臺灣臺南地方法院 - 94年度重國字第3號（國家賠償）- 2026 司法院判決書查詢系統

臺灣臺南地方法院民事判決　　　　　　　 94年度重國字第3號原　　　告　錦樺實業有限公司法定代理人　丙○○ 訴訟代理人　曾靖雯　律師何冠慧　律師王建強　律師丁○○ 蔡文斌　律師複代理人　　王盛鐸　律師被　　　告　台南縣政府法定代理人　戊○○ 訴訟代理人　乙○○ 甲○○ 楊丕銘　律師複代理人　　楊慧娟　律師上列當事人間請求國家賠償事件，經本院於民國95年2月7日言詞辯論終結，判決如下：主文原告之訴及假執行之聲請均駁回。訴訟費用由原告負擔。事實甲、原告方面：一、聲明：求為判決被告應給付原告新台幣 (下同)60,000,000 元，及自民國93年10月27日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息，並以供擔保為條件之假執行宣告。二、陳述 (一)緣原告錦樺實業有限公司於89年11月28日取得被告台南縣政府核發之乙級廢棄物處理許可證 (許可字號：91南縣廢處字000-000000-00號)，有效期限至94年11月27日止，係依「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」申請廢棄物處理許可之業者，且原告數年來接受處理物均為當初申請書內所核可之項目，並依法呈報台南縣政府環保局在案，該局始終未有異議，且原告在申請操作許可時，業已表明原告利用無害性有機、無機污泥製成土壤改良劑，可作為土方廠商作填土使用及衛生掩埋場覆土使用，並經審查委員嚴格審核後准許在案，故原告既為依「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法申請廢棄物處理許可者，毋庸另依事業廢棄物再利用之規定申請再利用」，自得將接受自核可營業別之廢棄物，經過處理後製成土壤改良劑，提供他人作為填土、覆土使用，而無庸另依事業廢棄物再利用管理辦法申請再利用，實屬至明。惟被告卻於91年10月29日以府環廢字第0910175095 號函，以原告未依審查通過之申請文件內容及許可事項處理廢棄物業務，依廢棄物清理法第42條暨公民營廢棄物清除處理機構管理辦法第24條第1項第4款廢止原告乙級廢棄物處理許可證，並諭知自該函文送達之日起生效，且不得再從事廢棄物處理業務。 (二)然依據被告91年4月12日府環廢字第0910050582號函表示：「行政院環境保護署公告『一般事業廢棄物再利用類別及管理方式』應不再沿用，請改依經濟部公告之『經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式』辦理」。職是，前揭原告操作許可核備文件修正申請書暨修正對照表承諾內容，即因原有法令不再沿用之故，而應隨同變更，同時被告所謂「廢棄物應分為公告類及非公告類處理」之主張，亦失所附麗。而依經濟部工業局92年7月21日以工永字第09200291520號函，亦表示經濟部事業廢棄物再利用管理辦法適用對象範圍，僅侷限於以經濟部為目的事業主管機關之事業所生產廢棄物之再利用，對於再利用後製成之產品用途並無規範，足見所稱事業廢棄物之再利用並不包括中間處理，而係指直接將廢棄物再利用者而言，本件原告將收受之事業廢棄物經中間處理後製成土壤改良劑之行為，尚非經濟部事業廢棄物再利用管理辦法規範之範圍。被告以原告未依承諾內容將「一般事業廢棄物再利用類別及管理方式」歸類為「非公告類」之污泥經乾燥處理後提供廢棄物處理廠使用為由，對原告公司為裁罰處分，然原告於操作許可核備文件修正申請書暨修正對照表所為之承諾內容，顯已失其法令依據而無從履行，被告以原告公司未遵守承諾內容，對原告公司所為之裁罰，無論廢止操作許可證或罰鍰處分，均屬無據。 (三)廢棄物清理法第42條係於90年10月4日公布施行，公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法則係於90年11月23日依廢棄物清理法第42條之授權而制定並發布施行，被告以原告未遵守90年9月6日操作許可核備文件修正申請書暨修正對照表之內容 (即就「未公告再利用類事業廢棄物」應依一般事業廢棄物再利用類別及管理方式之規定，於乾燥處理後進入最終處理場而不得再利用)，而廢止原告公司之廢棄物處理場操作許可證，然原告公司上開操作許可核備文件修正申請書暨修正對照表係於90年9月6日審核通過，當時原告並無從預見90年11月23日始發布施行之公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第24條第1項第4款之規範內容 (即違反本辦法規定或未依審查通過之申請內容及許可辦法辦理者，核發機關得撤銷或廢止其許可證)，故被告於91年10月29日以 (91)府環廢字第0910175095號函，依廢棄物清理法第42條、公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第24條第1項第4款廢止原告公司之廢棄物處理操作許可證，顯然違反「不溯及既往」之行政法一般處理原則至明。 (四)原告公司於91年11月1日具狀向台南縣政府轉呈行政院環境保護署提起訴願，主張被告91年10月29日府環廢字第0910175095號函廢證處分違法，應予撤銷，嗣經被告另以府環廢字第0910186063號函，依訴願法第58條第2項之規定撤銷前開廢證處分，即足以證明被告亦承認系爭廢證處分之違法性，否則被告何需「撤銷」廢證處分，而非「廢止」原處分。被告雖於府環廢字第0910186063號函中辯稱原廢證處分並無違法或不當，惟此可視為被告為規避行政責任及國家賠償責任所為推諉之詞，委無足採。復依行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確」，行政處分之內容未臻明確者，其解釋自應朝有利於人民之方向為之，經查被告於府環廢字第09 10186063號函謂「本府原行政處分於法並無不合，惟貴公司所提之訴願亦不無理由，但仍有可議之處」，就原廢證處分之違法性含糊其詞，然原廢證處分既無任何違法不當，被告自毋庸撤銷，既已撤銷，又謂於法並無不合，顯自相矛盾，職是，被告既已撤銷原廢證處分，則91年10月29日府環廢字第0910175095號函廢證處分之違法性已不容被告執詞反覆。 (五)按行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一採取之方法應有助於目的之達成。二有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」此即憲法所要求公權力應為符合比例原則之明文。復按廢棄物清理法第55條第1款規定「公民營廢棄物清除處理機構違反第12條規定或依第42條所定管理辦法者，處新台幣六千元以上三萬元以下罰鍰，並限期令其改善，屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰」，故縱使原告公司有違反廢棄物清理之相關法令，惟因被告處罰之手段並非僅有廢證一途，尚得依前揭廢棄物清理法第55條第1款之規定，處原告公司罰鍰並限期改善，以示警告，惟被告對原告為廢證處分前，並未採行對原告公司損害較輕之罰鍰並限期改善，其違反比例原則至為明顯。 (六)本件被告於相關法規、解釋函令均認為原告無庸另依事業廢棄物再利用管理辦法就製成品 (即土壤改良劑)申請再利用之情況下，恣意曲解法律，為廢止原告許可證之處分，而一般廢棄物處理業者與客戶簽約之際 (蓋原告與客戶之契約，均須向被告之環保局陳報)，委託原告處理廢棄物之廠商知悉原告遭被告廢止處理許可證後，紛紛不願與原告公司續約，被告嗣後雖廢棄原處分，然卻已造成原告公司於約滿後無案可接，致生極大且難以回復之損害，終致倒閉，原告所受之損害與被告之廢證處分間，顯有相當因果關係，原告自得依國家賠償法第2條第2項之規定，向被告請求國家賠償。 (七)原告因被告故意違法行使公權力，造成原告有「固定資產損失」54,247,169元、「營業損失」296,804,660元 (以10年計算)、「員工資遣費損失」726,343元、「商譽損失」5, 000,000元、「其他五金材料、手套、鋼索、電氣維護、實驗室用品…等費用、員工薪資 (89年度至91年度)合計損失」36,764,270元，共計393,542,442元，原告僅先為一部請求被告給付60,000,000元。三、證據：提出下列證據為證，並請求本院向行政院環境保護署查詢廢棄物再利用部分，是否係被告管轄之範圍。證1：原告公司89年8月核備之操作許可申請書1份。證2：操作許可「成品再利用說明」書1紙。證3：行政院環境保護署89年11月23日環署廢字第0070170號、91年8月20日環署廢字第0910056943號函各1份。證4：台南縣政府91年10月29日府環廢字第0910175095號、 91年11月15日府環廢字第0910186063號、91年12月27 日府環廢字第0910205939號函各1份。證5：訴願書1份。證6：經濟部工業局開會通知書、91年9月16日工永字第09103706370號、92年7月21日工永字第09200291520號函各1 份。證7：國家賠償請求權書及台南縣環境保護局93年度11月25 日環府廢字第0930043459號函及所附拒絕賠償理由各1份。證8：監察院92年10月2日 (92)院台業貳字第0920108965號函及所附行政院環境保護署復函及查復書1份。證9：高雄高等行政法院92年度訴字第236號、最高行政法院94年度判字第00369號判決書各1份。證10：請求損害賠償總表、固定資產設備清單及總帳、營業損失明細及各合約書、員工資遣費用明細表、員工資遣清冊及付款證明、其他損失明細表、公證書及總帳各1份。證11：台南縣環境保護局90年3月19日90環廢字第6314號、90年6月22日 (90)環廢字第16605號函、錦樺實業有限公司90年6月6日90錦處字第0606號函、台南縣政府開會通知書各1份。證12：行政院環境保護署94年11月21日環署督字第0940093984號書函及所附台南縣公有掩埋場查核結果統計表1 份及相片43張。證13：錦樺實業有限公司提供覆土使用案公文檔案資料、錦樺實業有限公司處理機構自設廠迄今申請過程相關資料、錦樺實業有限公司【大內鄉○○段】公文檔案資料各1宗(外放，未附卷)。乙、被告方面：一、聲明：求為判決駁回原告之訴及假執行之聲請，如受不利判決，願供擔保請准宣告假執行。二、陳述 (一)依對於本件國家賠償事件具有既判力之高雄高等行政法院93年度訴字第35號行政訴訟確定判決，可知被告之本件處分不但並無不法、亦且適法正當，致原告錦樺公司之本件國家賠償請求乃無理由而不應准許。 (二)按錦樺公司因違規而遭被告處分者計有兩部分即： (A)原告錦樺公司於91年2月4日遭查獲將公告再利用類事業廢棄物進行再利用（製成土壤改良劑）並出售予人傾倒在大內鄉○○段86地號至91之66地號土地上，其就公告再利用類事業廢棄物之再利用，未依經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式（第22）之規定，經當地農業主管機關同意即逕行再利用於土壤改良，致依廢棄物清理法第39條第1項暨第52條規定處原告錦樺公司6,000元罰鍰並限期其改善（按：其後原告錦樺公司乃對此課處罰鍰之處分提起行政訴訟，即後開高雄高等行政法院92年度訴字第236號行政訴訟判決），此係針對錦樺公司所處理之標的係「公告」再利用類事業廢棄物而為（此係另案而與本件國家賠償案件無涉，以下簡稱另案）。 (B)原告錦樺公司自91年1月至6月處理未公告再利用類事業廢棄物（即台灣紙業股份有限公司新營紙廠等5家公司之污泥），未依許可文件內容之規定將該等未公告再利用類事業廢棄物進最終掩埋場，而違反公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第17條規定，致依廢棄物清理法第42條、公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第24條第1項第4款規定廢止原告錦樺公司之許可證（按：其後被告撤銷廢止錦樺公司許可證之處分，而移送台南縣官田鄉公所改依廢棄物清理法第42條及第55條第1款規定課處原告錦樺公司罰鍰6,000元，原告錦樺公司乃對此改課罰鍰之處分提起行政訴訟，即後開高雄高等行政法院93年度訴字第35號行政訴訟判決），此係針對原告錦樺公司所處理之標的係「未公告」再利用類事業廢棄物而為（本件國家賠償案件即屬此，以下簡稱本案）。 (三)惟錦樺公司卻故將前開A之另案（關於「公告」再利用類事業廢棄物之處理）、與前開B之本案（關於「未公告」再利用類事業廢棄物之處理）所涉之不同標的之不同違規行為之不同法令依據之不同處理程序兩相混淆致使本案夾纏不清。就前開A之另案，雖高雄高等行政法院於92年10月21日以92 年度訴字第236號行政訴訟判決諭知被告敗訴，然該行政訴訟判決所涉者與前開B之本案無涉，致其在本案之判斷上乃無意義（高雄高等行政法院於後開B之本案所為之行政訴訟判決亦如此認定）。而就前開B之本案，則高雄高等行政法院於93年7月7日以93年度訴字第35號行政訴訟判決諭知原告錦樺公司敗訴確定，該B案之行政訴訟判決既巳確定，則其所為「被告就本案所為之行政處分係屬適法（至少亦無違法）致駁回錦樺公司之行政訴訟」之認定乃具有既判力而對本件國家賠償事件產生拘束力（至少在行政處分之違法與否乙節上產生既判力），反而前開A之另案與B之本案（即本件國家賠償事件）無涉，乃原告錦樺公司為混淆視聽，竟故意僅提A之另案，而卻絕口不提B之本案（即故意絕口不提原告公司於90年8月定稿之操作許可核備文件修正申請書），益證本件國家賠償請求之不正不法。 (四)原告錦樺公司雖援引行政院環保署92年9月10日環署廢字第 0920045 680號函查復監察院之「監察院監察業務處調查案件查復結果」為其主張之依據。然就本件國家賠償事件所涉之前開B 案之本案而言，上開環保署查復監察院之「監察院監察業務處調查案件查復結果」不但不足為有利於原告公司之認定，亦且反足為不利於原告公司之認定。蓋以該環保署之查復結果亦將原告公司兩種類型不同之違規行為區分為有如前述般之A、B兩部分分別論述，其就前開B之本案係論稱「陸、處理意見…四、本案初始申請內容係擬將污泥乾燥處理後，有機污泥製成肥料，無機污泥處理成土壤改良劑；惟後於審查過程中變更為僅進行乾燥處理，乾燥處理後物質則交由該公司官田廠（領有工廠登記證）依公告再利用之污泥、及未經公告之污泥分別作為原料再利用、及提供掩埋場使用（按：即進入最終掩埋場）。因此，本案應釐清系爭處分告發行為主體之身分及適用法規（按：即公告再利用類廢棄物、及未公告再利用類廢棄物應異其處理及法規適用）。五、本案系爭處分之研處意見（一）廢棄物處理場違法部分：１台南縣政府原以原告公司未依申請文件內容及許可事項營運（非公告再利用類廢棄物應進最終掩埋場，不得為其他之再利用行為），予以廢止其操作許可證。２有關該處分之適法性，需確認本案是否符合公民營事業廢棄物清除處理機構許可辦法第24條第1項第3款『違反本辦法規定或未依審查通過之申請文件內容及許可事項辦理者』之要件。至處分是否過當或不符比例原則，則屬該府行政裁量之範疇」（按：依前開B之本案之高雄高等行政法院93年度訴字第35號行政訴訟確定判決，業已認定本案符合公民營事業廢棄物清除處理機構許可辦法第24條第1項第3款「違反本辦法規定或未依審查通過之申請文件內容及許可事項辦理者」之要件，並駁回原告公司就前開B之本案之行政訴訟），是前開環保署之查復結果就前開B之本案之部分所持見解其實與被告相同，致其查復結果反足為不利於原告錦樺公司之認定依據，然原告卻刻意援用前開環保署之查復結果中關於前開A之另案部分之意見以混淆附會至前開B之本案，益證錦樺公司主張之心虛狡飾而無足取。 (五)原告雖又援引經濟部工業局92年7月21日工永字第09200291520號函釋「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法雖係依據廢棄物清理法第39條第2項所訂定，但其適用對象範圍僅侷限於以經濟部為目的事業主管機關之事業所產生之廢棄物之再利用，且對於再利用後製成之產品用途並無規範」意旨而主張被告就前開B案之本案之處分係屬違法云云。惟上開工業局函文係與前開A之另案有關、而與前開B之本案無涉，蓋以經濟部訂定之「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」或「經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式」僅於「公告再利用類事業廢棄物」有其適用、至於就「未公告再利用類事業廢棄物」則無其適用，而前開A之另案之標的固屬「公告再利用類事業廢棄物」致有上開工業局函文所示「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」或「經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式」之適用、然前開B之本案則屬「未公告再利用類事業廢棄物」致顯無上開工業局函文所示管理辦法等之適用，從而原告公司援引與本案無關之上開工業局函文為其主張之依據者即無理由。 (六)依經濟部公告之「經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方法」，凡不在該公告範圍內者，即屬未公告類，本件原告所處理之台紙新營廠苛化泥渣、平鎮工業區污水處理廠之污泥、曾文育樂台南分公司之污泥，不在該經濟部公告再利用類別之範圍內，故屬未公告再利用事業廢棄物，則仍應依原告於操作許可核備文件修正申請書定稿本之承諾，就未經公告項目之污泥經乾燥處理後提供廢棄物處理場 (掩埋場)使用 ( 即不得使用於「再利用」)，被告91年4月12日府環廢字第 0910050582號函說明二即指此意，原告故意曲解被告上開函文意旨而欲混淆視聽。 (七)高雄高等行政法院93年度訴字第35號行政訴訟確定判決，其既判力所惟一可能未及者厥為「被告依廢棄物清理法第42條之規定對原告之違規行為處罰時，既有行政裁量權而可依公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第24條第1項第4款規定廢止原告公司之許可證，亦可依廢棄物清理法第55條第1 款規定課處原告公司罰鍰，然被告不選擇較輕之後者對原告課處罰鍰，而卻逕行選擇較重之前者對原告為廢證處罰，則被告是否構成行政裁量權之濫用而有違法﹖」。惟查： 1.在有權限之行政法院未經以確定判決認定被告之廢證行政處分確有濫用行政裁量權之違法以前，本件實不得逕以民事判決認定被告之廢證行政處分確有濫用行政裁量權之違法。關於國家賠償法之案件，其類型甚多（可能緣於公務員執行職務時之事實行為而不法侵害人民權利、亦可能緣於公務員執行職務時之行政處分違法而侵害人民權利），人民如認行政機關之行政處分違法致侵害人民權利而提起國家賠償訴訟者，即係屬「行政機關以違法之行政處分侵害人民權利」之類型，此種類型之國家賠償訴訟由於其前提係「行政機關之行政處分違法」，此項前提是否成立之判斷乃屬行政法院之權限而非屬普通法院之權限，普通法院對於該項前提即「行政機關之行政處分是否違法」，並無審判權限，而必須以行政法院之確定判斷為依據。本件，原告即係以被告之廢證行政處分違法致侵害原告權利而提起國家賠償訴訟，故關於「被告之廢證行政處分是否違法」乙項前提，乃屬行政法院之判斷權限而非屬普通法院之判斷權限，從而普通法院就該項前提，必須以行政法院之確定判斷為依據，倘若未有行政法院之確定判斷者，普通法院不得逕行認定「被告之廢證行政處分違法」；雖被告之廢證行政處分稍後遭被告撤銷而改為課處罰鍰行政處分，致高雄高等行政法院93年度訴字第35號行政訴訟確定判決乃僅就課處罰鍰行政處分確定判斷其並不違法，而未就廢證行政處分確定判斷其是否違法，然不論是課處罰鍰之行政處分、抑或是廢證之行政處分，其所涉及之原告違規事實均屬完全相同，其所據以處罰之依據亦均同係廢棄物清理法第42條（差別僅在於被告依廢棄物清理法第42條規定得有行政裁量權而可選擇課處罰鍰之處分，亦可選擇廢證之處分而已）。從而就上開課處罰鍰之行政處分、暨廢證之行政處分相同之部分，即對於「廢證之行政處分並不違法（即被告得依廢棄物清理法第42條規定對原告為處罰，但不含廢證之行政處分是否有行政裁量權濫用之違法情形在內）」乙節，高雄高等行政法院93年度訴字第35號行政訴訟確定判決應有拘束力（亦即除廢證處分是否有行政裁量濫用之情形乙節外，原告不得再行爭執其行為並未違反廢棄物清理法暨相關法令），倘若勉強認定高雄高等行政法院93年度訴字第35號行政訴訟確定判決對於「廢證之行政處分並不違法（不含是否有行政裁量權濫用之違法情形在內)乙節並無拘束力，由於此係行政法院之判斷權限，原告仍須依行政訴訟法第6條第1項後段規定「其確認…因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同（即須原告有即受確認判決之法律上利益始得提起）」，對於該業已撤銷之廢證行政處分提起確認其違法之行政訴訟，俾由有權限之行政法院對該業已撤銷之廢證行政處分為是否違法之判斷，而不得逕於國家賠償訴訟中由並無權限之普通法院對該業已撤銷之廢證行政處分為是否違法之判斷。至於廢證之行政處分是否有行政裁量權濫用之違法情形乙節，應為高雄高等行政法院93年度訴字第35號行政訴訟確定判決之效力所不及，而此係關涉行政處分是否有行政裁量權濫用之違法，其亦屬行政法院之判斷權限，而不屬普通法院之判斷權限，原告亦應依行政訴訟法第6條第1項後段規定對於該業已撤銷之廢證行政處分提起確認其違法（行政裁量權濫用）之行政訴訟，俾由有權限之行政法院對該業已撤銷之廢證行政處分為是否濫用行政裁量權之判斷，而不得逕於國家賠償訴訟中由並無權限之普通法院對該業已撤銷之廢證行政處分為是否濫用行政裁量權之判斷，本件被告之廢證處分既未經有權限之行政法院確定判斷其濫用行政裁量權，普通法院即不得認定其有濫用行政裁量權之違法。 2.退言之，原告亦未舉證被告之廢證行政處分究有如何具體之濫用裁量權之情形，致其主張亦無足取。被告既有行政裁量權，自可在輕、重之罰則中加以選擇，不能單純僅以被告選擇較重之處罰為由，即認被告之選擇係違反比例原則，而有行政裁量權之濫用，蓋若不然，豈非被告恆有選擇較輕處罰之義務致喪失其裁量權限，是原告上開主張，實未明確地指證被告選擇較重之廢證行政處分究有如何具體之違反比例原則，究有如何具體之濫用行政裁量權等情形，從而其主張亦無足取。 (八)被告於91年10月29日為廢證之處分，旋即於91年11月15日暫先撤銷廢證之處分，前後不過維持17日，假設原告公司有意繼續經營而無其他特殊目的者，則原告公司絕無不能繼續經營之理，絕無可能致生原告公司不得不於91年12月間關廠之結果（所謂原告公司之其他特殊目的，例如原告公司可能利用被告之廢證處分而取得關廠遣散員工之正當理由，實則係原告公司自己已然不願繼續經營或意欲另起爐灶以規避勞基法員工退休之適用，此係被告之可能猜測，然被告其實不需為上開猜測，因原告公司必須證明其所受損害與被告之行為間具有相當因果關係）。就此，觀乎原告公司於91年10月29日遭受廢證處分後，原告公司91年11月申報之處理廢棄物數量為740.61公噸，竟反較90年11月同月申報之數量679.56公噸為多、91年12月申報之處理廢棄物數量為85 5.45公噸而亦反較90年12月申報之數量703.8公噸為多等情，可知倘原告公司果真仍有繼續以公司名義經營之意願者，則其業績絕對不受被告廢證處分17日之影響（甚至業績反而增加），是原告公司之經營僅與其自身之態度及能力有因果關係，而與被告之廢證處分17日乙節並無相當因果關係，基上，原告公司所主張關廠之各項損害，實與被告之廢證處分17日間無相當因果關係之存在。三、證據：提出下列證據為證：證1：高雄高等行政法院93年度訴字第35號行政訴訟判決書、裁定書影本各1份。證2：公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法1份。證3：原告公司廢棄物處理場操作許可核備文件修正申請書 (定稿本)影本1份。證4：原告公司即時申報查詢結果影本26紙。證5：台南縣政府91年4月12日府環廢字第0910050582號函影本1份。丙、本院依職權調取高雄高等行政法院92年度訴字第00236號、 93年度訴字第35號行政訴訟卷宗。理由一、原告起訴主張：緣原告公司於89年11月28日取得被告核發之乙級廢棄物處理許可證，有效期限至94年11月27日止，係依「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」申請廢棄物處理許可之業者，無庸另依「事業廢棄物再利用之規定申請再利用」，自得將接受自核可營業別之廢棄物，經過處理後製成土壤改良劑，提供他人作為填土、覆土使用。惟被告卻於91年10月29日以府環廢字第0910175095號函，以原告未依審查通過之申請文件內容及許可事項處理廢棄物業務，依廢棄物清理法第42條暨公民營廢棄物清除處理機構管理辦法第24條第1項第4款廢止原告乙級廢棄物處理許可證，並諭知自該函文送達之日起生效，且不得再從事廢棄物處理業務。然「一般事業廢棄物再利用類別及管理方式」已不再沿用，而改依經濟部公告之「經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式」辦理，被告所謂「廢棄物應分為公告類及非公告類處理」之主張，失所附麗。且原告將收受之事業廢棄物經中間處理後製成土壤改良劑之行為，尚非經濟部事業廢棄物在利用管理辦法規範之範圍。被告以原告未依承諾內容將「一般事業廢棄物再利用類別及管理方式」歸類為「非公告類」之污泥經乾燥處理後提供廢棄物處理廠使用為由，對原告公司為裁罰處分，顯屬無據。且廢棄物清理法第42條係於90年10月4 日公布施行，公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法則係於90年11月23日依廢棄物清理法第42條之授權而制定並發布施行，然原告公司上開操作許可核備文件修正申請書暨修正對照表係於90年9月6日審核通過，故被告於91年10月29 日依廢棄物清理法第42條、公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第24條第1項第4款廢止原告公司之廢棄物處理操作許可證，顯然違反「不溯及既往」之行政法一般處理原則。又原告於91年11月1日就上開廢證處分提起訴願，嗣經被告另以府環廢字第0910186063號函，依訴願法第58條第2項之規定撤銷前開廢證處分，即足以證明被告亦承認系爭廢證處分之違法性。次查廢棄物清理法第55條第1款規定「公民營廢棄物清除處理機構違反第12條規定或依第42條所定管理辦法者，處新台幣6,000元以上30,000元以下罰鍰，並限期令其改善，屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰」，故縱使原告公司有違反廢棄物清理之相關法令，惟因被告處罰之手段並非僅有廢證一途，尚得依前揭廢棄物清理法第55條第1款之規定，處原告公司罰鍰並限期改善，以示警告，惟被告對原告為廢證處分前，並未採行對原告公司損害較輕之罰鍰並限期改善，亦違反比例原則。被告於相關法規、解釋函令均認為原告無庸另依事業廢棄物再利用管理辦法就製成品 (即土壤改良劑)申請再利用之情況下，恣意曲解法律，為廢止原告許可證之處分，而處理廢棄物之廠商知悉原告遭被告廢止處理許可證後，紛紛不願與原告公司續約，造成原告公司於約滿後無案可接，致生極大且難以回復之損害，終致倒閉，原告所受之損害與被告之廢證處分間，顯有相當因果關係，而原告因被告故意違法行使公權力，造成原告有「固定資產損失」、「營業損失」 (以10年計算)、「員工資遣費損失」、「商譽損失」、「其他五金材料、手套、鋼索、電氣維護、實驗室用品…等費用、員工薪資 (89年度至91年度) 損失」，共計393,542,442元，原告僅先為一部請求被告給付60,000,000元，爰依國家賠償法第2條第2項之規定，向被告請求國家賠償等語。二、被告則辯稱：原告公司因違規而遭被告處分者計有兩部分即即前述 (A)案（亦即高雄高等行政法院92年度訴字第236號行政訴訟判決），此係針對原告公司所處理之標的係「公告」再利用類事業廢棄物而為（此係另案而與本件國家賠償案件無涉），與 (B)案 (即高雄高等行政法院93年度訴字第35號行政訴訟判決），此係針對原告錦樺公司所處理之標的係「未公告」再利用類事業廢棄物而為（本件國家賠償案件即屬此）。就前開A之另案，雖高雄高等行政法院於92年10月21日以92年度訴字第236號行政訴訟判決諭知被告敗訴，然該行政訴訟判決所涉者與前開B之本案無涉。而就前開B之本案，則高雄高等行政法院於93年7月7日以93年度訴字第35號行政訴訟判決諭知原告公司敗訴確定，該B案之行政訴訟判決既巳確定，則其所為「被告就本案所為之行政處分係屬適法（至少亦無違法）致駁回錦樺公司之行政訴訟」之認定乃具有既判力而對本件國家賠償事件產生拘束力。至原告公司所援引環保署92年9月10日環署廢字第092 0045680號函查復監察院之「監察院監察業務處調查案件查復結果」為其主張之依據，然前開環保署之查復結果就前開B之本案之部分所持見解其實與被告相同，致其查復結果反足為不利於原告錦樺公司之認定依據。又本案係屬「未公告再利用類事業廢棄物」，並無經濟部工業局92年7月21日工永字第09200291520 號函所示管理辦法等之適用，被告91年4月12日府環廢字第 0910050582號函說明二即指此意，原告公司故意曲解被告上開函文，復援引與本案無關之上開工業局函文為其主張之依據實欲混淆視聽。至人民如認行政機關之行政處分違法致侵害人民權利而提起國家賠償訴訟者，由於其前提係「行政機關之行政處分違法」，此項前提是否成立之判斷乃屬行政法院之權限而非屬普通法院之權限，本件被告之廢證處分既未經有權限之行政法院確定判斷其濫用行政裁量權，普通法院即不得認定其有濫用行政裁量權之違法。退言之，原告亦未舉證被告之廢證行政處分究有如何具體之濫用裁量權之情形，其主張亦無足取。況被告於91年10月29日為廢證之處分，旋即於91年11月15日暫先撤銷廢證之處分，該廢證處分前後不過維持17日，假設原告公司有意繼續經營而無其他特殊目的，原告公司絕無不能繼續經營之理，絕無可能致生原告公司不得不於91年12月間關廠之結果，觀乎原告公司於91年10月29日遭受廢證處分後，原告公司91年11月、12月申報之處理廢棄物數量竟反較90年同月份申報之數量為多等情，可知倘原告公司果真仍有繼續以公司之名義經營之意願，其業績絕對不受被告廢證處分17日之影響，而與被告之廢證處分乙節並無相當因果關係，故原告公司就該等損害依國家賠償法請求被告賠償，實不應准許等語。三、兩造不爭執事項： (一)原告公司於89年11月28日領得被告核發之乙級廢棄物處理許可證（91南縣廢處字第000-000000-00號）有效期至94年11 月27日止。係依「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」申請廢棄物許可之業者。 (二)被告於91年10月29日以府環廢字第0910175095號函，以原告公司未依審查通過之申請文件內容及許可事項處理廢棄物，依廢棄物清理法第42條暨公民營廢棄物清除處理機構許可辦法第24條第1項第4款，廢止原告公司乙級廢棄物處理許可字號：91南縣廢處字第000-000000-00 號之許可證，被告諭知自該函文送達之日起生效，且原告不得再從事廢棄物處理業務。 (三)被告於91年11月15日以府環廢字第0910186063號函撤銷原廢證處分。 (四)原告曾經對被告先後2次之罰鍰處分提起行政訴訟，並經高雄高等行政法院92年度訴字第236號判決、93年度訴字第35 號判決確定。 (五)原告於93年10月27日向被告提起國家賠償請求，經台南縣環保局拒絕賠償，並以93年11月25日環廢字第0930043459函及其拒絕賠償理由書通知原告。四、按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第2條第2項前段固定有明文。惟國家賠償法第2條第2項前段所定：公務員於執行職務、行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，應具備（一）行為人須為公務員、（二）須為執行職務行使公權力之行為、（三）須係不法之行為、（四）須行為人有故意過失、（五）須侵害人民之自由或權利、（六）須不法行為與損害之發生有相當因果關係之要件，始足相當 (最高法院90年度台上字第371號判決參照)。又公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利者，國家應負賠償責任，固為國家賠償法第2條第2項所明定；惟人民依此規定請求國家賠償，仍以受有不法之侵害為要件 (最高法院81年度台上字第274號判決參照)。五、原告主張其於89年11月28日取得被告核發之乙級廢棄物處理許可證 (許可號碼：89廢乙處操字第002號，91年7月31日換發91年縣廢處字000-000000-00號)，有效，有效期限至94年11月27日止，係依「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」申請廢棄物處理許可之業者，被告卻於91年10月29日以府環廢字第0910175095號函，以原告未依審查通過之申請文件內容及許可事項處理廢棄物業務，依廢棄物清理法第42條暨公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第24條第1項第4款廢止原告乙級廢棄物處理許可證，並諭知自該函文送達之日起生效，且不得再從事廢棄物處理業務，原告遂於91年11月1日就上開廢證處分提起訴願，嗣經被告另於同年月15 日以府環廢字第0910186063號函，依訴願法第58條第2項之規定撤銷前開廢證處分，被告為廢止原告許可證之處分，原告認對其造成損害，遂向被告請求國家賠償，遭其拒絕之事實，業據原告提出其公司89年8月核備之操作許可申請書、操作許可「成品再利用說明」書1紙、台南縣政府91年10月29 日府環廢字第0910175095號、91年11月15日府環廢字第0910186063號函、訴願書、國家賠償請求權書及台南縣環境保護局93年度11月25日環府廢字第0930043459號函及所附拒絕賠償理由各1份為證，被告對前開廢止原告已級廢棄物處理許可證，經原告提起訴願，又將該廢證處分撤銷、及原告關廠倒閉、並向被告請求國家賠償遭拒之事實亦不爭執，此部分事實固堪信為真實。惟被告則否認其前開廢證處分有違法之情，並否認原告公司倒閉與上開廢證處分間有相當因果關係，並以前揭情詞置辯，故兩造之爭點應為被告前開廢證處分有無違法？有無因此造成原告關廠倒閉之損害，及該損害與之有無相當因果關係？茲分述本院得心證之理由如下： (一)【被告台南縣政府91年10月29日府環廢字第0910175095號函所為廢止許可證之行政處分有無違法？】被告上開廢證處分有無違法，依兩造之主張與抗辯，尚可分被告據以廢證處分之原告行為有無違法？原告是否構成違法行為之事實，可否於本院再提出相反主張？被告廢證處分有無違反「不溯及既往原則」？本院就被告之廢證處行為有無違反比例原則有無審查權？若有，則被告所為廢證處分有無違反比例原則？等分述之： 1.被告據以廢證處分之原告行為有無構成違法行為？ ⑴按「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物。」「前條第一項規定之公民營廢棄物清除處理機構應具備之條件、自有設施、分級、專業技術人員設置、許可、許可期限、廢止許可、停工、停業、歇業、復業及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關訂之。」90年10月24日修正公布之廢棄物清理法第41條第1項、第42條定有明文。行政院環境保護署據此於90年11月23日另訂「公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法」，並於該辦法第24 條第1項第4款規定，清除、處理或清理機構從事廢棄物清除、處理業務，違反本辦法規定或未依審查通過之申請文件內容及許可事項辦理者，核發機關得撤銷或廢止其許可證。 ⑵緣原告因獲准許可處理之事業廢棄物其來源原係以事業之「行業別」為準；嗣因工廠管理輔導法公布施行，其產業別認定原則分為24大項，導致原告上開核准許可處理之事業廢棄物，其原有之「行業別」無法依工廠管理輔導法之認定原則予以歸類；加以原告要擴增其處理事業廢棄物之種類，遂提出修正申請，於90年8月之操作許可核備文件修正申請書 (定稿本)，將原申請內容修正承諾為：「本場對廢棄物來源之管制相當嚴格，除遵守環保法規之規定，並要求事業單位先送溶出試驗（TCLP）報告，判定為無害性污泥（D-0090）、有機污泥（D-0091）、無機污泥（D-0092）才予接受處理。依據環保署公告『一般事業廢棄物再利用類別及管理方式』，分類為公告類及非公告類分開處理，處理之成品交由錦樺實業有限公司官田廠分類做後續處置。由環保署公告可再利用之污泥做為有機質肥料及植栽培養土之原料，並定期進行生物毒性試驗及田間試驗相關檢測，並落實追蹤土壤改良之情形，未經公告項目之污泥經乾燥處理後提供公民營廢棄物處理廠（掩埋場）使用。」並經台南縣政府90年9月6日審核通過通知原告在案等情，則有被告提出上開修正申請書定稿本1份可稽，復為原告所不爭執，原告既於90年6月20日申請將原受許可事項予以修正，並經台南縣政府審核通過，則該項審核通過之申請文件，即屬變更原有許可內容，而為原告新取得之許可，原告自應遵守該修正後之許可內容辦理。換言之，此後原告得處理之事業廢棄物，其來源，已由原先以行業別為準，改為依事業廢棄物之種類為準；至其處理方式則改為依事業廢棄物之種類是否屬於行政院環境保護署公告可再利用之污泥，而異其處理方式，此部分當無再依原告原取得之操作許可證核准之內容處理甚明。 ⑶雖被告於91年4月12日函知原告「一般事業廢棄物再利用類別及管理方式」應不再沿用，而改依「經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式」，原告並提出經濟部工業局91年9月16日工永字第091037063 70號、92年7月21日工永字第09200291520號函各1份為證，主張其不適用「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」等語。惟「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」，係基於廢棄物清理法之規定而訂定，而參酌經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第2條第1項規定「本辦法所稱之事業係指本法第二條第四項以經濟部（以下簡稱本部）為目的事業主管機關之事業」，及第3條第2、3項「事業廢棄物之性質安定或再利用技術成熟者，其種類及管理方式經本部公告後，事業及再利用機構得逕依該管理方式進行再利用」、「非屬前項公告之事業廢棄物種類及管理方式者，應經本部許可，始得送往再利用機構再利用。」及同辦法第15條第5款規定「再利用機構同時經營廢棄物清除處理業務時，其廢棄物再利用項目與廢棄物處理許可證或清理許可證許可項目相同者，經濟部得廢止其許可」等條文內容觀之，應可得知，「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」，並非未就公告再利用與未公告再利用廢棄物種類加以區分，僅是因前開管理辦法之規範對象，係以經濟部為目的事業主管機關之清除處理事業廢棄物之事業，原告公司既已因取得廢棄物操作許可證，致經濟部不再就其處理公告再利用之廢棄物予以許可，自非以經濟部為目的事業主管機關，當無「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」規定之適用，此乃法規解釋當然之理。然經濟部既有公告「經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式」以取代原行政院環境保護署所公布之「一般事業廢棄物再利用類別及管理方式」，再參酌前述「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」第3條第2、3項規定對照觀之，未經「經濟部事業廢棄物再利用管理種類及管理方式」公告再利用之廢棄物，解釋上自屬未公告再利用之廢棄物，並非未加以區分，被告並於91年4月12日以府環廢字第0910050582號函，告知原告公司行政院環境保護署公告「一般事業廢棄物再利用類別及管理方式」應不再沿用，請改依經濟部公告之「經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式」辦理，有被告提出上開函文可稽，則原告公司自其後處理廢棄物，自仍應遵循上開公告之分類為之，就「公告」與「非公告」類事業廢棄物，依其於90年8月提出經審核通過之操作許可核備文件修正申請書 (定稿本)內容，為分開處理，此與原告有無「經濟事業廢棄物再利用管理辦法」規定之適用無關，原告主張因其既不適用「經濟事業廢棄物再利用管理辦法」，故其處理事業廢棄物，無庸分「公告」與「非公告」類再利用廢棄物而異其處理云云，自不足採。 ⑷又關於廢棄物之處理其主管機關，在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府(廢棄物清理法第4條規定參照)，被告公司處理廢棄物仍應受行政院環境保護署所訂定相關法令之拘束，而行政院環境保護署既於90年11月23日訂有「公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法」，並於該辦法第24條第1項第4款規定，清除、處理或清理機構從事廢棄物清除、處理業務，違反本辦法規定或未依審查通過之申請文件內容及許可事項辦理者，核發機關得撤銷或廢止其許可證之規定，已如前述，原告自仍有遵守上開規定，依審查通過之申請文件內容辦理，將「公告類」與「非公告類」之污泥分別處理之義務，其主張行政院環境保護署公告之「一般事業廢棄物再利用類別及管理方式」既已不再沿用，其即無從依原告於操作許可核備文件修正書所為之承諾內容履行之法令依據云云，顯有誤會。 ⑸至原告所提出監察院台業貳字第0920108965號函所檢述之行政院環保署調查查復結果，雖有認為「經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式」中有關「再利用於土壤改良者，應經當地農業主管機關同意」等規定，僅指「直接」利用於土壤改良者，而非以該廢棄物為原料製造「產品」之情形，原告以「土壤改良劑」為產品，非經濟部命令規範範圍等情，惟生產土壤改良劑售予第三人使用，造成污染場址部分，係原告官田廠之行為，被告係依其違反廢棄物清理法第39條規定予以處分，與本件係因原告未依申請文件內容及許可事項營運而予以廢證裁罰之情節不同，上開行政院環境保護署之調查查復結果，並未認為原告未依審查通過之申請文件內容及許可事項處理廢棄物不違法，或明指被告廢證處分違法，故上開監察院及所檢附行政院環境保護署調查查復結果等資料，並不足為原告有利之認定。 ⑹次按行政訴訟法第213條規定，行政訴訟之訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。故為訴訟標的之法律關係於確定終局判決中經裁判，該確定終局判決中有關訴訟標的之判斷，即成為規範當事人間法律關係之基準，嗣後同一事項於訴訟中再起爭執時，當事人即不得為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷，其積極作用在避免先後矛盾之判斷，消極作用則在禁止重複起訴 (最高行政法院93年度判字第782 號判決參照)。且行政訴訟判決就當事人間公法上訟爭之訴訟標的而為判斷者，除為該行政訴訟當事人間於他訴訟不得再為爭執，或為相反之主張外，其他相關行政機關亦受其拘束，不得再為相反之行政處分。 ⑺被告原以原告錦樺公司自91年1月至6月處理未公告再利用類事業廢棄物（即台灣紙業股份有限公司新營紙廠等5家公司產生之污泥），未依許可文件內容之規定將該等未公告再利用類事業廢棄物進最終掩埋場，而依廢棄物清理法第42條、公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第24條第1項第4款規定，於91年10月29日處分廢止原告前述之廢棄物處理許可證，經原告提起訴願，被告因此撤銷原廢證處分等情，有原告提出之台南縣政府91年11月15日府環0910186063號函可憑。惟被告復以原告自91年1月1日至同年12月17日處理台灣百事食品股份有限公司 (含前述台灣紙業股份有限公司新營紙廠等5家公司)等計14家公司產生之事業廢棄物，均非屬公告得再利用之事業廢棄物，原告未依當初審查通過之申請文件內容 (即90年8月之操作許可核備文件修正申請書定稿本)之承諾辦理，而移送台南縣官田鄉公所，由該鄉公所以原告違反廢棄物清理法第42條暨公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第17條第1項規定，並依廢棄物清理法第55條第1款之規定，核處6,000元之罰鍰，原告不服該處分，經提起訴願、行政訴訟，復經高雄高等行政法院於93年9月10日以93年度訴字第35號判決原告敗訴確定在案等情，業經本院依職權調取上開行政訴訟卷宗核閱無訛，雖被告對原告為廢證處分在前，移送台南縣官田鄉公所裁罰在後，然原告於自91年1月至6月處理未公告再利用類事業廢棄物（即台灣紙業股份有限公司新營紙廠等5家公司產生之污泥），未將未公告再利用類事業廢棄物進最終掩埋場，而有未依審查通過之申請文件辦理之違法行為，既經上開高雄高等行政法院判決確定，認其確實有違反廢棄物清理法第42條暨公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第17條第1項「應依審查通過申請文件內容辦理」之行為，依行政訴訟法第213條規定，其即有判決確定力，原告自不得於本院再為相反之主張，而謂其並無違反「應依審查通過申請文件內容辦理」之行為。 2.被告之廢證處分有無違反「不溯及既往原則」？ ⑴按基於法之安定性、持續性、不可破壞性等內涵，法律原則上禁止溯及既往，從保障人民權利之立場言，更是人民信賴保護之基礎，惟所謂法律是否溯及既往，係指法律效果適用之時間而言。申言之，若將法律效果適用於法律公布生效前已發生之事實，則法律有溯及效力，若法律效果只對現在的、尚未終結之事實及法律關係向將來發生，則根本無溯及既往之效力問題。 ⑵查原告公司上開操作許可核備文件修正申請書暨修正對照表 (定稿本)於90年9月6日即已審核通過，而廢棄物清理法第42條固係於90年10月24日始公布施行，公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法更係於90年11月23日始依廢棄物清理法第42條之授權而制定並發布施行，然被告於91年10月29日依廢棄物清理法第42條、公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第24條第1項第4款廢止原告公司之乙級廢棄物處理許可證，係以原告於91年1月至同年6月間，處理事業廢棄物未將未公告再利用類事業廢棄物進最終掩埋場，而有未依審查通過之申請文件辦理之行為，其為違法行為係在上開廢棄物處理法與公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法公布施行之後，揆之上開說明，被告據以處罰原告，既未溯及既往，無所謂違反法律不溯及既往原則可言，原告主張被告據上開法規處罰原告，有違反「不溯及既往」之行政法一般處理原則云云，尚有誤解。 3.被告之廢證處分有無違反「比例原則」？ ⑴按透過司法機關對行政機關行政行為合法性之審查，以保障人民之基本權利，幾為現代法治國之運作模式，我國憲法第16條規定，人民有訴訟之權，而民、刑訴訟與行政訴訟等法律規定，即為上開憲法保障人民基本權之具體法化，又參照行政訴訟法第1條「行政訴訟以保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨。及同法第2條「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」，固在藉行政訴訟以確保國家行政權之合法行使，達其保障人民基本權益之目的，惟並非謂除依行政訴訟外，其他民事或刑事審判機關，無對行政機關行政行為合法性審查之權限。又國家賠償法第12條規定損害賠償之訴，除依本法規定外，適用民事訴訟法，故關於國家賠償訴訟，自應由民事法院管轄，再同法第2條第2項規定公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，是以民事法院為審酌國家應否負損害賠償責任，對於構成要件要素之一「公務員執行職務行使公權力不法侵害」即「行政機關行政行為之合法性」須獨立加以審查，此乃我國目前將國家賠償訴訟歸諸民事法院管轄體系架構下之當然結果，是以國家賠償責任之有無，與行政機關之行政處分已否經行政法院認定為違法乙節無關，亦無以之為成立前提要件之必要。被告以人民如認行政機關之行政處分違法致侵害人民權利而提起國家賠償訴訟者，其前提「行政機關之行政處分違法」成立與否之判斷為行政法院之權限而非屬普通法院之權限，而認為普通法院對於該項前提即「行政機關之行政處分是否違法」乃無審判權限，而必須以行政法院之確定判斷為依據云云，自無理由，合先說明。 ⑵惟所謂「行政裁量」，是指行政機關就其所為之行政活動概括授權行政機關於授權範圍內有自由判斷與選擇之自由。故於符合構成要件之行為其法律效果不只一種，得選擇一種或一種以上處置時，行政機關為某種法律效果之選擇，固屬裁量權之行使，然若行為人單一之行為，符合多種法律構成要件，而只能適用其中一個法律時，則係所謂「法律競合」之關係，此階段無關乎裁量權之行使。本件原告「未依審查通過之申請文件辦理」之行為，同時符合「公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第24條第1項第4款」與「廢棄物清理法第55條第1款」行政裁罰之構成要件，惟原告應依何種法律效果處罰，應係法律競合之問題，行政機關僅能適用其中一個法律加以處罰，無裁量之餘地，此與行政機關裁量權之行使無關，故原告主張被告不選擇依較輕之「廢棄物清理法第55條第1款」科處罰鍰並限期改善，而選擇依「公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第24條第1項第4款」規定廢止原告之許可證，此行政處分有違反比例原則云云，應屬無據。 ⑶又廢棄物清理法係為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康所制定之法律 (參照該法第1條規定)，其於第42條規定，將公民營廢棄物清除處理機構應具備之條件、設施、分級、技術人員設置、許可、廢止、停工、停業等應遵行事項之管理辦法，授權中央主管機關定之，行政院環境保護署依此授權，遂制定「公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法」，後者既係基於委任立法而來，其位階與法律相同，自無違反法律保留原則或逾越母法規定可言，則關於公民營廢棄物清除處理機構應許可、廢止、停工、停業之事項，相對於廢棄物清理法在於規範一般廢棄物之清除處理而言，實具有特別法之地位，自應優先適用「公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法」。 ⑷再「公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法」第24條第1項第4款固規定清除處理機構從事廢棄物清除、處理業務未依審查通過之申請文件辦理者，核發機關「得」撤銷或廢止其許可證，似乎核發機關有裁量權，然參酌該條並無其他裁罰種類之選擇，且所稱之「核發機關」，依同法第2條第3項之規定，係指核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件之直轄市、縣 (市)主管機關或中央主管機關委託之機關而言觀之，該條文所規定「得」撤銷或廢止許可證之規定，其立法意旨，應係在使上開核發機關取得撤銷或廢止許可證之權限，而非謂核發機關有自由裁量之餘地。核發機關既無裁量之餘地，則被告對原告上開違章行為，予以廢證處分，自無其裁量處分違反比例原則可言。 4.另被告前開廢止原告許可證之處分行為，嗣於原告提起訴願後，固自行予以撤銷，有原告提出之台南縣政府91年11 月15日府環廢字第0910186063號函可按，惟被告台南縣政府之所以先撤銷原廢證處分，係因被告審查原告提出之訴願書後，認為原告原申請書係以「行業別」區分，因經濟部公布「工廠管理輔導法」之產業別認定原則概分24大項，將無法辦識工廠從事何種產業類別，原告始提出變更，及關於其中曾文育樂公司台南分公司之污泥，被告當時無法舉證申報聯單之廢棄物是否不同，故而先行撤銷原廢證處分，有上開函文可稽，並非自認其原廢證處分違法，自不能因被告撤銷原廢證處分，即推論原廢證處分被告自認違法，亦不因被告係「撤銷」原處分，而非廢止「原處分」有異其結果。 5.綜上，原告於自91年1月至6月處理未公告再利用類事業廢棄物（即台灣紙業股份有限公司新營紙廠等5家公司產生之污泥），未將未公告再利用類事業廢棄物進最終掩埋場，而有未依審查通過之申請文件辦理之違法行為，被告因此依廢棄物清理法第42條暨公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第24條第1項第4款規定，廢止其許可證之行政處分行為，既無違行政法「法律不溯及既往」原則或行政法上之比例原則，自無違法之處。 (二)【縱認被告原廢證處分違法，該行政處分與原告所主張之損害間亦無相當因果關係】： 1.按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第277條前段定有明文，又主張法律關係存在之當事人，僅須就該法律關係發生所須具備之特別要件，負舉證之責任，至於他造主張有利於己之事實，應由他造舉證證明 (最高法院48年台上字第887號判例參照)。再國家賠償責任之成立，以公務員不法之行為，與損害之發生，有相當因果關係為要件。苟有此行為，按諸一般情形，不適於發生此項損害，即無相當因果關係。行為與行為後所生之條件相競合而生結果，二者倘無必然結合之可能，行為與結果，仍無相當因果關係之可言 (最高法院75年度台上字第525號判決參照)。再所謂相當因果關係者，係指有此行為，依客觀觀察，通常即會發生此損害者，是為有因果關係，如無此行為，必不生此損害，或雖有此行為，通常亦不生此損害者，即為無因果關係，人民之自由或權利受到侵害而請求國家賠償者，必須主張其損害與公務員之不法行為有此等因果關係，亦即必須證明係由公務員違背其職務義務之行為所致。 2.原告主張因被告故意違法行使公權力，造成其他廠商不願與之續約，於約滿後無案可接，致公司於91年12月間關廠倒閉，受有「固定資產損失」54,247, 169元、「營業損失」296,804,660元 (以10年計算)、「員工資遣費損失」726,343 元、「商譽損失」5,000,000元、「其他五金材料、手套、鋼索、電氣維護、實驗室用品…等費用、員工薪資 (89年度至91年度)合計損失」36,764, 270元，共計393,542,442元等情，雖提出請求損害賠償總表、固定資產設備清單及總帳、營業損失明細及各合約書、員工資遣費用明細表、員工資遣清冊及付款證明、其他損失明細表、公證書及總帳各1份為證。惟查： ⑴原告主張廠商因知悉其遭被告為廢止許可證處分後，紛紛不敢與之續約云云，並未實際舉出究係那些廠商因上開原因未與原告續約，亦未提出相關證明，其所述已有可疑，且被告雖於91年10月29日以府環廢字第0910175095號函，廢止原告乙級廢棄物處理許可證，並不得再從事廢棄物處理業務，惟經原告提起訴願後，隨即於91年11 月15日以府環廢字第0910186063號函將上開函文所為廢止處理許可證等之行政處分撤銷等情，已如前述，換言之，原告於收受上開台南縣政府91年11月15 日府環廢字第09101 86063號函以後，即已恢復原許可證之效力，並仍得繼續從事廢棄物處理業務。而依原告提出之營業損失明細表所載 (附於本院審理卷第1卷第60至64頁)，在被告於91年10月29日為廢證處分前契約屆滿者，固與被告之廢證處分間無關，自被告於91年10月29日至同年11 月15日廢止原告乙級廢棄物處理許可證期間，其承攬期間屆滿者，亦僅南元紡織股份有限公司1家，若認因被告所為廢證處分致廠商不願與原告續約，亦應僅南元紡織股份有限公司1家而已，何來所謂廠商因此紛紛不願與之續約乙情？縱至原告91年12月倒閉關廠止，期間承攬契約屆滿者，亦僅增加怡華實業股份有限公司官田廠、與台灣百事食品股份有限公司等2家而已，其餘尚有十餘家廠商之承攬契約尚在有效期間，而怡華實業股份有限公司官田廠、與台灣百事食品股份有限公司等2家廠商年合約金額合計為3,900,000元，相較其所列91年度營業總額24,978,400元，僅占1成餘之營業額，原告仍有相當之業務量可供繼續營業，如何僅因3家廠商不願與原告續約，而在尚有十餘家廠商契約繼續期間，即致其關廠倒閉之結果，原告所述實不合常理。 ⑵況原告於91年11月、12月向台南縣環境保護局申報之處理廢棄物數量分別為740.61、855.45公噸，較前1年度同時期即90年11月、12月所申報之數量679.56、703.8公噸為多等情，有被告提出之即時申報查詢結果4紙可憑，原告對此亦不爭執，堪信為真實，亦未見原告因上開廢證處分而對其業務有何影響，而足以導致其關廠倒閉之結果。更且原告提出之固定資產或其他器具，既係原告經營公司所須，為原告公司之生財器具，實與被告之廢證處分間毫無關係，其營業損失以往前回溯10年之營業額計算損失，更屬無據，其所列員工資遣費及薪資等，均係原告基於勞動基準法等相關勞工法令所給付，均與被告之廢證處分間，無相當之因果關係。 3.綜上可知，縱認被告前開廢證處分違法，其僅存續17日，常理上實不足導致原告因此關廠倒閉之結果，而廠商不願與原告續約之原因甚多，原告對其與被告所為廢證處分有相當因果關係乙節，自應依法負舉證之責，惟原告未能舉證以實其說，其請求被告賠償其因關廠倒閉之各種損害計393,542,442元中之60,000,000元等情，即無足採。六、綜上所述，原告於自91年1月至6月處理未公告再利用類事業廢棄物（即台灣紙業股份有限公司新營紙廠等5家公司產生之污泥），未將未公告再利用類事業廢棄物進最終掩埋場，而有未依審查通過之申請文件辦理之違法行為，被告因此依廢棄物清理法第42條暨公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第24條第1項第4款規定，裁處廢止其許可證之行政處分行為，並無如原告主張違行政法「法律不溯及既往」原則或行政法上之比例原則，或有其他未依法行政，而有不法侵害其權益可言，縱認被告之廢證處分違法，亦與原告主張因此倒閉關廠所致之損失間，無相當之因果關係，原告復未能舉證證明彼此間有相關因果關係存在。從而，其依國家賠償法第2條第2項規定，請求被告給付60,000,000，及自93年10月27日提出國家賠償請求書之日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，即無理由，應予駁回。七、原告陳明願供擔保，請求宣告執行，因其本案訴訟已經本院駁回，其假執行之聲請，失所附麗，應併予駁回。八、又本件判決結果已臻明確，原告其餘關於被告於本件廢證處分前，即多方刁難原告，及台南縣環保局主管境內公私立衛生掩埋場，對掩埋場為依法覆土掩埋、污水處理不詳盡從未處分等之主張，及其提出之證據資料，並兩造其餘攻擊防禦方法，經本院斟酌後，因對判決結果無影響，故不再逐一論述，再高雄高等行政法院92年度訴字第00236號行政訴訟事件，係原告對被告以其在大內鄉○○段86地號至同段91之66號土地上傾倒疑似有害事業廢棄物造成污染，而對被告裁處罰鍰6,000元，並限期改善之行政處分不服，因而提起之行政訴訟等情，業經本院調取該案卷宗核閱無訛，與本件原告主張因被告對其於91年10月29日所為廢止廢棄物處理許可證之行政處分造成其損害之情節無關，自本院亦不再加以審酌，另關於廢棄物之處理其主管機關，在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府，廢棄物清理法第4條規定甚明，原告請求本院向行政院環境保護署函詢被告是否為再利用廢棄物之主管機關，核無必要，附此說明。九、結論：本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。中　　華　　民　　國　　95　　年　　2　　月　　 21 　日民事第四庭法　官　高榮宏以上正本係照原本作成。如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。中　　華　　民　　國　　95　　年　　2　　月　　21　　日書記官　李培聞

臺灣臺南地方法院94年度重國字第3號

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