最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1061號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第1061號上訴人　齊揚開發股份有限公司代　表　人　汪海清被上訴人　新北市政府稅捐稽徵處（原名臺北縣政府稅捐稽徵處）代　表　人　許慈美送達代收人　胡玉如上列當事人間地價稅事件，上訴人對於中華民國99年7月29日臺北高等行政法院99年度訴字第419號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決關於駁回坐落新北市○○區○○○段頂南勢角小段288-2 、292-2、292-3、292-4、291-4、291-11、295-8、295-11地號等8筆土地及該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。其餘上訴駁回。駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件上訴人所有坐落新北市中和區（即原臺北縣中和市○○○○段頂南勢角小段160地號等49筆土地，經被上訴人所屬中和分處核定民國96年地價稅計新臺幣（下同）18,976,408元。上訴人不服如附表所示160地號等41筆土地（下稱系爭土地）按一般用地稅率課徵地價稅，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：（一）系爭土地係位於新北市○○區○○路末端，依原臺北縣政府（現改制為新北市政府，下同）62年1月17日發布都市計畫編訂為特種工業區迄今，過往也持續依據工業用地特別稅率計徵地價稅而無爭議，而該特種工業用地之分類，距前次都市計畫發布實施已逾30餘年，相關主管機關迄今仍未配合都市發展趨勢，辦理通盤檢討變更，且分割出上訴人之母公司齊魯企業股份有限公司（下稱齊魯公司），於82年6月間玻璃纖維廠停工歇業後，即已積極協助主管機關變更系爭土地使用分區，惟受限於變更之主管權責，故上訴人對系爭土地並非不願按目的事業主管機關核定規劃使用，實係「不能」依法使用。（二）系爭課稅土地中之288-2、292-2、292-3、292-4、291-4、291-11、295-8、295-11等8筆土地（下稱系爭288-2等8筆土地）之平均坡度係超過百分之三十，依建築技術規則建築設計施工編第262 條第1項第1款規定屬「不得開發建築」，即使雜項工作物（例如圍牆等）亦屬不得開發建築範圍，遑論其餘建築項目，應有土地稅法第22條第1項第4款「依法不能建築」而徵收田賦之適用。（三）系爭291-1、295-4、300、297、292-2、292-3、292-4、291-4、291-11、292-16、293-1、295-8、295-11、297-1、297-7等15筆土地（下稱系爭291-1等15筆土地），係位於國道3號高速公路之兩側路權邊界外8公尺範圍內，依公路法第59條及公路兩側公私有建築物與廣告物禁建限建辦法（下稱禁建限建辦法）第3條第1項第1款規定：「公路兩側禁建範圍如左：一、高速公路兩側路權邊界外8公尺以內地區。」不得建築使用，此亦為現代化國家要保障一般國民大眾交通運輸上生命安全之基本作為，應依據土地稅減免規則第11條之1或第11條之4予以適度之減免地價稅。故而，被上訴人於核課96年地價稅時逕按一般稅率課徵地價稅，有違租稅之公平正義原則，未考量行政程序法第36條規定等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。三、被上訴人則以：（一）系爭土地係於93年2月9日因齊魯公司辨理法人分割而承受取得，上開土地中有35筆土地原為齊魯公司玻璃纖維塑膠廠工廠登記證之廠地，而按工業用地稅率課徵地價稅，惟於93年清查時查獲該工廠登記證業於85年10月24日註銷，是系爭土地顯未按工業主管機關核定規劃使用，除部分面積經現場勘查為「荒蕪」、「停車場」使用，按公共設施保留地稅率課徵地價稅；部分面積經現場勘查為「空置、雜草」，課徵田賦；部分面積經現場勘查係為「道路」使用，免徵地價稅外，其餘面積核與土地稅法第18條規定「按目的事業主管機關核定規劃使用」之要件不符。（二）系爭291-1地號等15筆土地雖有部分或全部面積位於高速公路兩側路權邊界外8公尺範圍內，惟既屬都市計畫範圍內之「特種工業區」，是依禁建限建辦法第2條規定及權責機關交通○○○區○道○○○路局北區工程處（下稱高工處）97年3月11日北工木字第0976002305號函，系爭291-1地號等15筆土地仍得依都市計畫法、建築法及廣告物管理辦法之規定辦理，而該等土地既可依都市計畫編定之「特種工業區」使用，尚無受禁建限建辦法第3條第1項第1款規定之限制而不能建築使用情事。（三）系爭288-2地號等8筆土地之平均坡度係超過百分之三十尚未逾百分之五十五，依建築技術規則建築設計施工編第262條規定亦仍得作為建築之法定空地或開放空間使用，依內政部93年4月12日臺內地字第0930069450號令訂定之平均地權條例第22條有關依法限制建築、依法不能建築之界定作業原則，尚不得視為限制建築或依法不能建築之土地。又上訴人雖提供經建築師簽證之土地坡度分析圖表為系爭288-2地號等8筆土地不能建築之證明，惟上開資料經前臺北縣政府工務局委請臺灣省建築師公會臺北辦事處（下稱建築師公會）協助審查結果，並未認同其分析方式而要求上訴人補件，嗣因上訴人未予補件致迄仍未經有關權責機關認定確屬不能建築之土地。從而原核定按一般用地稅率課徵地價稅，並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審判決駁回上訴人在原審之訴，係以：（一）系爭土地係於93年2月9日因齊魯公司辦理法人分割而由上訴人承受取得，其中35筆土地原為齊魯公司玻璃纖維塑膠廠工廠登記證之廠地，但其工廠登記證早於85年10月24日遭公告註銷在案。又依卷附營利事業變更登記表及公司基本資料查詢所載上訴人營業項目，上訴人並未從事工業製造、加工業，亦非興辦工業人，且系爭土地亦未出租或借用供興辦工業人繼續按工業用地使用，則系爭土地即無實際上供工業目的（用途）使用，核與土地稅法第18條工業用地適用特別稅率課徵地價稅之規定不符。是被上訴人依系爭土地實際使用情形，除有合於土地稅法及相關法律規定所定減免地價稅情形外，其餘按一般用地稅率核定地價稅，洵無不合。（二）又系爭土地均坐落62年1月17日公告之中和都市計畫範圍，且非屬農業區或保護區之土地，是系爭土地可依都市計畫編定之「特種工業區」使用，尚無上訴人所稱土地坡度已超過百分之三十不能為使用，或受禁建限建辦法第3條第1項規定之限制，而有不能建築情事。另上訴人迄未就系爭土地另究有如何該當減免地價稅之情形，提出積極證據加以證明，本難採認。況上訴人就本件之爭執，業於95年地價稅事件中為同一之主張，並經原審98年度訴字第2444號判決駁回上訴人之訴在案。至上訴人開發利用系爭土地，是否順利取得相關准許文件，與系爭土地得否減免地價稅乃屬二事，所稱無法利用使用即便屬實，仍無礙於系爭土地無減免地價稅事實之認定等語，為其論據。五、本院查：（一）關於系爭288-2地號等8筆土地部分：１、按「非都市土地依法編定之農業用地或未規定地價者，徵收田賦。但都市土地合於左列規定者亦同：……四、依法不能建築，仍作農業用地使用者。」土地稅法第22條第1項定有明文。又「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」為建築法第4條所明定。另依建築法第97條授權訂定之建築技術規則建築設計施工編第262條第1項第1款及第3項分別規定：「（第1項）山坡地有左列各款情形之一者，不得開發建築。但穿過性之道路、通路或公共設施管溝，經適當邊坡穩定之處理者，不在此限：一、坡度陡峭者：所開發地區之原始地形應依坵塊圖上之平均坡度之分布狀態，區劃成若干均質區。在坵塊圖上其平均坡度超過百分之三十者。但區內最高點及最低點間之坡度小於百分之十五，且區內不含顯著之獨立山頭或跨越主嶺線者，不在此限。……（第3 項）第1項第1款坵塊圖上其平均坡度超過百分之五十五者，不得計入法定空地面積；坵塊圖上其平均坡度超過百分之三十且未逾百分之五十五者，得作為法定空地或開放空間使用，不得配置建築物。但因地區之發展特性或特殊建築基地之水土保持處理與維護之需要，經直轄市、縣(市)政府另定適用規定者，不在此限。」可知，山坡地依坵塊圖之平均坡度超過百分之三十且未逾百分之五十五，除直轄市、縣(市)政府另有規定者外，係不得設置具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物等「建築物」，而非僅是「建築物」之高度、強度或種類受限制。至雖得作為法定空地或開放空間使用，然於其作為建築基地之法定空地或作開放空間使用前，既不得配置建築物即不得單獨建築，則參諸司法院釋字第674號解釋意旨，即應認其屬上述土地稅法第22條第1項第4款規定所稱之依法不能建築。２、本件原判決認系爭288-2地號等8筆土地無不能建築情事，固非無見。惟查：（1）系爭288-2地號等8筆土地依上訴人提出經林芳立建築師簽證之土地坡度分析圖表，其平均坡度似超過百分之三十尚未逾百分之五十五一節，已經兩造分別陳述在卷，並有上述坡度分析圖表附原處分卷可按，則系爭288-2地號等8筆土地若屬建築技術規則建築設計施工編第260 條規定所稱之山坡地，且合於上述同編第262條第3項所稱「坵塊圖上其平均坡度超過百分之三十且未逾百分之五十五」之規定，依上述規定及說明，除直轄市、縣(市)政府另有規定外，系爭288-2地號等8筆土地於作為法定空地或開放空間使用前，即應屬土地稅法第22條第1項第4款所稱「依法不能建築」。另建築技術規則建築設計施工編第262條第3項既規定，坵塊圖上其平均坡度超過百分之三十且未逾百分之五十五者既不得配置「建築物」，則此等土地即非內政部93年4 月12日臺內地字第0930069450號令訂定之平均地權條例第22條有關依法限制建築、依法不能建築之界定作業原則第3點：「建築物高度、強度、種類受到限制之土地或地區，僅部分建築行為受限，不得視為依法限制建築或依法不能建築之土地。」之規範範圍，自不得據之而謂系爭288-2地號等8筆土地因仍得作法定空地或開放空間使用，不得視為依法不能建築。加以依土地稅法施行細則第24條第2款規定，土地是否合於土地稅法第22條第1項但書各款之課徵田賦規定，應由主管機關依地區範圍圖編造清冊，送主管稽徵機關。而上訴人已主張系爭288-2地號等8筆土地合於建築技術規則建築設計施工編第262條第3項所稱「平均坡度超過百分之三十且未逾百分之五十五」規定，應屬土地稅法第22條第1項第4款規定之依法不能建築土地，並提出經林芳立建築師簽證之土地坡度分析圖表等資料為證。且本件經前臺北縣政府工務局依建築師法規定請建築師公會協助釐清，雖經前臺北縣政府工務局依建築師公會函復，以97年10月6日北工建字第0970715421號函請上訴人補正資料，然上訴人亦以97年10月21日（97）齊揚業字第006號函說明理由復被上訴人，並經被上訴人將上訴人說明函轉前臺北縣政府工務局，再通知建築師公會協助調查，惟建築師公會迄未函復等情，復經兩造分別陳述在卷，並有該等函文可按，則主管機關似已就系爭288-2地號等8筆土地是否屬不能建築之土地，依法請建築師公會協助釐清事實以資判定，並其行政程序亦尚未終結，則被上訴人更應本諸土地稅法施行細則第24條第2款規定意旨促請主管機關本其職權儘速辦理而為具體之認定，尚非於主管機關猶未能認定，甚且該調查之行政程序仍在進行時，即將此未能認定之不利益歸諸上訴人負擔，而為不利於上訴人之認定。況被上訴人主張之上述臺北縣政府工務局97年10月6日北工建字第0970715421號函轉述建築師公會之復文內容似謂：「……二、查上訴人所附地籍資料，申請範圍約呈六大區塊，故於坡度分析時，應依各分區塊進行分析方能檢視其適用性，不應以各自地號進行分析。故請轉知上訴人補附依各分區塊預定範圍進行之坡度分析資料，方可進行審核（技術規則第262條第1款）。三、另請上訴人提供建築技術規則第262條第2至8款有關『地質結構不良，地層破碎或有順向坡滑動之虞，活動斷層，有危害安全之礦場或地下坑道，變棄土堆區，河岸或河源侵蝕、洪患、斷崖』等之調查分析結果及相關專業技師簽證報告，以利審查。」等語。惟依建築技術規則建築設計施工編第262條第1項規定，僅須符合該項第1款至第8款之任一款情事，即有該項「不得開發建築」規定之適用。就系爭288-2地號等8筆土地，上訴人既已提供各筆土地之平均坡度分析圖表等資料，則縱非如建築師公會要求之按區塊為之，然建築師公會本其專業是否仍無法認定辦理？另建築技術規則建築設計施工編第262條第1項第2款至第8款既屬個別之不得開發建築事由，則上訴人未補正此部分資料，是否即無法認定有否合於建築技術規則建築設計施工編第262條第1項第1款之事由，抑或僅是無法就有否第2款至第8款之事由為認定？而此等事實均關係系爭288-2地號等8筆土地是否屬不能建築土地之認定，然原審均未查明，即逕以系爭288-2地號等8筆土地可依都市計畫編定之「特種工業區」使用，尚無上訴人所稱土地坡度已超過百分之三十不能為使用，且上訴人亦未舉出證據為證明，並上訴人相同爭執之95年地價稅已經原審法院另案駁回等由，維持被上訴人按一般用地稅率課徵此部分地價稅之處分，核有判決理由不備、適用法規不當及不適用法規之違法，故上訴意旨據以指摘原判決此部分違法云云，堪予採取。（二）關於系爭土地除系爭288-2地號等8筆土地以外部分：１、按「由國防部會同內政部指定海岸、山地或重要軍事設施區，經依法劃為管制區而實施限建或禁建之土地，減免地價稅或田賦之標準如下：……」「飛航管制區依航空站飛行場助航設備四周禁止限制建築物及其他障礙物高度管理辦法規定禁止建築之土地，其地價稅或田賦減徵百分之五十。但因禁止建築致不能建築使用且無收益者，全免。」土地稅減免規則第11條之1及第11條之4第1項分別定有明文。又「劃歸公路路線○○○市區道路路段或都市計畫區域路段得依都市計畫法、建築法及廣告物管理辦法之規定辦理。」「（第1項）公路兩側土地禁建範圍如左：一、高速公路兩側路權邊界外8公尺○○○區○○○○○道路用地。（第2項）前項禁建範圍外，經公路主管機關認為足以影響路基、行車安全及景觀，得劃為限建範圍。」復分別為依公路法第59條授權訂定之禁建限建辦法第2條第2項及第3條第1項、第2項所明定。依上述禁建限建辦法規定，可知高速公路兩側路權邊界外土地之禁建限建，原則上固依該辦法第3條規定，惟若該邊界外土地係屬劃歸公路路線○○○市區道路路段或都市○○區○路段之土地，則得依都市計畫法、建築法及廣告物管理辦法之規定辦理。再公路法第59條係規定：「（第1項）公路主管機關為維護公路路基、行車安全及沿途景觀，得會同當地直轄市、縣(市○○○○○路兩側勘定範圍，公告禁止或限制公、私有廣告物及其他建築物之設置或建築，不受相關土地使用管制法令規定之限制。……（第3項）前2項禁建、限建範圍、劃設程序、管理及補償等事項之辦法，由交通部會同內政部定之。」即本條第1項係賦予公路主管機關不受相關土地使用管制法令規定之限制，得禁建或限建之職權，至得禁建或限建之細節性、執行性規定則授權訂定上述禁建限建辦法為之，尚非規範公路兩側勘定範圍均應予以禁建或限建。故禁建限建辦法第2條第2項：「劃歸公路路線系○○市區道路路段或都市計畫區域路段得依都市計畫法、建築法及廣告物管理辦法之規定辦理。」之規定，僅係重申上述公路法第59條規定意旨，並無違反或逾越該條之授權情事。２、經查：系爭291-1地號等15筆土地屬都市計畫範圍內之「特種工業區」之土地一節，已經原判決認定在案，而依兩造之主張，該等土地雖有部分或全部面積位於高速公路兩側路權邊界外8公尺範圍內，然已經權責機關高工處97年3月11日北工木字第0976002305號函復被上訴人略以：「高速公路兩側路權邊界外8公尺○○○區○○路兩側土地禁建範圍，前揭禁建範圍以外經本局認定足以影響路基、行車安全及景觀，得劃為禁建範圍。惟旨揭土地係屬中和市都市計畫範圍，應以都市計畫法、建築法、廣告物管理辦法之規定辦理。」等語，亦有該函文可按，則禁建限建辦法第3條規定之公路主管機關高工處就系爭291-1地號等15筆土地應否禁建限建，顯已依該辦法第2條第2項規定認應依都市計畫法、建築法及廣告物管理辦法規定辦理，依上述規定及說明，並無不合，是系爭291-1地號等15筆土地應否禁建限建即與禁建限建辦法第3條規定無涉。至廣告物管理辦法雖已於93年7月23日廢止，然該辦法乃關於廣告物管理之規範，核與本件係關於系爭291-1地號等15筆土地應否禁建限建之爭議無涉，是雖禁建限建辦法第2條第2項尚未就此部分予以修正，亦不影響該規定於本件之適用。至原判決就上述禁建限建辦法相關規定雖未詳予論述，然其以系爭291-1地號等15筆土地屬都市計畫範圍內之「特種工業區」，不受禁建限建辦法第3條第1項規定之限制，認該等土地無依法不能建築情事之結論，則無不合。另系爭291-1地號等15筆土地係屬位於高速公路兩側路權邊界外之土地，均無涉土地稅減免規則第11條之1及第 11條之4第1項所規定「由國防部會同內政部指定海岸、山地或重要軍事設施區，經依法劃為管制區而實施限建或禁建」及「飛航管制區依航空站飛行場助航設備四周禁止限制建築物及其他障礙物高度管理辦法規定禁止建築」之減免事由，故上訴人執以主張，自無可採。而上訴意旨所稱禁建限建辦法第3條第1項第1款係屬明確、具體規定，同辦法第2條第2 項則屬概括性規定，以該辦法第2條第2項規定排除同辦法第3條第1項第1款規定之適用，係逾越公路法第59條之授權意旨及範圍云云，指摘原判決違法，核屬其一己主觀意見，並無可採。再原判決就系爭土地不合按工業用地稅率課徵地價稅部分，已依調查證據之辯論結果，予以論述在案，尚無不合，而上訴意旨就原判決此部分之論斷亦未指摘，故原判決此部分自應維持。（三）綜上所述，原判決維持訴願決定及原處分關於系爭288-2 地號等8筆土地部分，有如上所述之違法，並於判決結果有影響，故上訴論旨指摘原判決此部分違法，求予廢棄，為有理由。惟因此部分事實尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將此部分之原判決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。至原判決將訴願決定及原處分關於除系爭288-2地號等8筆土地以外部分均予維持，而駁回上訴人此部分之訴，核無違誤，上訴論旨指摘原判決此部分違法，求為廢棄，為無理由，應予駁回。又系爭288-2地號等8筆土地是否合於建築技術規則建築設計施工編第262條規定，尚須具備「山坡地」之要件，故原審更為審理時就是否合於此要件，應注意予以調查，附此指明。六、據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　6　　月　　23　　日最高行政法院第三庭審判長法官　黃　璽　君法官　楊　惠　欽法官　吳　東　都法官　陳　金　圍法官　蕭　惠　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　6　　月　　23　　日書記官　張　雅　琴

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