最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1691號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第1691號

上訴人

騰昌企業股份有限公司

代表人

史碩仁

訴訟代理人

蔡進良 律師

訴訟代理人

江榮祥 律師

被上訴人

桃園縣政府環境保護局

代表人

陳世偉

訴訟代理人

鄭華合 律師

上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國99年11月11日臺北高等行政法院99年度訴字第1621號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人於民國89年11月間檢送設置計畫書向桃園縣政府申請其所有坐落於桃園縣八德市○○段133地號等14筆土地，設置「騰昌土石方資源堆置處理場」（下稱土資場），嗣經桃園縣政府於90年7月10日以90府工建字第132635號函同意設置許可，並以92年3月26日府工建字第0920065345號函同意上訴人啟用，上訴人又於92年7月4日申請經桃園縣政府於92年9月9日府工建字第0920154910號函核准申報土資代碼為B8類營建混合物廢棄物。上訴人繼向被上訴人申辦「合理再利用者身分」檢核（下稱再利用登記檢核），經被上訴人於93年9月30日以桃環廢字第0930060195號函通知符合規定，嗣後上訴人分別於95年8月31日及96年3月20日向被上訴人重新申辦再利用登記檢核，均獲審查通過，俟98年3月12日再度向被上訴人申辦再利用登記檢核時，經被上訴人於98年3月30日以桃環廢字第0980018756號函通知審查結果，略以：上訴人利用土資場再利用登記檢核期限至99年3月25日止，屆時請貴事業依相關規定辦理等語（下稱原處分），上訴人對被上訴人所為「再利用登記檢核期限至99年3月25日」之限制，認涉有侵害其權益之情事，提起訴願遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：廢棄物清理法及內政部訂定之「營建事業廢棄物再利用種類及管理方式」均無再利用許可期限之規定，原處分附加「再利用登記檢核期限至99年3月25日止」之附款，欠缺法律依據，顯屬違法。又系爭土資場營運期限與合理再利用者身分之檢核係屬二事，合理再利用者身分之檢核，不應受到土資場營運期限之限制，被上訴人以土資場營運期限作為再利用登記檢核之期限，亦屬違法。何況桃園縣政府92年3月26日函同意上訴人啟用土資場，並未附加期限，被上訴人作成附期限（至99年3月25日）之原處分，亦欠缺事實根據等語，求為判決：(一)訴願決定及原處分不利上訴人部分均撤銷。(二)被上訴人應就上訴人98年3月12日廢棄物再利用者登記檢核作業之申請作成不附加「再利用登記檢核期限至99年3月25日」之處分。

三、被上訴人則以：依據內政部訂定之「營建事業廢棄物再利用種類及管理方式」編號七、營建混合物之再利用機構資格規定略以：「收受營建混合物之再利用機構應具備下列資格之

一、㈡經直轄市、縣(市)政府所核准啟用可兼收容處理營建混合物之土資場」，上訴人領有桃園縣政府核准設立之土石方資源堆置處理場，並兼營營建混合物再利用，其許可營運期限依桃園縣政府96年8月29日府工建字第0960290391號函，核准至99年3月25日止，故被上訴人以土資場營運期限99年3月25日作為再利用登記檢核之期限，於法並無不合。再者，廢棄物清理法授權主管機關訂定「營建事業廢棄物再利用管理辦法」，該辦法第11條第1項已規定「再利用許可期限為5年。是上訴人稱：原處分附加「再利用登記檢核期限至99年3月25日止」之附款，欠缺法律依據云云，要不足採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

(一)本件上訴人於89年11月1日申請設置土資場，經桃園縣政府於90年7月10日核准設置，於92年3月26日同意啟用，嗣上訴人於92年7月4日申請經桃園縣政府於92年9月9日核准申報土資代碼為B8類營建混合物廢棄物，並載明有關營建混合物廢棄物之處理，應按「營建事業廢棄物再利用管理辦法」第5條規定辦理，其屬中央主管機關公告應以網路傳輸方式申報之事業及再利用機構，亦應依廢棄物清理法第31條第1項相關規定辦理。上訴人遂向被上訴人申辦合理再利用登記檢核，經被上訴人於93年9月30日核准；嗣桃園縣政府另於96年8月29日上開函通知上訴人，特別說明：上開同意啟用函文「並未敘明營運年限，僅於申請設置計畫書中載明預定使用年限為7年，為免日後爭議，桃園縣政府原則同意貴公司營運期限至自上開同意啟用許可函發文日起算7年止（營運期限至99年3月25日止），屆時請貴公司依『桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例』相關規定辦理」等語。嗣上訴人於98年3月12日續向被上訴人申請廢棄物再利用者登記檢核作業時，經被上訴人以原處分函覆略以：「本案檢核通過事項如下：㈠廢棄物種類：營建混合物，廢棄物代碼：R-0503最大月再利用量：36,000公噸／月。再利用登記檢核期限至99年3月25日止，屆時請貴事業依『桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例』及『營建事業廢棄物再利用種類及管理方式』等相關規定辦理。」等語。可知被上訴人經由再利用者登記檢核作業，並說明係依桃園縣政府96年8月29日函文所示「營運期限為92年3月26日至99年3月25日止」。查依「營建事業廢棄物再利用種類及管理方式」規定，再利用機構之資格，需為經縣市政府所核准設立可兼收容處理營建混合物之土資場，故被上訴人將其再利用登記檢核期限亦核定至99年3月25日為止，經核並無違誤。

(二)上訴人雖主張被上訴人93年9月30日函，並未附加期限，即為許可永久有效得永續經營之意，原處分附加營運期間至99年3月25日之附款期限之限制，嚴重影響其營業財產權利及僱用員工之家庭生計，又廢棄物清理法無再許可利用期限之規定，原處分作成之期限附款，欠缺法律依據及管轄權限，增加法律所未規定之限制云云。惟查：

1.廢棄物清理法第39條第2項授權主管機關訂定「營建事業廢棄物再利用管理辦法」，其第11條規定再利用許可期限為5年，期滿前可提出展延申請。再依「營建事業廢棄物再利用種類及管理方式」編號七營建混合物第3項規定，再利用機構既應以合法之土資場為限，則再利用機構係依附於合法之土資場之上，被上訴人以土資場之使用期限作為再利用機構之核准期限，並無違反論理解釋，上訴人所稱廢棄物清理法及「營建事業廢棄物再利用種類及管理方式」均無再利用許可期限之規定，被上訴人原處分於法無據云云，要無可採。又上訴人係於92年9月9日獲准申報土資代碼為B8類營建混合物廢棄物，即為再利用機構，則其再利用許可5年期限，本應至97年9月9日，惟因上訴人於90年1月間提出設置申請書修正稿，向被上訴人上級機關桃園縣政府申請設置系爭土資場時，係載明「預定營運期間：「90~96年」「預定使用年數：7年」，經桃園縣政府核准在案，雖桃園縣政府90年7月10日核准設置函及92年3月26日同意上訴人啟用系爭土資場函，均未載明許可使用期間，然關於人民申請許可案件，行政機關之許可，自以其申請之內容為授與利益之範圍，乃法理之所當然，上訴人主張該函未記載許可期限，即為無限期云云，要無可採；桃園縣政府於96年8月29日以另函通知為免日後爭議，核准使用期間7年，自92年3月26日同意啟用時起計算至99年3月25日止，而未以土資場核准設置時為準，對於上訴人並無不利，亦無不合。

2.再利用機構既應以合法之土資場為限，而上訴人土資場核准期限應至99年3月25日為止，已如上述，桃園縣政府90年7月10日核准設置函及92年3月26日同意啟用函，均未註明使用期限為無限期，是以原處分亦無上訴人所稱廢止合法授益處分之情事，是原處分僅係就其主管之本次再利用檢核及管制編號有效期限，配合上訴人土資場之合法使用期限而已，亦無上訴人所稱欠缺管轄權限之情事；又原處分符合上開「廢棄物清理法」第39條第2項授權目的及「營建業廢棄物再利用管理辦法」設有許可期限之規定意旨，亦在上訴人申請土資場時所陳明預定使用期限範圍內；上訴人既於土資場申請時表示「預定使用期限7年」，其顯已預見土資場之使用期間，並於屆滿前預作因應之道，自無所謂影響公司財產權及員工生計狀況之情事，是其主張，並不可採。

(三)上訴人另主張被上訴人作成處分前，未予上訴人陳述意見之機會，具有違反正當行政程序云云。惟按行政程序法第103條第5款規定「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」是以行政處分所依據之事實已達明顯足以確認程度，可無庸通知受處分人陳述意見。本件原處分核定上訴人再利用登記檢核期限至99年3月25日止，係根據桃園縣政府於96年8月29日函辦理，被上訴人所依據者為公文書，其事實顯足以確認，依上開規定，被上訴人未於處分前通知上訴人陳述意見，並無違反正當程序原則等語。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院查：

(一)廢棄物清理法第31條第1項第2款規定：「經中央主管機關指定公告一定規模之事業，應於公告之一定期限辦理下列事項：……二、依中央主管機關規定之格式、項目、內容、頻率，以網路傳輸方式，向直轄市、縣（市）主管機關申報其廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出、輸入、過境或轉口情形。但中央主管機關另有規定以書面申報者，不在此限。」同法第39條規定：「事業廢棄物之再利用，應依中央目的事業主管機關規定辦理……；前項再利用之事業廢棄物種類、數量、許可、許可期限、廢止、紀錄、申報及其他應遵行事項之管理辦法，由中央目的事業主管機關會商中央主管機關、再利用用途目的事業主管機關定之。」目的主管機關內政部依上開第39條第2項授權，訂定「營建事業廢棄物再利用管理辦法」，其第5條規定：「事業及再利用機構依本辦法進行事業廢棄物之清運及再利用者，應將其日期、種類、名稱、數量、用途、事業、再利用機構、再利用方式及處置證明，作成紀錄妥善保存3年以上，留供查核。前項紀錄之申報，其屬中央主管機關公告應以網路傳輸方式申報之事業及再利用機構，依本法第31條第1項第2款相關規定辦理。」，第11條第1項規定：「再利用許可期限為5年。事業或再利用機構於許可期限屆滿前3個月至6個月內，得依第7條規定向本部提出展延之申請，每次展延不得逾5年。逾期應重行申請許可。」足見，關於再利用之事業廢棄物之種類、數量、許可、許可期限等事項之管理辦法，業由廢棄物清理法第39條授權主管機關訂定，且內政部依上開授權訂定之「營建事業廢棄物再利用管理辦法」第11條第1項亦明定：「再利用許可期限為5年」。另95年1月18日公布施行之「桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例」（下稱桃園土石方管理自治條例)第12條(即96年修正後同條例第10條)亦規定：「本府應依土資場申請計畫核定使用期限為5年。土資場於使用期滿3個月前，應向本府申請展延後始得繼續營運。」是上訴人稱：廢棄物清理法中無再利用許可期限之規定云云，要不足採。

(二)復按地方制度法第19條第6款及第9款：「下列各款為縣(市)自治事項：……六、關於都市計畫及營建事項如下：……(六)縣(市)營建廢棄土之處理。……九、關於衛生及環境保護事項如下：(一)、縣(市)衛生管理。(二)、縣(市)環境保護。」第25條：「直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」依此規定，關於縣之廢棄土處理、衛生管理及環境之保護，均屬於縣之自治事項，桃園縣本於其自治權就此等自治事項，自得訂定自治法規以為規範，而被上訴人原擬訂「桃園縣『營建剩餘土方』暨『營建混合物』處理管理自治條例」，送請桃園縣議會於93年12月3日審議通過後，因該自治條例第5章第30條至第35條定有罰則，被上訴人乃依地方制度法第26條第4項規定報請中央主管機關內政部核定，經內政部營建署就其中「營建混合物」部分，以行政院環境保護署已於94年8月1日施行擴大列管營建混合物政策，為避免法規競合及執行爭議，以94年8月31日營署綜字第0942915344號函請被上訴人研議，將營建混合物之管理事項及法令依據回歸廢棄物清理法，不另於上開自治條例予以規範。被上訴人遂依內政部營建署所提意見，將該自治條例關於營建混合物部分之規定刪除，而就原自治條例關於「營建剩餘土方」部分之條文，經修正名稱為「桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例」（下稱桃園土石方管理自治條例)，於94年12月7日以府工建字第0940342995號函再報請核定，業經內政部以94年12月30日臺內營字第0940088026號函核定，並由被上訴人以95年1月18日府法一字第0950018216號函公布施行，足見被上訴人報經內政部核定發布之上開桃園土石方管理自治條例，僅係依該部營建署之修正意見，為避免法規競合及執行爭議，將原經桃園縣議會審議通過之「桃園縣『營建剩餘土方』暨『營建混合物』處理管理自治條例」關於「營建混合物」之規定刪除，並修改該自治條例名稱外，其餘條文與桃園縣議會審議通過之原自治條例內容並無不同，亦未對人民增加原自治條例所無之義務或罰則，則系爭桃園土石方管理自治條例之內容既經桃園縣議會審議通過，被上訴人逕行報經中央主管機關內政部核定後公布施行，與地方制度法規定意旨尚無牴觸。上訴人主張被上訴人未將該自治條例再送請桃園縣議會審議通過，據以指摘其立法程序有重大瑕疵，應屬無效，故該自治條例縱於96年經送請桃園縣議會審議通過修正全文公布，亦不能治癒上開自始存在之重大瑕疵云云，亦無可採。

(三)又內政部另依據「營建事業廢棄物再利用管理辦法」第2條第1項第3款規定公告「營建事業廢棄物再利用種類及管理方式」，其編號七營建混合物第3項規定：「再利用機構應具備下列資格之一：(一)經直轄市、縣（市）政府所核准設立可兼收容處理營建混合物之土資場。……」。本件上訴人係於89年11月間檢送設置計畫書向桃園縣政府申請其所有坐落於桃園縣八德市○○段133地號等14筆土地，設置「騰昌土石方資源堆置處理場」，嗣經桃園縣政府於90年7月10日以90府工建字第132635號函同意設置許可，並以92年3月26日府工建字第0920065345號函同意上訴人啟用，上訴人又於92年7月4日申請經桃園縣政府於92年9月9日府工建字第0920154910號函核准申報土資代碼為B8類營建混合物廢棄物，上訴人繼向被上訴人申辦「再利用登記檢核」，為原審確定之事實，此部分並為上訴人所不爭執。足見，上訴人係先取得土資場之設置許可，再以此為基礎，申辦「再利用登記檢核」。則解釋上，若所核准設立之土資場之核准年限屆至，其附隨性質之再利用機構之許可期限，當亦應以土資場之年限為限。故上訴人稱：再利用登記檢核應無許可期限之限制云云，亦不足採。

(四)再按，法律不溯及既往原則，乃基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基本原則，其意義在於對已經終結之事實，原則上不得嗣後制定或適用新法，以改變其原有之法律評價或法律效果；是若立法者「設「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力，適用於過去發生並完結之事件者，即違反法律不溯及既往原則。至於繼續之法律事實進行中，終結之前，依原有法律所作法律評價或所定法律效果尚未發生，而相關法律修改時，則各該繼續之法律事實一旦終結，原則上即應適用修正生效之新法，此種情形，並非對於過去已經終結之事實，適用終結後生效之新法，而係在繼續之法律事實進行中，以將來法律效果之規定，連結部分屬於過去之構成要件事實，既非法律溯及適用，於法治國家法安定性及信賴保護之要求，原則上並無牴觸。查95年1月18日公布施行之上開桃園土石方管理自治條例第12條規定：「本府應依土資場申請計畫核定使用期限為5年。土資場於使用期滿3個月前，應向本府申請展延後始得繼續營運。」揆其立法目的，在於有效管理營建剩餘土石方，而對於土資場之核定使用期限為5年之規定，足見其適用對象包括在該自治條例公布生效以前已領得啟用許可之收容處理場所均屬之，非以該自治條例生效後取得啟用許可者為限，方符合其規範意旨。何況，上訴人係於90年1月間申請設立騰昌土資場，經被上訴人於90年7月10日以90府工建字第132635號函同意設置許可；及92年3月26日府工建字第0920065345號函同意啟用，雖被上訴人於上開許可函文未載明許可使用年限，惟上訴人申請時，既係依當時適用之臺灣省土資場設置要點第26條第2項第1款第5款規定，於設置申請書暨設置計畫書中載明預定使用年數為7年(90~96年)，被上訴人亦依其申請准予核發上開同意函，則上訴人核准之使用年限當係指上訴人所申請使用年數7年；且被上訴人於96年8月29日以府工建字第0960290391號函知上訴人謂：「……旨揭案件，本府以96年3月26日函同意啟用在案，惟當時啟用函中並未敘明營運年限，僅於申請設置計畫書中載明預定使用年限為7年，為免日後爭議，本府原則同意貴公司營運期限至自上開同意啟用許可函發文日起算7年止（營運期限至99年3月25日止），……」等語，亦已說明上訴人申請設置之騰昌土資場之營運期限為7年，原處分自同意營運起計算7年，未縮短核准使用期限，且較諸桃園土石方管理自治條例第12條規定施行起其殘留期限未逾5年，即無違反該規定。是上訴人稱：桃園縣政府92年3月26日府工建字第0920065345號函並無記載許可限期，應屬無限期之核准，以及爭執桃園縣政府96年8月29日府工建字第0960290391號函係增加原核准處分所無之期限云云，亦不足採。

(五)綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而駁回上訴人在原審之訴，核其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例，亦無牴觸，並無所謂不適用法規或適用不當之違法。上訴論旨，猶執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異