100年度判字第1551號（土石採取） - 最高行政法院(含改制前行政法院)｜2026 司法院判決書查詢系統

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第1551號上訴人　陳宏銘即興昌業砂石行被上訴人　高雄市政府（承受原高雄縣政府業務）代　表　人　陳菊上列當事人間土石採取事件，上訴人對於中華民國98年11月17日高雄高等行政法院98年度訴字第483號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件被上訴人因原高雄縣市合併改制為高雄市政府，其代表人自民國（下同）99年12月25日起變更為陳菊，業據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敍明。二、緣上訴人於93年3月9日向被上訴人申請在改制前（下同）高雄縣美濃鎮○○段569地號國有土地（重測後更改為成功段 387地號，下稱系爭土地）為「陸上平地土石採取」，經被上訴人於93年7月16日會同相關單位會勘，並作成紀錄，嗣系爭土地經被上訴人於93年10月29日以府農務字第0930206704號函同意由一般農業區農牧用地變更為礦業用地。然上訴人於95年7月17日以被上訴人遲未依土石採取法第14條規定報請經濟部核發土石採取許可證為由，向被上訴人陳情，被上訴人於95年9月18日以府建土字第0950161865號函告知上訴人略以「農地不宜以變更編定方式辦理採取土石，故不再開放平（農）地採取土石」等語。上訴人不服，提起訴願，經經濟部96年4月25日經訴字第09606066100號訴願決定撤銷原處分，責由被上訴人另為適法之處分。嗣被上訴人重行審查後，仍以96年6月20日府建土字第0960139806號函否准。上訴人不服，復提起訴願，經濟部又於97年1月15日以經訴字第09706100340號訴願決定撤銷原處分，責由被上訴人另為適法之處分。再經被上訴人重行審查後，又於97年3月5日以府建土字第0970047845號函否准上訴人之申請。上訴人亦不服，再向經濟部提出訴願，經濟部97年8月15日經訴字第 09706111210號訴願決定書將原處分撤銷，責由被上訴人另為適法之處分。經被上訴人重行審查後，以98年1月5日府建土字第0970267548號函（即系爭處分），以系爭土地依法應先辦理土地使用分區變更及使用地為礦業用地後，始得向被上訴人申請土石採取許可，並且考量系爭土地變更為礦業用地後，將影響鄰地農地之農業整體生產環境及利用，不同意系爭土地使用分區及使用地之變更，是本案核與非都市土地使用管制規則及農業發展條例規定不合為理由，作成否准之處分。上訴人不服，經由被上訴人向內政部提起訴願，內政部於98年3月9日以台內訴字第0980035194號函，檢附訴願書及被上訴人訴願答辯書移由經濟部審查，復經經濟部98年6 月6日經訴字第09806112950號訴願決定駁回，上訴人不服，遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。三、上訴人起訴主張：㈠本件上訴人所申請「陸上平地土石採取」之系爭土地，既已經管理機關國有財產局同意，並向國有財產局繳納保證金新臺幣（下同）1,950萬元，被上訴人亦曾以93年12月9日府建土字第0930246309號函指示上訴人辦理土地變更編定。上訴人基於對主管機關之信賴，迅速申請土地變更登記並繳納費用5萬元完畢後，竟遭被上訴人否准，經上訴人提起訴願撤銷原處分後，被上訴人竟以政策不宜為由，否准上訴人之土石採取申請，實嫌率斷。㈡被上訴人前3次否准上訴人之行政處分理由未認上訴人之申請與農業發展條例不合，嗣經經濟部3次撤銷原處分後，被上訴人始以本件與農業發展條例第10條規定不合為由，否准上訴人之申請，惟對於究竟如何影響附近農業生產環境之完整，完全未提出確實及具體之評估報告，亦未依職權調查證據，逕行駁回上訴人之申請，被上訴人濫用其裁量權甚明。㈢被上訴人所稱准許上訴人開採砂石會影響鄰近農地之使用及環境，被上訴人所屬環保局於第一時間進行環境影響評估時，當即考量此問題，惟被上訴人所屬環保局既然勘驗現場附近環境後經過該局專業之評估認為不會影響鄰近農地使用，且被上訴人進行一連串行為，如會勘系爭土地及環保局之評估後，被上訴人所屬農業局審查結果符合規定，並同意上訴人申請農地變更案，且被上訴人之前數次否准上訴人之申請，至98年1月5日該次行政處分始以此項理由駁回上訴人之申請，顯然被上訴人所述之理由，係事後杜撰，不足採取。況被上訴人僅泛稱系爭土地變更為礦業用地後，勢將影響鄰地農地之農業整體生產環境及利用，惟其如何評估，被上訴人之環境影響評估報告何在，又如何具體影響鄰地農地之農業整體生產環境及利用，均未見被上訴人於其行政處分中予以說明，其理由實有欠缺。且系爭土地附近500公尺範圍內尚有被上訴人已經准許開採砂石之第三人「石裕砂石行」，被上訴人於95年間對於第三人石裕砂石行已經到期之土石採取經提出申請後，再准予延期，為何開放石裕砂石行採取土石卻不會影響鄰近農地之農業整體生產環境及利用，其理由前後矛盾。㈣對於被上訴人一連串行為，上訴人業已產生合理之信賴，並進而依被上訴人之指示及信賴，向被上訴人繳納費用俾便區域計畫委員會審議核可後，再向被上訴人所屬地政局辦理變更事宜，詎上訴人前後相續之行為，竟僅因變更後之主管機關建設局不同意變更，而全盤推翻，但為何不同意變更，其理由何在，迄今未見被上訴人及所屬建設局提出說明，其行政處分顯然違反行政程序法第8條規定之信賴保護原則，並有不備理由之違法。㈤本件申請前及申請當時及之後，砂石之供需情況均屬不足，並無在93年以後已經發生供過於求之情況，因此於客觀環境並無不同之情形下，事物本質既然相同，依平等原則，自應為相同處理。況是否准許開放土石採取所應考量之因素，應以上訴人提出申請當時之事實狀態為準，應考慮是否合乎事物本質即我國砂石是否已經過量為決定是否准許開放之要素，不能將不相干之因素納入，不得將不具事理關連性之事項與其所欲採取之措施或決定相結合，否則即違反不當連結禁止原則。被上訴人純以93年度申請之案件均不准許，除顯然違反平等原則外，亦違反不當連結禁止原則。㈥依永駿豐建設工業股份有限公司（下稱永駿豐公司）、潤群建設企業公司（下稱潤群公司）、金順興事業股份有限公司（下稱金順興公司）、石均企業有限公司（下稱石均公司）申請核發土石採取許可證之台糖公司所有之高雄縣旗山鎮○○○段2182、2216、2053及2058地號土地之土地登記簿謄本所示，其使用地類別登記農牧用地，亦無變更地目，此外，順揚砂石公司所申請高雄縣美濃鎮○○段221-70、221-33、223-4、223-7地號土地、石裕砂石行所申請高雄縣美濃鎮○○段189、464地號等3筆土地、石安水泥公司所申請高雄縣美濃鎮○○段4-555、4-559、4-560、4-563、4-564、4-568、4-713、4-765地號等與上訴人同段之土地均經核准核發許可證，依其所在之土地登記簿謄本所載均為一般或特定農業區之農牧用地，均無變更為特定專用區及變更地目之情形。準此，被上訴人以建設局不同意變更為由否准上訴人申請，顯然違反平等原則。㈦上訴人於申請時已檢具相關文件向被上訴人申請土石採取許可，被上訴人進行一連串實體審查後，最後竟以建設局不同意變更之空泛理由，駁回上訴人之申請，該行政處分明顯違法，應予撤銷。而被上訴人均未注意我國砂石之需求量是否足夠，開放陸上採砂是否確有必要、對於准許開放系爭土地之土石採取，對附近鄰地之使用是否一定會發生不利之影響，而鄰地是否確實作為農業使用及我國砂石供應不足因此而發生盜採砂石對環境所產生之影響，若有其他砂石場存在，為何不會影響鄰地之農業使用，而核准系爭土地開放採砂卻會影響，及申請採砂之地點是否位於水源水質保護區內或生態保護區內，而於98年1月5日之行政處分中逕行以會影響附近土地之利用為理由而駁回上訴人之申請，未依個別事件予以斟酌，其顯然有故意或過失而消極不行使裁量權之情事，而應構成裁量怠惰。且被上訴人更於其各局共同會勘系爭土地評估後於93年12月9日以府建土字第0930246309號函復通知上訴人表示其申請同意辦理，顯見被上訴人事後主張會影響附近鄰地之使用，顯屬無稽，並與其之前會勘之結論不同，而違反禁反言原則。㈧本件系爭土地之使用地類別係屬「特定目的事業用地」，並非農業用地，無需再為地目變更。訴願決定未查，謂系爭土地為一般農業用地尚需經變更地目，其認定事實顯然與卷存資料不符。㈨上訴人自93年3月提出申請迄今已長達5年半之時間，自不能以被上訴人事後所提出之照片為不利於上訴人之認定，故有勘驗現場之必要等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定暨被上訴人應作成同意核發土石採取許可證之審查意見，並報經經濟部審核及申請核發土石採取許可證。四、被上訴人則以：㈠被上訴人98年1月5日府建土字第0970267548號函，告知系爭土地應依非都市土地使用管制規則規定，辦理使用分區變更及使用地為礦業用地後，始得向被上訴人申請土石採取許可，並且考量系爭土地變更為礦業用地後，勢將影響鄰近農地之農業整體生產環境與利用，爰不同意系爭土地之使用分區及使用地之變更。㈡本件自上訴人申請到遭被上訴人駁回申請期間，被上訴人轄內除先前同意開採之陸上土石採取即聯石企業有限公司（下稱聯石公司）、石裕砂石行、石均公司、金順興公司、任運工程有限公司（下稱任運公司）及石安水泥製品實業股份有限公司（下稱石安公司），共計同意採取2,340,797立方公尺砂石量外，亦有六龜鄉荖濃溪疏濬工程、大樹鄉高屏溪攔河堰緊急疏浚工程、杉林鄉旗山溪疏濬工程及桃源鄉○○○○○段疏濬工程等河川疏濬，在砂石供料來源充裕下及水土保持考量，被上訴人自當合理停止陸上平地採取土石，以減少對整體大環境之衝擊及平衡市場砂石價格。㈢上訴人申請陸上平地土石採取之系爭土地，雖經國有財產局同意其申請土石採取，因國有財產局僅為土地管理機關，其基於私權及私經濟關係同意將繫案土地出租承租人，並不具公法上主管機關同意其陸上平地土石採取之效力，即該「租賃關係」並無拘束被上訴人是否同意其辦理土地變更編定及土石採取之效力。而上訴人提及案外人石裕砂石行、金順興公司及石鈞公司同為申請陸上平地土石採取，被上訴人卻能同意部分，系爭土地為國有土地，案外人石裕砂石行、金順興公司及石鈞公司申請地號為私有土地，且前述案外人皆於91年及92年前即已提出申請，上訴人於93年始提出申請，時間點上之差異，配合大環境問題，自然不可一概論之，尚無平等原則之問題。㈣本件應循變更編定程序辦理，以符合非都市土地使用管制相關規定，被上訴人依土石採取法第2條及第14條規定會同各相關單位前往上開地號土地現場會勘完畢，因上訴人申請於平（農）地申請土石採取不符合非都市土地農牧用地容許使用項目，被上訴人以93年12月9日府建土字第0930246309號函，請上訴人應循變更編定程序辦理，以符合非都市土地使用管制相關規定。且依農業發展條例第10條規定，被上訴人基於農業主管機關立場，秉持「農地農用」原則，否准農業用地變更為礦業用地，於法並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人認系爭土地如開放土石採取，將破壞整體農業生產環境之完整性，以98年1月5日府建土字第0970267548號系爭函，否准上訴人申請，尚非無據，即無裁量濫用或裁量怠惰及不當聯結情事。又給付判決（包括課予義務訴訟及一般給付訴訟或併為給付請求訴訟之判決在內）此類訴訟原則上以事實審行政法院言詞辯論終結時之事實狀態為裁判基準時點。系爭土地為一般農業區，且現供耕作農用，即不宜准許開採，益認被上訴人原處分尚無違誤。㈡被上訴人為變更後之目的事業主管機關，基於變更後目的事業主管機關之權責，仍有審核權，其因審酌系爭土地之鄰近土地未作為土石採取使用，系爭土地如開放土石採取，將破壞整體農業生產環境之完整性，不予核發籌設許可、推薦或核定事業計畫，亦非無憑，尚無違背禁反言原則。且依土石採取法第14條規定，縣市主管機關應審核認無違反法令情事者，始報經中央主管機關審核後核發土石採取許可證。本件上訴人申請案既違反農業發展條例第10條規定，被上訴人即無予以核准並報請中央主管機關核發土地採取許可證之餘地。㈢土石採取法第5條第2項及第3項、92年7月23日發布施行之土石採取總量管制作業規則第3條、第4條第1項及第2項規定可知土石採取總量管制區域，審查一申請案是否超過該區所定採取總量之限制，係屬中央主管機關之權限，在未以法令授權直轄市、縣（市）政府辦理之情況下，尚不得以該（縣）市政府砂石供料充裕，作為否准土石採取申請之理由，故縱被上訴人98年1月5日原處分未斟酌我國砂石之需求量是否足夠，亦無不合。又系爭土地因變更後目的事業主管機關並不同意變更，上訴人未取得變更後目的事業主管機關同意籌設之許可、推薦或核定事業計畫，故系爭土地之變更程序並未完成，被上訴人自無法作成同意核發土石採取許可證之審查意見，並函報經濟部核發土石採取許可證。㈣被上訴人以系爭土地如開放土石採取，將破壞整體農業生產環境之完整性，核與農業發展條例第10條之規定未符，並以系爭土地之變更程序自未完成，乃未函報經濟部核發土石採取許可證，即無可議之處。至被上訴人93年10月29日府農務字第0930206704號函文，雖記載「原則同意」，然該93年函文亦同時載明「本案申請變更面積已達2 公頃以上，應變更為特定專用區，請依『非都市土地使用管制規則』規定送區域計畫委員會審議核可後，再向本府地政局辦理變更事宜。」等語，足認被上訴人93年10月29日函文尚非最終階段之核准函。又被上訴人98年1月5日之原處分，認定系爭土地如變更為礦業用地，將影響鄰近農地之農業整體生產環境及利用，係基於維護該區農業生產環境之公益所為認定，則上訴人對上開被上訴人93年10月29日函文縱有信賴，其信賴利益亦顯非大於被上訴人所欲維護之公益。再者，上訴人對被上訴人於93年間會勘系爭土地、被上訴人所屬環保局進行評估、被上訴人所屬農業局審查結果等行為，均為被上訴人准許土石採取之行政處理程序行為，尚無信賴之基礎，而上訴人續行辦理相關事宜，係上訴人申請土石採取之程序，亦非信賴之表現，則上訴人自無信賴保護原則之適用等語，因將訴願決定及原處分（即系爭處分）均予維持，駁回上訴人之訴。六、上訴意旨略以：㈠被上訴人轄下之環保局勘驗系爭土地之附近環境後評估不會影響鄰近農地使用，因此，原判決及被上訴人所持認會影響附近農業及環境乙節，顯與被上訴人會勘紀錄與評估報告等證據方法不符，原判決認定事實顯與證據相違而有違背證據法則外，上訴人對於環保局及農業局審查結果認上訴人之申請案符合規定，而同意上訴人申請農地變更案業已產生合理之信賴，並進而依上訴人之指示及信賴向被上訴人繳納費用俾便區域計畫委員會審議核可後，再向被上訴人地政局辦理變更事宜，詎被上訴人前後相續行為，被上訴人竟嗣後又全盤推翻前開認定結果，其行政處分顯然違反信賴保護原則，原判決未審酌被上訴人前後行為之連貫性，顯然違反信賴保護原則及禁反言原則。又原判決僅以空泛抽象之公益應大於上訴人之信賴利益，而駁回上訴人之申請，原判決未予調查，完全依被上訴人片面之主張即予以採信，亦難謂無違法。㈡原判決對被上訴人於93年間尚且核發4 家與上訴人相同申請之許可證，僅憑被上訴人之主張，而全未審究93年與91年、92年及93年以後當時之事實狀態有何重大不同，而為差別待遇，逕為駁回上訴人之訴，顯然違反平等原則。另原判決一方面認原處分未斟酌我國砂石之需求量是否足夠，一方面又認原處分並無不合，顯有違反平等原則之違法。㈢原判決以被上訴人有審核權為由駁回上訴人之訴，而未審酌依土石採取法第14條之規定，上訴人業已符合該規定要件，及上訴人並無違反農業發展條例第10條規定之農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，完全依被上訴人所認定之事實為其判決之依據，其判決顯有判決不適用法規之違法。七、本院查：（一）按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰撤銷對公益有重大危害者。受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」「原處分機關依第一百二十三條第四款、第五款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」行政程序法第6條、第8條、第117條、第119條、第120條第1項、第126條第1項分別定有明文。又「憲法第7條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。」「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。．．．又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．．又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．．倘尚未有客觀上具體表現信賴之行為，即無主張信賴保護之餘地。．．．。」司法院釋字第211號、第525號解釋闡明在案。依據上開規定及司法院解釋意旨可知，所謂「平等原則」，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的為合理之不同處置。而「信賴保護原則」，於行政處分之情形，僅授予利益之行政處分有之，且須具備信賴構成要件，申言之，須授益處分之受益人因該授予利益之行政處分而生信賴之事實，並具體表現信賴之行為始足當之；倘純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。另行政機關於適用法律時，該法律所定之事項若權利義務相關連者，本於法律適用之整體性及權利義務之平衡，當不得割裂適用，司法院釋字第385號著有解釋可資參照。（二）次按：１、區域計畫法第4條、第15條規定：「（第1項）區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。（第2項）各級主管機關為審議區域計畫，應設立區域計畫委員會；其組織由行政院定之。」「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，『製定非都市土地使用分區』圖，並『編定各種使用地』，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」同法施行細則第13條規定：「非都市土地得劃定為下列各種使用區：特定農業區：優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。一般農業區：特定農業區以外供農業使用之土地。．．．其他使用區或特定專用區：為利各目的事業推動業務之實際需要，依有關法令，會同有關機關劃定並註明其用途者。」又依區域計畫法第15條第1項授權訂定「非都市土地使用管制規則」（99年4月28日修正前條文）第2條至第6條、第11條第1項第7款及第2項、第27條分別規定：「非都市土地得劃定為特定農業、『一般農業』、工業、鄉村、森林、山坡地保育、風景、國家公園、河川、『特定專用』等『使用分區』。」「非都市土地依其使用分區之性質，編定為甲種建築、乙種建築、丙種建築、丁種建築、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、水利、遊憩、古蹟保存、生態保護、國土保安、墳墓、特定目的事業等『使用地』。」「非都市土地之使用，除國家公園區內土地，由國家公園主管機關依法管制外，『按其編定使用地之類別』，依本規則規定管制之。」「（第1項）非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。（第2項）鄉（鎮、市、區）公所辦理前項檢查，應指定人員負責辦理。（第3項）直轄市或縣（市）政府為處理第一項違反土地使用管制之案件，應成立聯合取締小組定期查處。（第4項）前項直轄市或縣（市）聯合取締小組得請目的事業主管機關定期檢查是否依原核定計畫使用。」「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市或縣（市）政府通知土地登記機關於土地登記簿標示部加註臨時使用用途及期限。中央目的事業主管機關及直轄市、縣（市）政府應負責監督確實依核定計畫使用及依限拆除恢復原狀。（第2 項）前項容許使用及臨時性設施，其他法律有禁止或限制使用之規定者，依其規定。（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一（略）。（第4項）非都市土地容許使用執行要點，由內政部定之。（第5項）目的事業主管機關為辦理容許使用案件，得視實際需要，訂定審查作業要點。」「（第1項）非都市土地申請開發為鄉村區、工業區、特定專用區達下列規模者，應辦理土地使用分區變更：．．．申請開發為其他特定目的事業使用或不可歸類為工業區、鄉村區及風景區之土地達二公頃以上者，應變更為特定專用區。（第2項）前項辦理土地使用分區變更案件，申請開發涉及其他法令規定開發所需最小規模者，並應符合各該法令之規定。」「（第1項）土地使用分區內各種使用地，除依第三章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。（第2項）前項使用分區內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原則表如附表三辦理。（第3項）非都市土地變更編定執行要點，由內政部定之。」準此，區域計畫之主管機關在中央為內政部；於地方為直轄市政府或縣（市）政府；區域計畫公告實施後，不屬該法第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，「製定非都市土地使用分區」圖，並「編定各種使用地」，報經上級主管機關核備後，實施管制，其變更之程序亦同；上開非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用；而使用分區劃定為「一般農業區」之非都市土地，如申請開發為其他特定目的事業使用或不可歸類為工業區、鄉村區及風景區之該分區（一般農業區）土地達2公頃以上者，應依規定變更其使用分區為「特定專用區」土地；又劃定為「一般農業區」（使用分區），並編定為「農牧用地」（使用地類別）之非都市土地，除依前揭非都市土地使用管制規則規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。２、農業發展條例第2條、第3條、第10條規定：「本條例所稱主管機關︰在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「本條例用辭定義如下：農業：指利用自然資源、農用資材及科技，從事農作、森林、水產、畜牧等產製銷及休閒之事業。．．．農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。㈡供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。㈢農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。．．．農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。．．．。」「（第1項）農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。（第2項）在前項法律未制定前，關於農業用地劃定或變更為非農業使用，依現行相關法令之規定辦理。」其施行細則第5條規定：「本條例第十條第二項所稱依現行相關法令之規定，包括主管機關依本條例第十條第一項決定是否同意農業用地變更使用所訂定之相關作業規定。」是知，農業發展條例所稱主管機關在中央為行政院農業委員會（下稱農委會），在地方為直轄市政府或縣（市）政府；而農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意。農委會「為執行前開農業發展條例第10條農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應徵得主管機關同意之規定，據以辦理同意農業用地變更使用審查作業」，訂定「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」（下稱審查作業要點），於第2點、第5點第3款規定：「申請農業用地變更使用，有下列情形之一者，應徵得農業主管機關同意：㈠依區域計畫法編定為非都市土地特定農業區、一般農業區變更為其他使用分區者。㈡依區域計畫法編定為非都市土地農牧用地、養殖用地、水利用地、林業用地、生態保護用地、國土保安用地變更編定為其他用地別者。㈢都市計畫農業區、保護區農業用地劃定或變更為非農業使用者。」「申請農業用地變更使用，經審查有下列情形之一者，不同意變更使用：．．．（三）申請變更範圍內夾雜未申請變更之農業用地且妨礙其農業經營者。」上開審查作業要點符合法律規定意旨，得予適用。３、土石採取法第2條、第3條第1項前段、第10條第1項、第13條、第14條分別規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「採取土石，應依本法取得土石採取許可。」「申請土石採取許可者，應檢具下列書件，向直轄市、縣（市）主管機關為之；書件不齊全者，應不受理：．．．。」「直轄市、縣（市）主管機關對於土石採取許可之申請，應就其提出之各項書件、圖說審查，如記載不完備者，應附理由通知申請人限期於三十日內補正；屆期不補正或補正不完全者，駁回其申請。」「直轄市、縣（市）主管機關審核申請土石採取許可案時，應會同水利、漁業、水土保持、交通、環境保護及土地使用管制等機關實地勘查，經依法審核認無違反主管法令情事者，報經中央主管機關審核後核發土石採取許可證。」故知，土石採取法所稱之主管機關，在中央為經濟部，於地方為直轄市政府或縣（市）政府；申請土石採取許可者，應檢具土石採取法第10條第1項所列書件，向直轄市、縣（市）主管機關為之，該地方主管機關受理申請，經程序審查其提出之各項書件、圖說完備後，應會同水利、漁業、水土保持、交通、環境保護及土地使用管制等機關實地勘查，實體審核認無違反主管法令情事者，報經中央主管機關審核後核發土石採取許可證；倘實體審酌結果，認有違反相關主管法令情事，應敘明理由及其法令依據，駁回申請，毋須報經中央主管機關（經濟部）審核，此由土石採取法第14條規定之意旨觀之甚明。（三）末按，行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」此即人民對行政機關提起之課予義務訴訟，此訴訟判決判斷之基準時，應以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準，而非以過去存在之法規或事實為據。（四）本件上訴人前於93年3月9日檢附土石採取申請書、土石採取計畫書及土地使用同意書等相關文件，向被上訴人申請系爭國有土地「陸上平地土石採取」，使用分區「一般農業區」、使用地類別「農牧用地」，申請面積「3公頃58 公畝」，土地管理機關為國有財產局，經被上訴人於同年7月16日會同相關單位會勘，作成會勘紀錄，並徵詢相關機關意見，被上訴人以93年10月29日府農務字第0930206704號函（依分層負責規定授權主管局即農業局長決行）復被上訴人所屬建設局，略以「主旨：有關興昌業砂石行為土石採取，申請農地變更案．．．。說明：．．．變更事項：『一般農業區農牧用地』變更為礦業用地。經相關單位審查結果符合規定，原則同意辦理，另本案申請變更面積已達2公頃以上，『應變更為特定專用區』，請依『非都市土地使用管制規則』規定送區域計畫委員會審議核可後，再向本府地政局辦理變更事宜。」並以副本告知上訴人；嗣被上訴人於93年12月9日以府建土字第0930246309號函文上訴人，略以「主旨：有關貴公司陳情申請在美濃鎮○○段569地號土地內採取土石，迄今4個月尚未取得土石採取許可證原因為何乙案，復如說明。說明：復貴公司93年12月2日陳情書。經查旨揭申請土地為非都市土地『一般農業區農牧用地』，依行政院農業委員會93年4月27日召開研商非都市土地農牧用地上容許作採取土石等非農業使用相關事宜會議紀錄決議事項：『農牧用地採取之土石單純供外運或外賣者，仍應依變更程序或臨時性使用方式辦理』，合先敘明。次查貴公司亦依上述決議事項申請農地變更案，已經本府農政單位審查結果符合規定，原則同意辦理，另申請面積已達2公頃以上，應變更為特定專用區，請速依『非都市土地使用管制規則』規定送區域計畫委員會審議核可後，再向本府地政局辦理變更事宜。四、綜上，旨揭申請案尚未完成相關審查事項，本府礙難函報經濟部複審同意核發土石採取許可證。」是上訴人93年3月9日申請土石採取許可事件，因未依「非都市土地使用管制規則」規定完成農地變更，業經被上訴人予以否准，上訴人未就被上訴人前揭93年12月9日府建土字第0930246309號函提起行政救濟，而另於94年1月24日檢具開發計畫書上載：「檢送敝行申請於高雄縣美濃鎮○○段（按應為吉洋段之誤）569地號，申請平地土石採取非都市土地開發申請計畫書（附農地變更使用說明書）。請惠予審議，准予辦理」等語，及於94年5月30日向被上訴人陳情，經被上訴人以94年7月7日府建土字第111239號函復上訴人94年1月24日申請書略謂：「．．．經查涉及地目需變更編定為礦業用地，然本府秉持『農地農用』原則，歉難同意以地目變更方式辦理」等語，予以否准，上訴人對之並未提起行政救濟，是後函亦已確定。又上訴人95年7月17日之陳情事件，經被上訴人審查後，以95年9月18日府建土字第0950161865號函知上訴人謂：「．．．本府政策考量『農地不宜以變更編定方式辦理採取土石』，故不再開放平（農）地採取土石」，予以否准，經上訴人提起訴願，經經濟部96年4月25日經訴字第09606066100號訴願決定撤銷原處分，責由被上訴人另為適法之處分（撤銷理由略以：被上訴人未敘明系爭申請案所違反之法律依據何在）。嗣被上訴人重行審查後，以96年6月20日府建土字第0960139806號函否准（否准理由為：「本府針對縣境內土石採取申請案，以農地不變更為礦業用地作為採取土石使用為本府政策，故不同意繼續審查」），上訴人提起訴願，經濟部於97年1月15日以經訴字第09706100340號訴願決定撤銷原處分，責由被上訴人另為適法之處分（同上訴願決定撤銷理由-即被上訴人未敘明系爭申請案所違反之法律依據何在）。被上訴人再重行審查，又以97年3 月5日府建土字第0970047845號函否准（否准理由為：「本府現行政策為不再開放陸上土石採取，請台端待本府開放陸上土石採取後再依法提出申請」）。上訴人仍表不服，再次向經濟部提出訴願，經濟部97年8月15日經訴字第09706111210號訴願決定將原處分撤銷，責由被上訴人另為適法之處分（同上訴願決定撤銷理由-即被上訴人未敘明系爭申請案所違反之法律依據何在，逕以被上訴人現行政策為不再開放陸上土石採取為由，所為實質否准之處分，自難謂妥適）。其後，被上訴人重行審查，另以98年1月5日府建土字第0970267548號函（即系爭處分），以系爭土地依法應先辦理土地使用分區變更及使用地為礦業用地後，始得向被上訴人申請土石採取許可，並且考量系爭土地變更為礦業用地後，將影響鄰地農地之農業整體生產環境及利用，爰不同意系爭土地使用分區及使用地之變更，本件核與非都市土地使用管制規則及農業發展條例規定不合為由，作成否准之處分。是本件所應審究者為被上訴人系爭處分之適法性等情，業經原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，認定明確。原審因適用土石採取法第2條、第3條第1項、第10條第1項、第13條、第14條；農業發展條例第10條第1項及非都市土地使用管制規則第6條第1項、第27條第1項暨第2項規定，載明給付判決（包括課予義務訴訟及一般給付訴訟或併為給付請求訴訟之判決在內）原則上以事實審行政法院言詞辯論終結時之事實狀態為裁判基準時點，而以：系爭土地之鄰近土地美濃鎮○○段380地號等（16筆）土地均屬農牧用地，其中成功段424、422、421、423及420地號土地因盜採成為深谷、另411、403地號等土地現供種植果樹及蔬果，而系爭387地號土地現亦種植香蕉及蔬菜，足認系爭土地及鄰近土地均未作土石採取之用，若予准許，採石之揚塵必不利周遭農作，且造成農地地貌之破壞；尤以422、421、423及420地號土地因非法盜採已成深谷，對農地破壞已甚，系爭土地倘再准許，對周遭農地之利用更屬不利，被上訴人認系爭土地如開放土石採取，將破壞整體農業生產環境之完整性，以系爭處分，否准上訴人申請，尚非無據，即無裁量濫用或裁量怠惰及不當聯結情事。又上訴人93年3月申請案，業經被上訴人以前揭93年12月9日府建土字第0930246309號函否准，上訴人對該函文並未提起行政救濟，其後之陳情案件亦同，被上訴人依上訴人重新申請或陳情另作處分，自不受限93年3月間之事實狀態，而得就被上訴人許可前事實狀態重予審查，且不受限先前否准處分之理由。再系爭土地為一般農業區特定目的事業用地，依上開管制規則（第27條第2項）附表三「一般農業用區」雖可變更編定為礦業用地，惟因申請變更面積已達2公頃以上，依上開被上訴人93年12月9日府建土字第0930246309號函示內容應變更為特定專用區，並依「非都市土地使用管制規則」規定送區域計畫委員會審議核可後，始得辦理變更事宜；又依非都市土地使用管制規則第17條之附表二，使用分區及使用地變更計畫一併申請案件之審議流程圖，申請人檢具相關書圖文件申請書、開發計畫書件、環境影響評估書件、水土保持規劃書件；直轄市或縣（市）政府受理申請計畫書件，查核相關基本資料是否齊全，並查核申請案是否業經變更後目的事業主管機關核發籌設許可、推薦或核定事業計畫，亦即，使用分區變更之審議程序，仍須由變更後目的事業主管機關核發籌設許可、推薦或核定事業計畫，即必須取得變更後目的事業主管機關之同意，始得為使用分區及使用地變更，被上訴人為變更後之目的事業主管機關，基於變更後目的事業主管機關之權責，仍有審核權，其因審酌系爭土地之鄰近土地未作為土石採取使用，系爭土地如開放土石採取，將破壞整體農業生產環境之完整性，不予核發籌設許可、推薦或核定事業計畫，亦非無憑，尚無違背禁反言原則；且依土石採取法第14條規定，縣市主管機關應審核認無違反法令情事者，始報經中央主管機關審核後核發土石採取許可證，本件上訴人申請案既違反農業發展條例第10條規定，被上訴人即無予以核准並報請中央主管機關核發土地採取許可證之餘地。另被上訴人在93年及94年間核定採取土石案例，其申請日均在91年至92年間，即在上訴人93年3月9日申請之前，核與本件申請時間不同，難謂違反平等原則。另被上訴人93年10月29日府農務字第0930206704號函文，雖記載「原則同意」，然該93年函文亦同時載明「本案申請變更面積已達2公頃以上，應變更為特定專用區，請依『非都市土地使用管制規則』規定送區域計畫委員會審議核可後，再向本府地政局辦理變更事宜」等語，足認該函文尚非最終階段之核准函；至被上訴人於93年間會勘系爭土地，被上訴人所屬環保局及農業局進行評估、審查結果等行為，均為被上訴人准許土石採取之行政處理程序行為，上訴人對被上訴人上開准許土石採取之行政處理程序行為，尚無信賴之基礎，而上訴人續行辦理相關事宜，係上訴人申請土石採取之程序，亦非信賴之表現，無信賴保護原則之適用等由，為其論據，將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，揆諸前揭規定及說明，核無違誤。又上開被上訴人93年10月29日府農務字第0930206704號函文尚非最終階段授益處分之核准函，業如上述，則上訴人固因該函而生期待被上訴人最終能核准所請（於系爭土地採取土石），惟徵諸前述說明，難謂已具備信賴構成要件；而上訴人所舉被上訴人多件核准他人採取土石案例，其案情與本件不同，被上訴人適用相關連之規範法令，斟酌系爭案件事實上之差異及立法目的，而為合理之不同處置，亦無背於平等原則。（五）綜上所述，原判決核無違誤，上訴意旨仍執前詞，以上訴人主觀歧異見解，指摘原判決不適用信賴保護原則、平等原則，且有不適用法規及適用法規不當之違背法令情事，求予廢棄，為無理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　9　　月　　1　　日最高行政法院第五庭審判長法官　藍　獻　林法官　廖　宏　明法官　姜　素　娥法官　林　文　舟法官　胡　國　棟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　9　　月　　1　　日書記官　阮　思　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1551號

關鍵資訊