最高行政法院(含改制前行政法院) - 100年度判字第917號（土壤及地下水污染整治法）

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第917號上訴人　中國石油化學工業開發股份有限公司代　表　人　馮亨訴訟代理人　蔡朝安　律師李益甄　律師被上訴人　臺南市政府代　表　人　賴清德訴訟代理人　張訓嘉　律師羅元慎　律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國98年9月10日高雄高等行政法院98年度訴字第346號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人之安順廠前係臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司）安順廠，曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止而停產，與上訴人於72年4月1日合併後消滅，上訴人為存續公司。嗣經被上訴人所屬環境保護局（下稱南市環保局）於90年間調查，以該廠區因生產流程致土壤戴奧辛含量逾土壤污染管制標準，經被上訴人依行為時土壤及地下水污染整治法（下稱行為時土污法）第11條第2項前段規定，以91年4月11日南市環水字第09104007660號公告，將設址於臺南市 ○○區○○街○段421號，其中坐落臺南市○○區○○段668地號土地公告為土壤污染控制場址，復以92年12月1日南市環水字第09204023661號修正公告，將上開場址中同段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號土地全部及二等九號道路東○○○區○○○○段544-2、541-2、543、545地號土地全部及同段550、551、552地號土地緊鄰上開道路以東50公尺範圍內土地公告為土壤污染控制場址，污染物為戴奧辛及汞，其含量逾土壤污染管制標準。嗣被上訴人於92年12月9日提報該區為土壤污染控制場址初步評估結果，行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，遂以93年3月19日環署土字第0930020257號公告上訴人所屬安順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址，並請被上訴人依行為時土污法辦理後續事宜。被上訴人乃以97年1月3日南市府環水字第09722000130號函，命上訴人應依行為時土污法第16條第1項暨施行細則第19條規定，於97年6月30日前提出「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司安順廠土壤污染整治場址之土壤、地下水污染整治計畫」送被上訴人核定實施，否則依同法第36條規定處罰。上訴人雖於期限內提出「中國石油化學工業開發股份有限公司前臺碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址整治計畫」於南市環保局，惟經被上訴人於97年7月18日召開「中石化（臺碱）安順廠土壤污染整治計畫審查會」，審議結果認定上訴人所提者非屬行為時土污法第16條所規範之整治計畫書，有違行為時土污法第16條第1項規定，爰依同法第36條規定，以97年8月15日南市府環水字第09722020020號函否准核定上訴人所提整治計畫，並限期於97年10月18日前另提整治計畫，屆期未提出將按日連續處罰，嗣並以97年9月30日南市府環水字第09703035430號函附處分書裁處上訴人新臺幣（下同）100萬元罰鍰，上訴人不服，提起訴願遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。二、上訴人於原審起訴意旨略謂：上訴人除遵期於97年6月30日提出「中國石油化學工業開發股份有限公司前臺碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治計畫」外，對該計畫書記載不備之處，另參酌國外整治案例及環保署95年4月26日公告之風險評估與該署97年2月4日提送立法院審議之土污法修正草案，並經董事會同意整治經費後，於97年7月18日召開審查會以簡報及現場說明方式敘明補充，復經被上訴人實質審查，實已合於行為時土污法第16條第1 項、行為時土污法施行細則第21條規定。另依環保署96年2 月13日環署土字第0960010000號函釋意旨，上訴人遵期所提出之上開污染整治計畫，縱其內容有待修正，既非不得補正，則於限期補正前，尚不得依行為時土污法第36條規定處罰，然被上訴人未予上訴人補正之機會即逕予裁罰，除有違正當法律程序，亦悖於環保署97年11月20日環署土字第0970075903號函釋意旨。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷，且被上訴人應給付上訴人新臺幣100萬元及自97年11月5日起至清償日止，按週年利率5%計算之遲延利息等語。三、被上訴人則以：按行為時土污法施行細則第21條規定，污染行為人所提出之污染整治計畫，其內容應包含該條所列舉事項，是以所提出者未合於格式時，即應認其係「未提出整治計畫致未核定」，有違行為時土污法第16條第1項規定，此有別於已按施行細則第21條規定之列舉事項提出，惟內容未能經審查會審議通過之情形；又審查會係被上訴人內部之合議制審查單位，本應為整治計畫之形式及實質審查，其審查議程與方式係由委員會自行定之，並無明定於整治計畫格式不符即不得就實質內容進行討論之規範，是以，審查會縱對本件進行實質討論，仍不得逕認整治計畫書之格式已合於規定。此外，上訴人主張依土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點第4點規定，已明顯揭示先形式後實體之程序，從而，整治計畫若不符法定格式，所在地主管機關應先命補正，如合於法定格式始得實質審查；然查，上開作業要點係自98年1月23日始經環保署發布實施，惟原處分已分別於 97年8月15日及同年9月30日作成，殊無適用嗣後始公布行政規則之理，況土污法中污染整治計畫之審查及裁罰屬地方制度法第19條所列舉縣（市）環境保護範圍，即為地方自治事項無疑，是以，上開作業要點既僅為行政規則，對被上訴人自無法拘束力。復按系爭整治計畫書之範圍含括土壤及地下水，然並未載明整治基準及明確之整治目標，即與行為時土污法第17條第1項有違，另未載明整治經費，亦有違同法施行細則第21條，是以該計畫書不符法定格式，審查會亦無從判斷該計畫之可行性，該計畫書實具有重大明顯之瑕疵，應視為未提出而無補正之問題，況被上訴人亦給與上訴人長達6個月之期間準備整治計畫，上訴人亦無申請延長期間，故被上訴人認其未依行為時土污法第16條第1項規定提出整治計畫，並以第36條規定裁罰，並無違誤。至於上訴人援引之環保署97年11月20日環署土字第0970075903號函釋，係針對控制計畫所為解釋，實有別於本件整治計畫，自不得比附援引等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠上訴人為系爭場址之污染行為人，為兩造所不爭，並經本院96年度判字第1953號判決認定在案，依法自應負污染整治之責任。被上訴人因之於上訴人所屬安順場經環保署公告為土壤污染整治場址後，乃以97年1月3日南市府環水字第09722000130號函，命上訴人應依行為時土污法第16條第1項暨施行細則第19 條規定於97年6月30日前提出「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司安順廠土壤污染整治場址之土壤、地下水污染整治計畫」送被上訴人核定實施，否則依同法第36條規定處罰，並於同年2月12日函知上訴人，整治計畫應請依行為時土污法第17條規定，列明污染物濃度低於土壤、地下水污染管制標準之土壤、地下水污染整治基準。惟觀之上訴人所提整治計畫內容：(1)第6章整治目標，係依人體健康風險評估結果，研擬土壤污染整治目標，亦即以風險評估法研擬污染整治目標。然查，行為時土污法第17條第2項規定：「前項地下水污染整治計畫之提出者，如因地質條件、污染物特性或污染整治技術等因素，無法整治至污染物濃度低於地下水污染管制標準者，得依環境影響與健康風險評估結果，提出地下水污染整治目標。」亦即，得以健康風險評估結果，提出整治目標者，僅限於地下水污染整治計畫，並不包括土壤污染整治計畫在內，況依前揭規定得以提出整治目標者，須地下水因地質條件、污染物特性或污染整治技術等因素，無法整治至污染物濃度低於地下水污染管制標準，且須提出環境影響與健康風險評估結果始足。本件被上訴人係依行為時土污法第16條第1項暨施行細則第19條規定，命上訴人就系爭土壤污染場址提出整治計畫送核，上訴人本應提出符合當時法規之整治計畫供核，卻遽以尚未完成立法之土污法修正草案規定，作為整治目標依據，且未能提出環境影響與健康風險評估調查報告以為依據，顯與行為時土污法施行細則第21條規定有違；(2)第12章整治經費預估載明：「由於採用何種封存方案作為整治方案，以及健康風險評估推估整治目標皆尚未明朗，故本計畫之整治經費目前仍尚無法估算。」就整治計畫顯未提出經費估算。(3)綜觀上訴人所提整治計畫，並非以係污染行為人地位而為，而是居於場址善良管理人之義務與維護公司之企業形象而提出該整治計畫，然上訴人係污染行為人之事實，是其所提污染整治計畫主要內容中整治基準或整治目標、整治經費預估項目或與現行法規不符或並未提出預估，顯與土污法之立法目的係為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，增進國民健康之意旨不合，遂認上訴人違反行為時土污法第16條第1項規定，依同法第36條規定限期於97年 10月18日前另提整治計畫並另裁處100萬元罰鍰，並無不合。㈡上訴人另主張依環保署96年2月13日環署土字第0960010000號函令見解，其所提出之污染整治計畫，縱內容有待修正，於限期補正前，尚不得依行為時土污法第36條規定處罰云云；惟觀之行為時土污法第16條第1項規定，並無主管機關於准駁污染行為人所提整治計畫前，應先給予補正之強制規定，僅於按日連續處罰前，始有先命其補正或改善之規定。至環保署上開函釋，所列未依規定訂定整治計畫之違規行為態樣固包括「未提整治計畫」「計畫經限期補正後，仍未修正，致無法核定」及「未據核定計畫實施」等項，然亦僅屬例示規定，非謂不得有其他違規行為態樣存在。本件上訴人提送整治計畫後，被上訴人予以審查結果，認該計畫缺乏核心內容，所提者非屬行為時土污法第16條所規範之整治計畫書，自無限期命其補正之必要，核屬裁量權行使之範疇，並無違反法令情事等由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，再論斷如下：（一）被上訴人之代表人原為許添財，於上訴審程序中變更為賴清德，業據被上訴人具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。（二）按「整治場址之污染行為人應依第12條之調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫，經所在地主管機關審查核定後據以實施；所在地主管機關應將核定之土壤、地下水整治計畫報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。」「污染行為人違反第11條第4項、第16條第1項、第4項或第17條第5項規定者，處新臺幣100萬元以上 500萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期未補正或改善者，按日連續處罰。」分別為行為時土污法第16條第1項及第36條所明定。原審認依行為時土污法第16條第1項規定，並無主管機關於准駁污染行為人所提整治計畫前，應先給予補正之強制規定，僅於按日連續處罰前，始有先命其補正或改善之規定，經核並無違誤；上訴人主張主管機關於准駁污染行為人所提整治計畫前，應先給予補正機會，嗣污染行為人未予以補正，才得以處罰云云，容有誤解，自不足採。（三）次按「整治場址之污染行為人應依本法第16條第1項規定，於調查評估結果完成後3個月期限內，提出土壤、地下水污染整治計畫。但經所在地主管機關同意者，得延長之。」「（第1項）本法第16條所定之污染整治計畫，其內容應包括下列事項：一、計畫提出者、撰寫者及執行者之資料。二、計畫大綱。三、場址基本資料。四、場址現況及污染情形。五、污染物、污染範圍及污染程度。六、整治基準或整治目標。七、整治方法。八、污染監測計畫。九、污染防治計畫。十、場址安全衛生計畫。十一、整治完成之驗證計畫。十二、整治經費預估。十三、整治期程。十四、其他經主管機關指定之事項。（第2項）前項第一款之資料，由法人提出者，應包括法人、負責人及專案經理人之資料。第一項第十一款整治完成之驗證計畫，應包括具代表性之土壤、地下水樣品採樣方法。（第3項）第一項污染整治計畫之撰寫指引，由中央主管機關另定之。」亦為行為時土污法施行細則第19條、第21條所明定。經查，上訴人為系爭場址之污染行為人，其於97年6月30 日所提出「中國石油化學工業開發股份有限公司前臺碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址整治計畫」，其中內容第6章整治目標，係依人體健康風險評估結果，研擬土壤污染整治目標，亦即以風險評估法研擬污染整治目標；而第12章整治經費預估載明：「由於採用何種封存方案作為整治方案，以及健康風險評估推估整治目標皆尚未明朗，故本計畫之整治經費目前仍尚無法估算。」就整治計畫顯未提出經費估算等情，為原審依法所認定之事實。原審判決以：綜觀上訴人所提整治計畫，並非以係污染行為人地位而為，而是居於場址善良管理人之義務與維護公司之企業形象而提出該整治計畫，然上訴人係污染行為人之事實，其所提污染整治計畫主要內容中整治基準或整治目標、整治經費預估項目或與現行法規不符或並未提出預估，顯與土污法之立法目的係為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，增進國民健康之意旨不合，其形式上固提出整治計畫，惟乏實質內容，是被上訴人於97年7月18日召開「中石化（臺碱）安順廠土壤污染整治計畫審查會」，審議結果認定上訴人所提者非屬行為時土污法第16條所規範之整治計畫書，以避免污染行為人藉形式合法而規避其應負之責任，遂認上訴人違反行為時土污法第16條第1項規定，依同法第36條規定限期於97年10月18日前另提整治計畫並另裁處100萬元罰鍰，並無不合等語；經核無違論理法則及法則。上訴意旨執以：原處分以上訴人所提出者非整治計畫，其行為態樣應指依形式要件判斷是否合於行為時土污法第16條第1項規定，而非就實質內容而論，然原審法院卻以系爭整治計畫內容缺乏實質內容為由，率予駁回上訴人之請求，實有悖於行為時土污法第16條第1項規定，其判決顯有適用法規不當之違法云云，殊無足採。（四）至上訴人主張：現行土污法業於99年2月3日修正公布全文57條，其中第53條規定並有溯及適用之規定；第24條第2 項已允許整治計畫提出者，得依環境影響與健康風險評估結果，提出土壤污染整治目標，故上訴人97年6月30日所提出之計畫書據此而提出之整治目標，並無不合，況現行土污法第38條第2項規定要求縣（市）主管機關於審查整治計畫時，需經書面通知補正3次仍屆期而未完成補正者，始得對計畫提出者處以20萬以上10萬元以下罰鍰，然原審法院卻認系爭整治計畫書有違行為時土污法施行細則第21條規定，且被上訴人未予補正機會即逕予裁罰，亦未修正罰鍰數額，其判決自有不適用法規之違法云云。惟查99年2月3日修正之土污法第53條規定於修正前即已存在，其條次為第48條；無論係修正之土污法第53條或修正前之土污法第48條之規定，其規範文字均係「第7條、……規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人……，適用之。」其立法目的均係鑑於土污法於立法前，既存之土壤或地下水污染由來已久，茲因污染當時尚無土污法存在，為求貫徹污染者負責原則，特訂立對於土污法施行前已存在土壤或地下水污染之污染行為人等溯及生效之規定；是以無論係修正之土污法第53條或修正前之土污法第48條之規定，其立法目的，既在於土污法施行前已存在土壤或地下水污染之污染行為人等負擔整治之責，而非在於免除污染行為人等已因舊法作成處分所生之責任。再者，本件被上訴人係依修正前土污法第36條予以裁罰，而該條規定於99年2月3日修正後改為第37條，而其罰鍰均為「新臺幣一百萬元以上五百萬元以下」，並未變輕；況行政罰法第5條所規定「從新從輕」原則，即於行為後之法律或自治條例有變更者，原則上係「從新」，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例，僅於裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，始例外「從輕」。而本件裁罰處分作成後，土污法才於99年2月3日修正公布，揆諸上開說明，本件自無其他有利於受罰者規定之適用，從而，上訴人上開主張，容有誤解，亦難可採。（五）綜上所述，原判決對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無上訴人所稱判決不適用法規之違法情事。上訴人其餘所訴各節，無非就原判決業已論駁之理由以及就原審認定事實之職權行使事項，任加爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　6　　月　　3　　日最高行政法院第四庭審判長法官　林茂權法官　曹瑞卿法官　侯　東　昇法官　黃　秋　鴻法官　陳　國　成以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　6　　月　　3　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第917號

關鍵資訊