最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1784號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第1784號

上訴人

樂基能源科技有限公司

代表人

蘇安生

被上訴人

新北市政府警察局刑事警察大隊

代表人

周幼偉

訴訟代理人

李依蓉律師(兼送達代收人)

上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國100年3月17日臺北高等行政法院99年度訴字第2029號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人參與被上訴人（原為臺北縣政府警察局刑事警察大隊，於99年12月25日改制為新北市政府警察局刑事警察大隊）依政府採購法辦理之「高階微型攝影機1000組」採購案（下稱本件採購案）投標，經被上訴人審認上訴人於99年2月23日開標時提供查驗之樣品實測重量為47公克，不符合本件採購案所需規格重量32公克以下，而作成上訴人不合格標之決標結果決定（下稱原處分）。上訴人不服，循序提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人需求之規格重量，與所欲達成之功能、效益或特性間並不具任何關聯性；上訴人產品之解析度、儲存方式、格式、鏡頭、CMOS影像均符合招標規格，被上訴人僅以對主要功能毫無影響之重量因素，即認定上訴人為不合格標，作成原處分實有違法。（二）又按行政院公共工程委員會網頁上之臺北市採購標準作業程序2.1.1..5公開招標最低標決標開標審標作業流程圖，開標程序及審查作業中，並無「樣品實質規格審查」作業程序，招標文件亦無「樣品實質規格審查暨機關審查表」；因審查表為被上訴人審標之依據，亦為上訴人準備投標文件之準則，被上訴人違反開標審標作業程序，要求上訴人提供樣品當場實測，已經違反政府採購法第6條、第27條、第41條、第51條等規定，原處分應屬違法，應予撤銷。（三）被上訴人擅自增加「規格文件準備須知暨機關審查表」所無之審查項目，逾越招標文件規定，排除競爭廠商，違反政府採購法第51條第1項「機關應依招標文件規定之條件，審查廠商投標文件」，以及第6條第1項「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇」之規定等語，先位聲明求為撤銷爭議審議判斷、異議處理結果及原處分，備位聲明求為確認原處分無效。

三、被上訴人則以：被上訴人早已將本件採購標的之需求載明於招標文件中，並在投標須知中載明要開規格標，於「規格表」附註1載明：投標時須檢附樣品以供查驗，故上訴人指稱被上訴人於審標時口頭告知上訴人樣品審查內容云云，即屬無稽，不足採信。而被上訴人於規格標審查時，發現上訴人所提供樣品經當場實測重量為47公克，與「規格表」中「重量：32g以下」不符，其所投之規格文件無效，規格審查不合格，被上訴人遂依據政府採購法第50條第1項第1、2款規定，不決標予上訴人；其後，被上訴人就次低標之信基公司報價新臺幣275萬元，進行規格、投標資格及基本文件審查，審查結果皆合格，遂決標於信基公司，並無違誤等語。並聲明求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）經查上訴人參與投標被上訴人辦理之本件採購案，經被上訴人於開標時查驗其提供之樣品實測重量為47公克，不符合該採購案所定重量32公克以下之規格，而以原處分作成上訴人不合格標之決定。上訴人雖以起訴意旨主張原處分違法，具有應予撤銷或無效之事由云云。惟依前引採購案投標須知壹、重要條款10、12、16、18等款之規定（見原處分卷第6頁反面至第7頁正面），被上訴人於開標前形式審查參與投標廠商提供之文件合格後，仍須進行實質審查，而於實質審查階段，又區分為基本及資格文件審查、規格標審查及價格文件審查，其中規格標審查項目（見原處分卷第14頁反面）包括對於投標廠商提供履約之標的（樣品）審查是否已等於或優於招標文件所載之「需求規格功能效益條件」，如不符合者，其所投之規格文件無效，即屬不合格之投標。再本件採購案規格表已明定被上訴人採購之攝影機限重量在32g以下，且廠商投標時須檢附樣品以供查驗（見原處分卷第28頁）。而上訴人投標時提供查驗之攝影機樣品重量為47公克之事實，為兩造所不爭執，並有卷附審查表可稽（見原處分卷第40頁），足見上訴人提供查驗之樣品不符合招標文件所載之需求條件無訛。（二）衡諸被上訴人採購攝影機係供所屬警察人員蒐證攝影之用途，為便利業務之特殊需求，故著重其操作與攜帶之輕巧性與隱密性。是以被上訴人對於採購標的物之規格，限制其重量須在32g以下，核屬合理必要，不能認此規格條件非屬契約之必要要素，亦無從因此認定被上訴人設定上開規格條件，有違反政府採購法第26條第2項不得限制競爭之規定。又上訴人提供查驗之攝影機樣品，既不符合招標文件所定之重量需求條件，其所具之其他功能效益或所出之底價是否均優於招標文件所載之條件，均無從資為上訴人之投標合格之論據。是故被上訴人對於上訴人投標作成不合格標之決標結果決定，於法自屬有據，難認有違法之情形。則上訴人以上開情詞主張原處分違法，應予撤銷，難認有據，不能採取。（三）又按行政程序法第111條規定，行政處分如不具行政程序法第111條第1款至第6款例示之瑕疵，亦無該當於同條第7款概括規定所指之「重大明顯之瑕疵」之情形，顯非屬無效之行政處分。查本件原處分既核無任何違法構成撤銷之事由，尤難認其具有上開無效之情形至明，是上訴人備位主張原處分無效，顯屬無據，委無足取。綜上所述，上訴人上開主張各節，均無可採。本件原處分並無違法構成無效或得撤銷之情形。上訴人起訴先位聲明求為撤銷原處分、異議處理結果及爭議審議判斷，並備位聲明求為確認原處分無效，俱為無理由等語，因將審議判斷及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院查：（一）按政府採購法第6條第1項規定：「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。」第26條第1項及第2項規定：「（第1項）機關辦理公告金額以上之採購，應依功能或效益訂定招標文件。其有國際標準或國家標準者，應從其規定。」「（第2項）機關所擬定、採用或適用之技術規格，其所標示之擬採購產品或服務之特性，諸如品質、性能、安全、尺寸、符號、術語、包裝、標誌及標示或生產程序、方法及評估之程序，在目的及效果上均不得限制競爭。」第50條第1項第1款、第2款規定：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商。一、未依招標文件之規定投標。二、投標文件內容不符合招標文件之規定。」行為時第52條第1項第1款規定：「機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中︰一、訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。」（二）查上引政府採購法第26條第1項所稱「採購應依功能或效益訂定招標文件」，係指採購機關依其採購目的及其採購功能或效益之需求訂定招標文件，且合於正當理由，即合於第1項規定，而難認有違反同條第2項所定不得限制競爭規定。又本件採購並未要求特定之商標或商名等，故亦與同條第3項規定無涉。次查被上訴人依據政府採購法第26條第1項訂定其採購之規格，係依法行政之行為，自無違背上開規定之問題。是原判決以：本件被上訴人採購攝影機係供所屬警察人員蒐證攝影之用途，為便利業務之特殊需求，故著重其操作與攜帶之輕巧性與隱密性。是以被上訴人對於採購標的物之規格，限制其重量須在32g以下，核屬合理必要，不能認此規格條件非屬契約之必要要素，亦無從因此認定被上訴人設定上開規格條件，有違反政府採購法第26條第2項不得限制競爭之規定等由，核於法並無不合。從而上訴意旨猶以：被上訴人招標文件規格表規定重量32g以下，所持理由為攜帶之輕巧性與隱密性，明顯與政府採購法第26條第2項及第3項規定相牴觸。又被上訴人上開規格之訂定，因政府採購法第26條第2項、第3項規定為法律位階，高於被上訴人之行政行為，被上訴人以不正確之事實為基礎，作成決定時，其行政處分即屬違法等語，指摘原判決違法，依上開說明，顯屬誤解法律規定而不足取。（三）政府採購法第51條規定：「（第1項）機關應依招標文件規定之條件，審查廠商投標文件，對其內容有疑義時，得通知投標廠商提出說明。（第2項）前項審查結果應通知投標廠商，對不合格之廠商，並應敘明其原因。」此規定係審標疑義之處理及結果之通知之規定，本件採購規格表已明定被上訴人採購之攝影機限重量在32g以下，且廠商投標時須檢附樣品以供查驗，而上訴人投標時提供查驗之攝影機樣品重量為47公克之事實，為兩造所不爭執，業經原判決依法認定在案，足認本件採購投標文件內容並無疑義，自無通知廠商提出說明之必要，顯無政府採購法第51條規定之適用。又查上訴人投標時提供查驗之攝影機樣品重量為47公克之事實，為兩造所不爭執，足見上訴人提供查驗之樣品不符合招標文件所載之需求條件無訛，被上訴人依據同法第50條第1項第1款、第2款規定，作成不決標予上訴人，原判決加以維持，於法均無不合。上訴意旨仍以：政府採購法第50條乃處理開標前或決標、簽約後違反規定之規定，而本件規格文件審查階段，審標爭議，應依政府採購法第51條第1項規定處理，原判決顯有錯誤適用法規之情事云云，依上開說明，亦屬誤解法律規定而無可採。（四）上訴意旨復以：本件招標公告「決標原則採最低標」，乃唯一原則，原審法院未經查證，以依政府採購法第52條第1項第1款作成判決，顯有判決不適用法規或適用不當之違法情事乙節。經查，行為時該法第52條第1項第1款明文規定：「訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。」準此，訂有底價之採購，必須合於招標文件規定，且在底價以內之最低標，二者兼具，始得認定為得標廠商，如未合於招標文件規定，縱為在底價以內之最低標者，亦難認定為得標廠商。故上述上訴意旨與上述法律規定不符，殊無可採。（五）本件採購案投標須知壹、重要條款10、12、16、18等款，訂定被上訴人於開標前形式審查參與投標廠商提供之文件合格後，仍須進行實質審查，而於實質審查階段，又區分為基本及資格文件審查、規格標審查及價格文件審查，其中規格標審查項目包括對於投標廠商提供履約之標的（樣品）審查是否已等於或優於招標文件所載之「需求規格功能效益條件」，如不符合者，其所投之規格文件無效，即屬不合格之投標。又本件採購案規格表已明定被上訴人採購之攝影機限重量在32g以下，且廠商投標時須檢附樣品以供查驗。而本件上訴人投標時提供查驗之攝影機樣品重量為47公克之事實，為兩造所不爭執，均已如前述，足見上訴人提供查驗之樣品不符合招標文件所載之需求條件無訛。是故被上訴人對於上訴人投標作成不合格標之決標結果決定，於法自屬有據，難認有違法之情形等由，業經原判決詳述其得心證之理由，核與證據及經驗法則均無違，亦難認被上訴人有逾越招標文件所載審查項目，而有上訴人所稱排除上訴人，護航得標廠商情事。是以上訴意旨猶執前詞謂：被上訴人擅自口頭增加「樣品實質審查重量32g以下」、「攝影解析度1280x960以上」、「照片解析度1600x1200以上」等審查項目，逾越招標文件「規格文件準備須知暨機關審查表」規定之個別審查項目，排除競爭廠商(上訴人)，護航不合規定者通過審查，違反行政程序法第6條所定之平等原則及政府採購法第6條第1項所定意旨等語，依上開說明，無非係對原判決已依法審酌而不採之事項，以其一己主觀上法律歧異見解，再事爭執，難認有理由。（六）綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將審議判斷及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異