最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1060號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第1060號上訴人　齊揚開發股份有限公司代　表　人　汪海清訴訟代理人　楊忠耕被上訴人　新北市政府稅捐稽徵處（原名臺北縣政府稅捐稽徵處）代　表　人　許慈美上列當事人間地價稅事件，上訴人對於中華民國99年6月24日臺北高等行政法院99年度訴字第521號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決關於駁回坐落新北市○○區○○○段頂南勢角小段292-2 、292-3、291-4、291-11、295-8、295-11地號等6筆土地及該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。其餘上訴駁回。駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件上訴人所有坐落新北市中和區（即原臺北縣中和市○○○○段頂南勢角小段160地號等49筆土地，經被上訴人所屬中和分處核定民國94年地價稅計新臺幣（下同）16,991,776元。上訴人不服，針對其中按一般用地稅率課徵之43筆（上訴人誤為44筆）土地，循序提起訴願，遭決定駁回，就其中如附表之40筆土地（下稱系爭土地）提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：（一）系爭土地係依前臺北縣政府（現改制為新北市政府，下同）62年1月17日發布都市計畫編定為特種工業區迄今，已逾30餘年，惟主觀及客觀條件下，上訴人所有土地已極不適合供作為高度汙染危險性之工業使用，主觀上確有協助主管機關變更使用分區之強烈意願，惟受限於變更之主管權責所在，非不願按目的事業主管機關核定規劃使用，實係不能依法使用。（二）系爭土地中之291-1地號等15筆土地（下稱系爭291-1地號等15筆土地）為高速公路兩側路權邊界外8公尺○○○區○○○○○路兩側公私有建築物與廣告物禁建限建辦法」（下稱禁建限建辦法）第3 條第1項第1款規定：「公路兩側禁建範圍如左：一、高速公路兩側路權邊界外8公尺以內地區。」不得建築使用，亦為現代化國家要保障一般國民大眾交通運輸上生命安全之基本作為，應依據土地稅減免規則第11條之1或第11條之4予以適度之減免地價稅。（三）系爭土地中之288-2、292-2、292-3、292-4、291-4、291-11、295-8、295-11地號等8筆土地（下稱系爭288-2地號等8筆土地）之平均坡度係超過百分之三十，尚未逾百分之五十五，依建築技術規則建築設計施工編第262條第1項第1款規定屬「不得開發建築」，即使「雜項工作物（例如圍牆等）亦屬不得開發建築範圍」，遑論其餘建築項目，該「不得開發建築」與同條第3項之「不得配置建築物」規定，均同屬禁制規定。又法定空地或開放空間之使用乃相對於建築物主體已存在之狀態，系爭288-2地號等8筆土地上係種植雜木林，並無建築本體之存在，亦無可作法定空地或開放空間使用之餘地等語，求為判決訴願決定及原處分（復查決定）均撤銷。三、被上訴人則以：（一）系爭土地係上訴人於93年2月9日因母公司齊魯企業股份有限公司（下稱齊魯公司）辨理法人分割而承受取得，又上開土地中有35筆土地原為齊魯公司玻璃纖維塑膠廠工廠登記證之廠地，原按工業用地稅率課徵地價稅，惟於93年間清查時，查獲該工廠登記證業於85年10月24日註銷，是系爭土地顯未按工業主管機關核定規劃使用。（二）系爭291-1地號等15筆土地雖有部分或全部面積位於高速公路兩側路權邊界外8公尺範圍內，惟既屬都市計畫範圍內之「特種工業區」，依禁建限建辦法第2條規定及交通○○ ○區○道○○○路局北區工程處（下稱高工處）97年3月11 日北工木字第0976002305號函，該等土地仍得依都市計畫法、建築法及廣告物管理辦法之規定辦理，即可依都市計畫編定之「特種工業區」使用，尚無受禁建限建辦法第3條第1項第1款規定之限制而不能建築使用情事。（三）依上訴人提供之土地坡度分析彙整表所載，系爭288-2地號等8筆土地之平均坡度係超過百分之三十尚未逾百分之五十五，依建築技術規則建築設計施工編第262條規定仍得作建築之法定空地或開放空間使用，是依內政部93年4月12日臺內地字第0930069450號令訂定之平均地權條例第22條有關依法限制建築、依法不能建築之界定作業原則，尚不得視為限制建築或依法不能建築之土地。又上訴人雖提供經建築師簽證之土地坡度分析圖表，惟上開資料經前臺北縣政府工務局委請臺灣省建築師公會臺北辦事處（下稱建築師公會）協助審查結果，並未認同其分析方式而要求上訴人補件，並因上訴人未補件致迄仍未經有關權責機關認定屬不能建築之土地。該等土地既為中和市都市計畫之「特種工業區」或「住宅區」，又現場係種植雜木林，且迄未經權責機關認定為不能建築之土地，是被上訴人按一般用地稅率課徵地價稅，並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審判決駁回上訴人在原審之訴，係以：（一）系爭土地係上訴人於93年2月9日因齊魯公司辦理法人分割而承受取得，上開土地中有35筆土地原為齊魯公司玻璃纖維塑膠廠之廠地而按工業用地稅率課徵地價稅，惟被上訴人於93年清查時，查獲該工廠登記證業於85年10月24日經公告註銷。上訴人雖主張系爭土地部分係出租予威海紙器有限公司，惟威海紙器有限公司並未領有工廠登記證，是系爭土地顯未按工業主管機關核定規劃使用方式供事業使用，自與土地稅法第18條規定「按目的事業主管機關核定規劃使用」之要件不符。（二）系爭291-1地號等15筆土地雖有部分或全部面積位於高速公路兩側路權邊界外8公尺範圍內，然既屬都市計畫範圍內之「特種工業區」，依禁建限建辦法第2條規定及權責機關高工處函復結果，仍得依都市計畫法、建築法及廣告物管理辦法之規定辦理，即該等土地可依都市計畫編定之「特種工業區」使用，尚無上訴人主張受禁建限建辦法第3條第1項第1款規定之限制而不得使用。再系爭291-1地號等15筆土地非屬由國防部會同內政部指定海岸、山地或重要軍事設施區，經依法劃為管制區而實施限建或禁建之土地，亦非屬飛航管制區依航空站飛行場助航設備四周禁止限制建築物及其他障礙物高度管理辦法規定禁止建築之土地，核與土地稅減免規則第11條之1及第11條之4規定不符，自無從據以減免地價稅，亦無從類推適用予以減免。（三）另系爭288-2地號等8筆土地，經原審依職權函前臺北縣政府農業局以99年5月25日北農山字第0990438958號函復結果可知，其中288-2、292-4地號土地，非屬山坡地，與建築技術規則建築設計施工編第260條規定不合，自無同編第262條規定之適用。另上訴人雖提供經建築師簽證之土地坡度分析圖表，作為系爭288-2地號等8筆土地不能建築之證明，惟上開資料經前臺北縣政府工務局委請建築師公會協助審查結果，並未認同其分析方式而要求上訴人補件，嗣因上訴人未予補件致迄仍未經有關權責機關認定確屬不能建築之土地，是被上訴人仍按一般用地稅率課徵94年地價稅，並無違誤等語，為其論據。五、本院查：（一）關於系爭288-2地號等8筆土地部分：１、按「非都市土地依法編定之農業用地或未規定地價者，徵收田賦。但都市土地合於左列規定者亦同：……四、依法不能建築，仍作農業用地使用者。」土地稅法第22條第1項定有明文。又「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」為建築法第4條所明定。另依建築法第97條授權訂定之建築技術規則建築設計施工編第262條第1項第1款及第3項分別規定：「（第1項）山坡地有左列各款情形之一者，不得開發建築。但穿過性之道路、通路或公共設施管溝，經適當邊坡穩定之處理者，不在此限：一、坡度陡峭者：所開發地區之原始地形應依坵塊圖上之平均坡度之分布狀態，區劃成若干均質區。在坵塊圖上其平均坡度超過百分之三十者。但區內最高點及最低點間之坡度小於百分之十五，且區內不含顯著之獨立山頭或跨越主嶺線者，不在此限。……（第3 項）第1項第1款坵塊圖上其平均坡度超過百分之五十五者，不得計入法定空地面積；坵塊圖上其平均坡度超過百分之三十且未逾百分之五十五者，得作為法定空地或開放空間使用，不得配置建築物。但因地區之發展特性或特殊建築基地之水土保持處理與維護之需要，經直轄市、縣(市)政府另定適用規定者，不在此限。」可知，山坡地依坵塊圖之平均坡度超過百分之三十且未逾百分之五十五，除直轄市、縣(市)政府另有規定者外，係不得設置具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物等「建築物」，而非僅是「建築物」之高度、強度或種類受限制。至雖得作為法定空地或開放空間使用，然於其作為建築基地之法定空地或作開放空間使用前，既不得配置建築物即不得單獨建築，則參諸司法院釋字第674號解釋意旨，即應認其屬上述土地稅法第22條第1項第4款規定所稱之依法不能建築。２、經查：（1）系爭288-2地號等8筆土地中之288-2及292-4地號土地，經原審向前臺北縣政府農業局函查結果，並非經公告之山坡地一節，已經原審認定甚明，則原判決以其無建築技術規則建築設計施工編第262條規定之適用，進而認不合土地稅法第22條第1項第4款課徵田賦要件，即無不合。（2 ）又原判決認系爭292-2、292-3、291-4、291-11、295-8、295-11地號等6筆土地（下稱系爭292-2地號等6筆土地）不合土地稅法第22條第1項第4款課徵田賦要件，固非無見。惟查：系爭292-2地號等6筆土地均屬經公告之山坡地，且依上訴人提出經林芳立建築師簽證之土地坡度分析圖表，其平均坡度係超過百分之三十尚未逾百分之五十五一節，為原審依法確定之事實，則其若合於上述建築技術規則建築設計施工編第262條第3項所稱「坵塊圖上其平均坡度超過百分之三十且未逾百分之五十五」之規定，依上述規定及說明，除直轄市、縣(市)政府另有規定外，系爭292-2地號等6筆土地於作為法定空地或開放空間使用前，即應屬土地稅法第22條第1 項第4款所稱「依法不能建築」。另建築技術規則建築設計施工編第262條第3項既規定，坵塊圖上其平均坡度超過百分之三十且未逾百分之五十五者既不得配置「建築物」，則此等土地即非內政部93年4月12日臺內地字第0930069450號令訂定之平均地權條例第22條有關依法限制建築、依法不能建築之界定作業原則第3點：「建築物高度、強度、種類受到限制之土地或地區，僅部分建築行為受限，不得視為依法限制建築或依法不能建築之土地。」之規範範圍，自不得據之而謂系爭292-2地號等6筆土地因仍得作法定空地或開放空間使用，不得視為依法不能建築。加以依土地稅法施行細則第24條第2款規定，土地是否合於土地稅法第22條第1項但書各款之課徵田賦規定，應由主管機關依地區範圍圖編造清冊，送主管稽徵機關。而上訴人已主張系爭292-2地號等6筆土地合於建築技術規則建築設計施工編第262條第3項所稱「平均坡度超過百分之三十且未逾百分之五十五」規定，應屬土地稅法第22條第1項第4款規定之依法不能建築土地，並提出經林芳立建築師簽證之土地坡度分析圖表等資料為證。且本件經前臺北縣政府工務局依建築師法規定請建築師公會協助釐清，雖經前臺北縣政府工務局依建築師公會函復，以97年10月6日北工建字第0970715421號函請上訴人補正資料（詳如下述），然上訴人亦以97年10月21日（97）齊揚業字第006 號函說明理由復被上訴人，並經被上訴人將上訴人說明函轉前臺北縣政府工務局，再通知建築師公會協助調查，惟建築師公會迄未函復等情，為原審依法確定之事實，顯見主管機關就系爭292-2地號等6筆土地是否屬不能建築之土地，業已依法請建築師公會協助釐清事實以資判定，並其行政程序亦尚未終結，則被上訴人更應本諸土地稅法施行細則第24條第2款規定意旨促請主管機關本其職權儘速辦理而為具體之認定，尚非於主管機關猶未能認定，甚且該調查之行政程序仍在進行時，即將此未能認定之不利益歸諸上訴人負擔，而為不利於上訴人之認定。況依原審確定之事實，上述臺北縣政府工務局97年10月6日北工建字第0970715421號函轉述建築師公會之復文內容係謂：「……二、查上訴人所附地籍資料，申請範圍約呈六大區塊，故於坡度分析時，應依各分區塊進行分析方能檢視其適用性，不應以各自地號進行分析。故請轉知上訴人補附依各分區塊預定範圍進行之坡度分析資料，方可進行審核（技術規則第262條第1款）。三、另請上訴人提供建築技術規則第262條第2至8款有關『地質結構不良，地層破碎或有順向坡滑動之虞，活動斷層，有危害安全之礦場或地下坑道，變棄土堆區，河岸或河源侵蝕、洪患、斷崖』等之調查分析結果及相關專業技師簽證報告，以利審查。」等語。惟依建築技術規則建築設計施工編第262條第1項規定，僅須符合該項第1款至第8款之任一款情事，即有該項「不得開發建築」規定之適用。就系爭292-2地號等6筆土地，上訴人既已提供各筆土地之平均坡度分析圖表等資料，則縱非如建築師公會要求之按區塊為之，然建築師公會本其專業是否仍無法認定辦理？另建築技術規則建築設計施工編第262條第1項第2款至第8款既屬個別之不得開發建築事由，則上訴人未補正此部分資料，是否即無法認定有否合於建築技術規則建築設計施工編第262條第1項第1款之事由，抑或僅是無法就有否第2款至第8款之事由為認定？原審均未進一步查明，即將建築師公會迄未函復之不利益歸由上訴人負擔，逕以系爭292-2地號等6筆土地既未經權責機關認定屬限制建築或不能建築之土地，而將被上訴人按一般用地稅率課徵此部分地價稅之處分予以維持，即有適用法規不當之違法，故上訴意旨據以指摘原判決此部分違法，堪予採取。（二）關於系爭土地除系爭288-2地號等8筆土地以外部分：１、按「劃歸公路路線○○○市區道路路段或都市計畫區域路段得依都市計畫法、建築法及廣告物管理辦法之規定辦理。」「（第1項）公路兩側土地禁建範圍如左：一、高速公路兩側路權邊界外8公尺○○○區○○○○○道路用地。（第2項）前項禁建範圍外，經公路主管機關認為足以影響路基、行車安全及景觀，得劃為限建範圍。」分別為依公路法第59條授權訂定之禁建限建辦法第2條第2項及第3條第1項、第2項所明定。依上述禁建限建辦法規定，可知高速公路兩側路權邊界外土地之禁建限建，原則上固依該辦法第3條規定，惟若該邊界外土地係屬劃歸公路路線○○○市區道路路段或都市計畫區域路段之土地，則得依都市計畫法、建築法及廣告物管理辦法之規定辦理。又公路法第59條係規定：「（第1 項）公路主管機關為維護公路路基、行車安全及沿途景觀，得會同當地直轄市、縣(市○○○○○路兩側勘定範圍，公告禁止或限制公、私有廣告物及其他建築物之設置或建築，不受相關土地使用管制法令規定之限制。……（第3項）前2項禁建、限建範圍、劃設程序、管理及補償等事項之辦法，由交通部會同內政部定之。」即本條第1項係賦予公路主管機關不受相關土地使用管制法令規定之限制，得禁建或限建之職權，至得禁建或限建之細節性、執行性規定則授權訂定上述禁建限建辦法為之，尚非規範公路兩側勘定範圍均應予以禁建或限建。故禁建限建辦法第2條第2項：「劃歸公路路線○○○市區道路路段或都市計畫區域路段得依都市計畫法、建築法及廣告物管理辦法之規定辦理。」之規定，僅係重申上述公路法第59條規定意旨，並無違反或逾越該條之授權情事。２、經查：系爭291-1地號等15筆土地係屬都市計畫範圍內之「特種工業區」之土地，依地政事務所提供之土地複丈結果通知書及高工處確認結果，雖有部分或全部面積位於高速公路兩側路權邊界外8公尺範圍內，然經權責機關高工處97年3月11日北工木字第0976002305號函復被上訴人略以：「高速公路兩側路權邊界外8公尺○○○區○○路兩側土地禁建範圍，前揭禁建範圍以外經本局認定足以影響路基、行車安全及景觀，得劃為禁建範圍。惟旨揭土地係屬中和市都市計畫範圍，應以都市計畫法、建築法、廣告物管理辦法之規定辦理。」並高工處於原審函詢後，復以99年5月25日北工木字第0996004701號函復非屬禁建範圍等情，已經原審依調查證據之辯論結果認定甚明。則禁建限建辦法第3條規定之公路主管機關高工處就系爭291-1地號等15筆土地應否禁建限建，顯已依該辦法第2條第2項規定認應依都市計畫法、建築法及廣告物管理辦法規定辦理，依上述規定及說明，並無不合，是系爭291-1地號等15筆土地應否禁建限建即與禁建限建辦法第3條規定無涉。至廣告物管理辦法雖已於93年7月23日廢止，然該辦法乃關於廣告物管理之規範，核與本件係關於系爭291-1地號等15筆土地應否禁建限建之爭議無涉，是雖禁建限建辦法第2條第2項尚未就此部分予以修正，亦不影響該規定於本件之適用。故原判決以系爭291-1地號等15筆土地屬都市計畫範圍內之「特種工業區」，認並無依法不能建築情事，即無不合。而上訴意旨以禁建限建辦法第3條第1項第1款係屬明確、具體規定，同辦法第2條第2項則屬概括性規定，原判決以該辦法第2條第2項規定排除同辦法第3條第1項第1款規定之適用，係逾越公路法第59條之授權意旨及範圍云云，指摘原判決違法，核屬其一己主觀意見，並無可採。再原判決就系爭土地不合按工業用地稅率課徵地價稅部分，已依調查證據之辯論結果，詳予論述在案，核無不合，而上訴意旨就原判決此部分之論斷亦未指摘，故原判決此部分自應維持。（三）綜上所述，原判決維持訴願決定及原處分關於系爭292-2 地號等6筆土地部分，有如上所述之違法，並於判決結果有影響，故上訴論旨指摘原判決此部分違法，求予廢棄，為有理由。惟因此部分事實尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將此部分之原判決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。至原判決將系爭土地除系爭292-2地號等6筆土地部分外之訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人此部分之訴，核無違誤，上訴論旨指摘原判決此部分違法，求為廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　6　　月　　23　　日最高行政法院第三庭審判長法官　黃　璽　君法官　楊　惠　欽法官　吳　東　都法官　陳　金　圍法官　蕭　惠　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　6　　月　　23　　日書記官　張　雅　琴

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