頁任何人均可觀覽，且有吞雲吐霧之畫面，其亦僅止於觀覽電子煙吸用之階段，與本件電子煙液外觀尚難認有任何足以引起未成年人有吸菸之欲望，亦無從因取得該電子煙液商品即得以吸用菸品，更遑論以之作為模仿菸品吸食之工具，並進而養成吸食菸品之習慣。是以，原告於本案輸入行為，並未違反上開規定之立法目的，應不在禁止之列。至於被告提出原告網頁上有吞雲吐霧之相片，易引發未成年人模倣效果，此乃電子蒸氣機或電子霧化機其功能自然係吞雲吐霧，除立法禁止販賣電子蒸氣機，否則徒以製造蒸氣現象即予以取締，並擴張至本件電子煙液，尚難認於法有據。（五）依菸害防制法第14條規定，乃係制訂於系爭法規關於「兒童及少年、孕婦吸菸行為之禁止」一章，其目的乃係為強化並保護未成年人之健康，而非針對電子蒸汽機此種新興商品所為之禁止規定，且原告所輸入產品未含有尼古丁電子煙液，並不違反系爭規定之立法目的，被告亦未舉證未含有尼古丁電子煙液會造成未成年人提早接觸真正菸品之研究報告及資料，徒以臆測即認系爭物品會造成未成年人提早接觸真正菸品之虞，尚嫌率斷。基此，原裁處機關未詳加探究系爭規定之立法目的及函釋於系爭法規中之定位，在法規並無明確定義之情況下，被告強將電子煙液與未成年人經常接觸之菸品形狀糖果、點心及玩具歸屬同一類型，即逕認電子煙液為菸品形狀之物，並以菸害防制法第14條及第30條第1項之規定對原告為本案裁處，顯已逾越前開規定之立法目的，原處分於法無據，為無理由。至於原告主張被告處分違反安定性原則及信賴保護原則及行政程序法第96條第1項第2款等，本院認本件涉輸入電子煙液處罰是否適法與是否違反法律保留原則，與上開原則無涉，至於被告引用函釋為處罰依據，函釋內容雖有不法，惟尚難認被告有違行政程序法第96條第1項第2款規定，併此敘明。五、基上所述，衛生福利部國民健康署104年8月13日國健教字第1040701069號函釋「查旨揭電子煙零件，THE ORIGENGENESIS V2之網路教學影帶，該零件於組成後供吸食電子煙之載具使用，可知本案應係電子煙業者利用化整為零方式進口，以企圖規避本法第14條之適用，惟若將本法第14條之適用，限於「完整電子煙」，而不包括「電子煙零件」，如此無異助長以脫法行為規避法律規範，與本法條之立法目的係在避免未成年人提早接觸真正菸品之意旨相悖，故本案之輸入電子煙零件仍屬實質違反本法第14條之規定。」衛生福利部國民健康署104年12月31日國健教字第1040701857號函釋更擴張引伸至「是以，輸入電子煙之零件或可組成電子煙之任何部分，均屬本法第14條之規範範圍」（本院卷第50頁），如前所述，衛生福利部為主管機關至今仍尚未以法規命令或行政規則對電子煙為明確之定義，亦未設立專法禁止輸入或販賣此類商品，僅透過報刊泛稱所謂之電子煙，係指會產生類似吸菸效果且外型類似菸品之產品。現行主管機關對於「電子煙」之定義及認定上，既然仍處於渾沌不明之狀態，則使用該類蒸發芯之新興電子蒸汽機商品，是否即為衛生福利主管機關所謂之電子煙，尚非無疑。原告所輸入之物品，是否即為電子煙零組件，又該零組件縱係電子煙零組件是否外型為菸品形狀或類似菸品形狀，並得以菸害防制法第14條及第30條規定為裁處，法律均尚未有規範，被告僅透過二件行政函釋即令本來僅規範固體形狀之法律，進而成為可處罰無固定形狀之液體，率予逾越、侵害立法權，顯違反法律保留原則。柒、末查，臺灣「菸害防制法」自民國96年通過、98年開始執行，歷經8年，時代變化過鉅，早已不敷現實需求。為了國民健康，行政院應有擔當，衛生福利部更不該持續規避責任，宜依照世界衛生組織(WHO)的「菸草控制框架公約」(FCTC )規範，儘速全面修訂「菸害防制法」，對於本案產品「不含尼古丁」也「未宣稱有戒菸療效」，但外型難認類似菸品形狀之所謂電子煙及其零組件，如何控管，如何依菸害防制法規定處理，而非便宜行事，如本件菸害防制法第14條規範「固體形狀」的菸品形狀，經由兩次行政函釋竟能擴張引伸至規範「液體」，逕以行政函釋超越母法，侵害立法權，擴張行政權，致違「法律保留原則」，本判決並非鼓勵吸菸或認為菸品值得鼓勵，而是認為主管機關為防制菸害卻便宜行事未積極立法或修法之行政怠惰，致人民無所適從，且侵害憲法保障之人民權利。本案中，電子蒸汽機或電子霧化器（或稱為未含尼古丁之電子煙）既屬一新興商品，其相關產品及電子煙液於法規範尚未明確以前，立法者自負有積極修訂法規之義務。然在法規並未制定明確之規範禁止相關物品之輸入、販賣或需經核准後始得輸入以前，本件原告輸入系爭電子煙液之行為，應不受限制，更遑論加以處罰。捌、綜上所述，原告之主張為有理由，被告未予查明即率予處分，有欠妥適，訴願決定未予以糾正予以維持，亦有疏略，均應予以撤銷，以期適法。本件為判決之基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及未經援用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，亦與本案爭點無涉，自無逐一詳予論駁之必要，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中華民國 106 年 2 月 24 日行政訴訟庭法官侯明正一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。中華民國 106 年 2 月 24 日書記官陳世明

臺灣臺南地方法院105年度簡字第58號

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