最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1351號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第1351號

上訴人

建立砂石有限公司

代表人

許榮德

訴訟代理人

陳倉富 律師

被上訴人

宜蘭縣政府

代表人

林聰賢

訴訟代理人

林國漳 律師

上列當事人間採取土石事件，上訴人對於中華民國99年7月8日臺北高等行政法院99年度訴字第277號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人以變更一般農業區農牧用地為礦業用地之方式，於民國93年2月17日檢送土石採取申請書、土石採取計畫書等相關文件，復於98年4月24日再檢送土石採取申請書、土石採取計畫書圖、興辦事業計畫應查詢項目及應加會之有關機關(單位)表等相關書件，向被上訴人申請於訴外人張瓊鎂所有坐落宜蘭縣三星鄉○○○段○○○○段第186、193、193-1、193-2、193-3等5筆地號私有土地及同地段第197-1地號部分國有土地(下稱系爭土地)上採取土石。案經被上訴人審查結果，以宜蘭縣所需砂石並無匱乏之虞，計畫顯欠缺必要性等為由，依土石採取法第14條、非都市土地使用管制規則第30條第4項及非都市土地變更編定執行要點第4點之規定，以98年6月23日府工水字第0980059099號處分(下稱原處分)駁回上訴人申請。上訴人不服，循序提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：其申請採取土石之地點為向下逐層挖掘，並無變更地形、妨礙排水、景觀或地下水等安全危害之虞，且挖取後所遺坑洞亦會回填政府認可之良質土壤，可應地方規劃需求或依計畫而靈活配合建設，符合環境保護及土地永續利用要求。又上訴人配合中央政策就「砂石長期穩定供應策略」，不計成本為「陸上土石」採取申請，應為中央政策允許且應受鼓勵，被上訴人為一己之私，無視中央政策及法令，核認上訴人所提土石採取計畫顯欠缺必要性，已屬裁量不當及濫用權力。另自被上訴人禁採砂石後，盜採砂石案件層出不窮，本案從93年開始即依法申請辦理，被上訴人卻以莫須有之裁量，百般刁難使上訴人不得不浪費時間處理爭訟，明顯限制上訴人之生存空間等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分；並命被上訴人應作成准予土石採取之處分。

三、被上訴人則以：上訴人申請土石採取之位置，毗鄰稻米、三星蔥及上將梨等產區，鑑於土石採取行為將衝擊該地區國土整體環境、影響地下水補注及破壞安全永續農業生產環境，且該縣所需砂石並無匱乏之虞，被上訴人認為不應准許砂石之開採，此行政判斷及裁量，並未逾越法定之裁量範圍，且符合非都市土地使用管制規則第30條第4項及非都市變更編定執行要點第4點之授權範圍，自屬合法。另上訴人所舉盜採砂石案之多寡與是否應准上訴人之申請案，並不相干，斷不得僅因有盜採砂石之情形，政府即大量開放土石採取，使砂石採取合法化，此無異本末倒置之舉等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

(一)按土石採取法第3條第1項前段、第5條第1項、第10條第1項之規定，地方主管機關應就土石採取之申請應會同各機關為勘查審核，依法審認無違反法令者，再送經中央主管機關經濟部核發土地採取許可證。又依非都市土地使用管制規則第6條、第27條、第30條及非都市土地變更編定執行要點第4點之規定，就一般農業區之農牧用地申請採取土石者，應變更編定為礦業用地，其程序應先由直轄市、縣(市)政府彙整各單位意見並審核，於取得經濟部審核核發同意許可函及直轄市、縣(市)政府核發興辦事業計畫許可函後，再向直轄市、縣(市)政府申請使用地變更編定，完成使用分區及使用地變更異動登記。

(二)上訴人以變更一般農業區農牧用地為礦業用地之方式，申請採取土石。經被上訴人就該申請案於95年12月6日辦理現場會勘，於98年5月21日召開審查會議，依該會議結論請被上訴人所屬相關單位表示審查意見，而經被上訴人綜合審查結果，以陸上砂石並非砂石主要供應來源，而宜蘭縣每年砂石供應量達2至4百萬立方公尺，超出縣內需求量甚多，更有餘量可供應外縣市之需求，自無再增加陸上採砂之必要。再依經濟部中央地質調查所所附宜蘭縣地質圖，上訴人所提預定土石採取地點位於蘭陽溪沖積平原，為宜蘭縣最主要地下水補注區，依事業計畫預定採取土石即為主要提供透水補注之砂及礫石層，並於採取後，回填其他類型土壤。因此，若將原透水性良好之砂及礫石土層，置換成透水性相對差許多之土壤，勢必影響該地點之地下水補注量，土石採取亦將衝擊此區之敏感生態環境。另依被上訴人委託製作「羅東三星台九線以西平原鄉村區再發展綱要規劃報告」中，已將三星鄉定位為農業發展區，相關土地政策皆以農業發展為主軸，而上訴人申請土石採取之位置，毗鄰附近有稻米、三星蔥、上將梨之種植，倘准許本件土石採取，則業者於採砂後再回填其他類型土壤，將會影響本區地下水補注，亦會影響農作物之生產。故被上訴人審酌土石採取政策，整體農業生產環境之完整性，核認上訴人所提興辦計畫顯欠缺必要性，依土石採取法第14條、非都市土地使用管制規則第30條第4項及非都市土地變更編定執行要點第4點規定，以原處分否准上訴人之申請，並無違誤。

(三)上訴人申請將一般農業用地之農牧用地變更為礦業用地，乃將農業用地變更為非農業用地，被上訴人基於變更後目的事業主管機關之權責，仍有審核權；且依農業發展條例第10條第1項規定，農業用地變更為非農業使用時，應不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意，始得同意變更使用之申請，確保農業發展。上訴人申請於系爭土地下挖10公尺採取土石，而系爭土地位於一般農業區，鄰近土地現供農業使用，系爭土地及鄰近土地均未作土石採取之用，若准許下挖10公尺採取土石，將破壞農地地貌，影響該區整體農業生產環境之完整性，至為明確。因此，被上訴人否准上訴人申請變更編定為礦業用地採取土石，並非無憑。上訴人主張原處分有裁量濫用、裁量怠惰及不當聯結情事，委不足取等詞，為其論據，而判決駁回上訴人在原審之訴。

五、本院查：

(一)按「本法所稱主管機關：……在縣(市)為縣(市)政府。」「採取土石，應依本法取得土石採取許可。」「申請土石採取許可者，應檢具下列書件，向直轄市、縣(市)主管機關為之……」「直轄市、縣(市)主管機關審核申請土石採取許可案時，應會同水利、漁業、水土保持、交通、環境保護及土地使用管制等機關實地勘查，經依法審核認無違反主管法令情事者，報經中央主管機關審核後核發土石採取許可證。」土石採取法第2條、第3條第1項前段、第10條第1項及第14條分別定有明文。次按，非都市土地使用管制規則第1條規定：「本規則依區域計畫法第15條第1項規定訂定之。」第6條第1項前段規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。」第27條規定：「土地使用分區內各種使用地，除依第3章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。前項使用分區內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原則表如附表三辦理。非都市土地變更編定執行要點，由內政部定之。」第30條規定：「(第1項)辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。……(第4項)第1項興辦事業計畫除有前2項規定情形外，應報經直轄市或縣(市)目的事業主管機關之核准。直轄市或縣(市)目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣(市)目的事業主管機關及有關機關同意。……」又「目的事業主管機關核准申請人所擬具之興辦事業計畫，應依本規則第30條第4項規定徵得變更前目的事業主管機關及有關機關同意，並就事業計畫之可行性、必要性(或總量管制)、土地區位或面積規模等予以審查。」亦為非都市土地變更編定執行要點第4點規定。

(二)經查，原審以上訴人係依非都市土地使用管制規則第27條第3項附表三「一般農業區可以作為礦業用地使用」規定，申請在系爭土地上採取土石，而經被上訴人會同水利、漁業、水土保持、交通、環境保護、土地使用、管理及其他相關機關實地勘查及彙整各單位意見，就上訴人所提興辦事業計畫(即土石採取計畫)審查結果，系爭計畫為向下開採土地10公尺回填垃圾、有害物質以外之土石料之行為，惟申請區域鄰近蘭陽溪，附近地理環境通風好、溫差大且有該縣特殊農業品牌三星蔥與上將梨等產區；且整個蘭陽平原皆屬地下水補注區，其中海拔高度位於湧泉以上之沖積扇地區，其地下水補注功能，尤其重要，亦是蘭陽平原湧泉之來源，考慮農地釋出再利用時，仍應維持農業使用，以維護地下水補注功能；並鑑於土石採取行為將衝擊該地區國土整體環境、影響地下水補注及破壞安全永續農業生產環境，就土地區位而言，不宜作為土石採取之用；又自北宜高速公路通行後，宜蘭縣砂石驟減，蘭陽溪等河川疏濬所生產之砂石成品大多供應外縣市，宜蘭縣所需砂石供應無虞等情，而認被上訴人經審酌土地位區、土地整體有效利用、水道保護、維護農業生產環境及所需土石採取量等考量，因認上訴人所提系爭土石採取計畫顯欠缺必要性，乃依土石採取法第14條、非都市土地使用管制規則第30條第4項及非都市土地變更編定執行要點第4點之規定，駁回上訴人之申請，並無違誤，亦無裁量不當或裁量濫用之情形，業據原判決斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，詳述得心證之理由，核無違反論理法則、經驗法則或理由不備情事，亦無判決不適用法規或適用不當之違法。上訴意旨主張上訴人採取土石後回填土方，日後仍作農業使用，並不影響國土整體環境及農業生產；且採取之面積有限，影響地下水補注在理論上亦甚有限；及不能以現況砂石供應來源，認為陸上採取土石欠缺必要性云云，無非就原審證據取捨及事實認定之職權行使事項為指摘，惟證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。

(三)綜上所述，原判決將訴願決定及原處分予以維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異