最高行政法院(含改制前行政法院) - 100年度判字第2084號（耕地三七五租約）

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第2084號上訴人嘉義縣民雄鄉公所（即原審被告）代　表　人　陳福成上訴人郭永西（即原審參加人）被上訴人許江龍（即原審原告）　　子35號訴訟代理人　楊昌禧律師梁育誠律師上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國99年10月7日高雄高等行政法院99年度訴更二字第16號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄。被上訴人在第一審之訴（本件上訴範圍部分）駁回。本件上訴範圍部分第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。理由一、被上訴人（即原審原告）所有坐落嘉義縣民雄鄉○○段○○○○段825地號（面積0.2854公頃）及839地號（面積0.4144公頃）土地（下稱系爭耕地）出租予上訴人（即原審參加人）郭永西，於民國（下同）91年12月31日租期屆滿，上訴人郭永西於92年1月8日依耕地三七五減租條例第20條規定，向上訴人（即原審被告）嘉義縣民雄鄉公所（下稱民雄鄉公所）申請續訂租約，被上訴人則於92年2月11日依同條例第19 條第1項規定，向上訴人民雄鄉公所申請收回系爭耕地；經上訴人民雄鄉公所依內政部訂頒私有出租耕地91年底租約期滿處理工作計畫及作業須知之規定，審核上訴人郭永西及被上訴人90年戶內人口總收支情形，因認雙方均不能維持一家生活，乃依同條例第19條第4項規定，交由嘉義縣民雄鄉耕地租佃委員會（下稱民雄鄉租佃委員會）於92年6月27日行調處程序，並決議：被上訴人依終止租約當期之公告土地現值之三分之一分3期補償上訴人郭永西後，始得收回系爭耕地。被上訴人不服，於92年7月5日向嘉義縣政府提起訴願，然嘉義縣政府遲未就該訴願為決定，被上訴人乃一再向上訴人民雄鄉公所申請及陳情無條件收回系爭耕地，惟上訴人民雄鄉公所以93年4月26日民字第0930007748號函，請被上訴人依上開調處決議內容辦理；被上訴人遂於93年5月31日提出訴願書，重申上訴人民雄鄉公所計算上訴人郭永西之農耕收入部分不公，上訴人民雄鄉公所不應要求被上訴人履行上開調處決議之內容，而應准其無條件收回系爭耕地之意旨；嗣嘉義縣政府因認上訴人民雄鄉公所未查明上訴人郭永西自有耕地收入，乃以93年7月12日府行法訴字第0930078250號訴願決定撤銷上訴人民雄鄉公所93年4月26日民字第0930007748號函，責由上訴人民雄鄉公所查明另為適法之處分。上訴人民雄鄉公所依該訴願決定意旨，就上訴人郭永西自有耕地收入部分重新調查結果，因認上訴人郭永西90年全戶收入不足以維持其一家生活，遂以93年9月21日民字第0930017004號函，請被上訴人依上開調處決議內容辦理。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，原審法院因認被上訴人全戶90年之支出超過收入，不足以維持其一家生活，自得依耕地三七五減租條例第19條第1項規定，收回系爭耕地；另上訴人郭永西全戶90年之收入超過收益，足以維持其一家生活，核與同條例第19條第4項規定，係因出租人及承租人均不能維持其一家生活，而得申請鄉鎮公所耕地租佃委員會予以調處之要件不符，則上訴人民雄鄉公所將本件收回耕地事件交由民雄鄉租佃委員會予以調處，並依據該調處決議，函請被上訴人補償上訴人郭永西後，始得收回系爭耕地，即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，乃以94年度訴字第238號判決撤銷訴願決定及原處分，且上訴人民雄鄉公所應作成准予被上訴人無條件收回系爭耕地之行政處分。上訴人民雄鄉公所不服，提起上訴，經本院96年度判字第1272號判決廢棄原審法院94年度訴字第238號判決，發回原審法院。嗣原審法院因認被上訴人於系爭租約租期屆滿時，難認事實上有自任耕作之能力，依耕地三七五減租條例第19條第1項第1款之規定，自不應准許其申請收回系爭耕地，惟被上訴人確有收入不足維持一家生活之事實；另上訴人郭永西全戶90年之收入，已足以維持其一家生活，本件並不符合同條例第19條第4項規定之因出租人及承租人均不能維持其一家生活，而得申請鄉鎮公所耕地租佃委員會予以調處之要件，故上訴人民雄鄉公所將本件收回耕地事件交由民雄鄉租佃委員會予以調處，並作成調處決議，即有違誤，則上訴人民雄鄉公所以93年9月21日民字第0930017004號函，請被上訴人依92年6月27日調處決議內容辦理，於法亦有未合，訴願決定未予糾正，同有可議，乃以96年度訴更一字第24號判決撤銷訴願決定及原處分（即原調處決議之處分）（此部分因未經上訴而告確定），並駁回被上訴人其餘之訴（即被上訴人訴請判命上訴人民雄鄉公所作成准其無條件收回系爭耕地之行政處分部分）。被上訴人就駁回部分不服，提起上訴，經本院99年度判字第669號判決廢棄原審法院96年度訴更一字第24號判決關於駁回部分，發回原審法院。嗣原審法院因認被上訴人並非不能自任耕作，且其90年度所有收益不足以維持一家生活，並承租人90年度收入尚大於生活費用，顯不因被上訴人收回系爭耕地，致其失其家庭生活依據，本件並無耕地三七五減租條例第19條第1項不得收回自耕之情形，乃以99年度訴更二字第16號判決（下稱原判決）上訴人民雄鄉公所應作成准予被上訴人無條件收回系爭耕地之行政處分。上訴人郭永西不服，提起本件上訴（上訴效力及於上訴人民雄鄉公所），求為判決廢棄原判決，並駁回被上訴人在第一審之訴。二、被上訴人起訴主張略以： (一)、被上訴人係29年8月9日出生，系爭耕地於91年12月31日租期屆滿，其請求收回時，其年齡為62歲，尚未達勞動基準法所規定之強制退休年齡65歲，且其健康情形良好，並於94年申請加入民雄鄉農會為會員，並依農民健康保險條例之規定，加入農保及農健保，而有自任耕作之能力。 (二)、被上訴人於88年4月27日遷回「嘉義縣民雄鄉北斗村新庄子35號」，並無上訴人郭永西所指之被上訴人住居所與系爭耕地相距甚遠，而無法自任耕作之情形。 (三)、被上訴人雖另案收回坐落同小段1250、1251、1252及1253地號土地（下稱1250地號等4筆土地），惟因無法收回系爭耕地，生活陷於困難，不得已出售1253地號土地，以為生活之需。又被上訴人雖陸續出售上開4筆土地，然於99 年3月31日又購買坐落嘉義縣大林鎮○○○段265-2地號（地目旱，面積4,889平方公尺，所有權全部）及265-1地號（地目旱，面積2,628平方公尺，應有部分3/39）土地（下稱265-2地號等2筆土地），從事耕作，足見被上訴人確能自任耕作。況出租人是否「不能自任耕作」，係以「耕地租約期滿時」作為判定之時點，系爭耕地租約於91年12月31日屆滿，1250地號等4筆土地係於96、98及99年間出售，自不得以被上訴人事後出售1250地號等4筆土地，遽認被上訴人於系爭耕地租約期滿時對系爭耕地無法自任耕作。 (四)、被上訴人於民雄鄉租佃委員會調處時，雖稱申請收回系爭耕地，係為與他人合作經營，惟所謂「與他人合作經營」，係指由他人提供生技作物（巴西蘑菇、大馬士革草玫瑰、月見草）之技術、種苗及銷售而已，並非與他人共同耕作，此有被上訴人提出民雄生技作物農場經營計劃書附卷足憑，且經證人陳景涵在原審法院證明屬實，足證被上訴人確能自任耕作等語，爰求為判決上訴人民雄鄉公所應作成准予被上訴人無條件收回系爭耕地之行政處分。三、上訴人民雄鄉公所答辯略以： (一)、原農業發展條例規定，耕地承受人須具備自耕能力始能承受耕地，惟「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」已於89年1月28日停止適用，並於89年2月18日廢止。又農業發展條例於89年1月26日修正後，耕地承受人不需檢附自耕能力證明書，改以農業用地作農業使用證明書代之。復依內政部90年5月9日台(90)內地字第9064901號函：耕地三七五減租條例第19條第1項第1款，所謂出租人不能自任耕作係屬事實認定問題，最高法院51年台上字第582號著有判例，故類此案件應由鄉公所受理申請後，依具體事件實質審查認定；且為便利基層執行審查認定，「能自任耕作」之情形，得由申請人自行切結為之。另本件租佃爭議係於91年租約期滿時，上訴人民雄鄉公所依內政部91年9 月26日台內地字第0910071848號函：私有耕地91年底租約期滿處理工作計畫及作業須知第6點(二)、3、出租人申請收回耕地者，應檢附文件(3)出租人自任耕作切結書之規定，由被上訴人自行檢附自任耕作切結書乙份，上訴人民雄鄉公所則依據書面予以審核後認定，惟未就事實上之自任耕作，實際予以調查認定。 (二)、被上訴人主張其收回耕地係要與人合作經營，與耕地三七五減租條例第19條第2項規定「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕」之規定不符等語，爰求為判決駁回被上訴人在第一審之訴。四、上訴人郭永西答辯略以： (一)、被上訴人固陸續提出「出租人自任耕作切結書」及其加入農會之證明，惟依最高法院51年台上字第582號判例意旨，被上訴人有無自耕能力，不能僅憑切結書或通知單認定，而應實質審查認定。 (二)、被上訴人數十年來皆以臺北市為其營生重心，88年間雖將戶籍遷入「嘉義縣民雄鄉北斗村新庄子35號」，亦然。又被上訴人所稱設籍之祖居嗣已拆除，目前只剩空地，且土地所有權亦不屬於被上訴人所有，被上訴人根本無權居住。故衡諸一般社會經驗及現代交通工具機動化之程度，被上訴人住居地為臺北市，而系爭耕地在嘉義縣，二地距離遙遠，往返從事耕作所需之時間與交通成本甚巨，被上訴人實難於收回系爭耕地後自任耕作。 (三)、被上訴人於92年間即以欲共同投資合作生技作物為由，另案申請收回1250地號等4筆土地，惟土地收回後卻已出售殆盡，顯見被上訴人並無意執行民雄生技作物農場經營計畫書。又依該計畫書所載，被上訴人仰賴張維懋博士及伯海生化有限公司（下稱伯海公司）提供栽種之技術指導，其本身並無獨立種植上開作物之自耕能力。且於經濟部「商工登記資料公示查詢系統」之「公司登記資料」網頁，查無伯海公司相關之資料，是該計畫書此部分之記載顯非真實。且張維懋博士已轉任美蔘國際生物科技股份有限公司（下稱美蔘公司）董事長，然該公司並不從事巴西蘑菇相關產業，則被上訴人能否獲其指導亦非無疑。另亞榮生化科技股份有限公司（下稱亞榮公司）亦已申請停止營業1年，迄今尚未復業，故被上訴人如何獨立從事生技作物之耕作更屬可疑。況陳瑞煌有無協助被上訴人或受被上訴人委託開創民雄生技作物農場之能力堪疑，且該計畫書僅提及規劃種植巴西蘑菇等台灣罕見之植物而已，並未有如何將現有農業提昇科技化或企業經營化之規畫，亦即該計畫書僅係停留在種植之基礎層次而已，並無農業科技化及企業經營化等提昇層次之規劃，揆諸司法院釋字第580號解釋及本院前審判決發回意旨，被上訴人縱曾製作該經營計畫書，但仍不符合自任耕作之情形等語。五、原判決命上訴人民雄鄉公所應作成准予被上訴人無條件收回系爭耕地之行政處分，係以： (一)、依耕地三七五減租條例第19條、第20條規定可知，耕地租約屆滿時，如出租人收回自耕，依法並無不得收回之情形時，並非當然應許承租人續訂租約，亦有改制前本院60年判字第801號判例可參。次按最高法院51年台上字第2112 號判例、司法院釋字第580號解釋及本院前審判決發回意旨可知，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力。且係以「耕地租約期滿時」為判定出租人是否「不能自任耕作」之時點。 (二)、系爭耕地租約係91年12月31日期滿，以被上訴人於29年8 月9日出生來計，租約期滿當時其年齡為62歲，參酌勞動基準法強制退休之年齡為65歲，其尚有工作能力，又被上訴人於88年4月27日將戶籍遷回嘉義縣民雄鄉，並於94年申請加入民雄鄉農會為會員及依農民健康保險條例之規定加入農保及農健保，亦出具自任耕作切結書在卷，客觀上應認被上訴人能自任耕作。縱認尚無法據此認定被上訴人當時能自任耕作，然參酌被上訴人於原審更為調查時提出之民雄生技作物農場經營計畫書以觀，其有與他人合作經營生技作物農場之計畫，證人陳景涵（陳瑞煌之女婿，係實際與被上訴人合作耕作者）於99年9月14日原審行準備程序時就該項計畫之證詞，與被上訴人所提出之民雄生技作物農場之經營計畫書之內容相符，可證被上訴人縱非親自耕作，亦有與他人合作經營之規劃，尚符合司法院釋字第580號解釋意旨，足認被上訴人仍有自耕能力。 (三)、上訴人郭永西主張張維懋博士已轉任美蔘公司董事長，無法提供栽種技術指導，且亞榮公司已停止營業尚未復業，而被上訴人先前收回之1250地號等4筆土地現均已出售，足證被上訴人毫無收回自耕之意願等事實，均是判定被上訴人是否不能自任耕作時點即租約期滿時（91年12月31日）以後始發生者，依本院前審判決發回意旨，已不得作為被上訴人是否能自任耕作或委託耕作能力之判斷依據；且被上訴人擬從事生技作物耕作之技術指導與願意收購作物者，性質上非不可替代，縱有上訴人郭永西主張之事實，亦可另覓他人。又被上訴人雖有出售1250地號等4筆土地事實，然此並不影響其是否得依耕地三七五減租條例第19條第1項收回耕地之認定，況被上訴人於99年3月31日已另購265-2地號等2筆土地。 (四)、內政部為利於其下級行政機關就耕地三七五減租條例第19條關於耕地收回自耕規定之執行，於91年9月26日以台內地字第0910071848號函訂定發布私有出租耕地91年底租約期滿處理工作計畫及作業須知，作為認定事實及行使裁量權之行政規則。其中關於出、承租人生活費用之核算，並得加計房租支出、醫藥費用、災害損失及保險支出等支出費用（但須提出證明文件），核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反耕地三七五減租條例第19條規定之意旨，自得援用。 (五)、被上訴人所有系爭耕地租約，在91年12月31日租期屆滿申請收回，自應以租約期滿前一年即90年出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額是否足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出，作為認定出租人所有收益是否足以維持一家生活之判斷標準。被上訴人之孫陳繹先（許旦又之子）於90年與被上訴人之配偶王淑慧同一戶內，於91年1月31日始行遷出，故系爭租約期滿前一年即90年，出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親計有被上訴人及其配偶王淑慧與同一戶內之直系血親許凱崴、許旦又、許佑安及陳繹先等6人。又依被上訴人90年全戶綜合所得各項資料所示，被上訴人之綜合所得股利及利息合計5,690元；王淑慧之股利及利息所得合計75,865元；許凱崴之股利及利息所得合計47,958元、薪資所得534,819元（原判決植為53,819元）；許旦又之股利及利息等所得合計38,427元；被上訴人90年出租耕地及自有耕地等收入合計47,000元。許旦又係於54年12月22日出生，尚未年滿55歲，參諸勞動基準法第53條及第54條關於退休之規定，應認仍具勞動能力，應加計其全年基本工資190,080元，總計被上訴人90年同一戶內所得為 939,839元。另因被上訴人並未提出其支出明細及相關證明文件，而其住臺灣省嘉義縣；被上訴人之配偶與同一戶內之直系血親住臺北市，故上訴人民雄鄉公所逕依臺灣省之最低生活費每月8,276元，及臺北市之最低生活費每月 12,977元，據以核算被上訴人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用，即堪採取。本件被上訴人及其配偶與同一戶內之直系血親許凱崴、許旦又、陳繹先、許佑安（以上二人均未滿18歲）全年生活費用，合計為877,932元（8,276×12＋12,977×12×5＝877,932）；另許凱崴之房屋災害損失108,333元，亦有財政部臺北市國稅局中正稽徵所90年10月17日財北國稅中正資字第90011713號函及證明書等附原處分卷為憑，應列同年度之支出。另私有出租耕地91年底租約期滿處理工作計畫及作業須知第6點係作為計算出租人及承租人於租約期滿之前一年之所有收益是否足以維持一家生活，亦係計算出租人及承租人之所得及支出數額，則該作業須知第6點中有關扣除出、承租人租金部分，既屬生活必要支出之費用，自與所得稅法第17條第1項第2款第2目第6小目規定相同，以出租人、承租人及其配偶與受扶養直系親屬在中華民國境內租屋供自住且非供營業或執行業務使用所支付之租金為限。被上訴人90年間租用臺北市○○○路236號2樓，依其於前審準備書( 三)狀自陳係作為工作室使用，非供渠及其配偶與同一戶內之直系血親日常居住使用，應否准列入全年生活費支出之一部，因此被上訴人列舉之租金24萬元，難認係生活所必要支出之費用，自應剔除。則參照前述生活費用之計算標準，扣除被上訴人檢具申報災害損失支出等費用，核算被上訴人90年全戶支出為986,265元。基此，被上訴人90 年全戶之收支相減結果為負46,426元（939,839元－986,265元＝-46,426元），其全年支出超過收益，即不足維持一家生活。 (六)、上訴人民雄鄉公所審查租約期滿時，依上訴人郭永西全戶戶籍謄本顯示，上訴人郭永西本人及其配偶與同一戶內直系血親計有上訴人郭永西及其配偶郭劉妙真與同一戶內直系血親郭意昇、郭建裕、郭文松、郭致豪、郭怡君、郭姮妤等8人。依上訴人郭永西90年全年生活費用明細表記載，郭建裕及郭文松均為自由業，依私有出租耕地91年底租約期滿處理工作計畫及作業須知第6點第C項規定，郭建裕及郭文松均應為18歲以上，55歲以下，有工作能力之人，故郭建裕及郭文松每人全年收入不足全年基本工資190,080元，應以190,080元計算，則上訴人郭永西及其配偶與同一戶內之直系血親90年之所得，應為上訴人郭永西利息所得36,553元，90年承租系爭耕地收入7,500元；郭劉妙真利息及薪資所得分別為9,107元及150,000元；上訴人郭永西同一戶內直系血親郭意昇利息及薪資分別為10,109元及371,314元；郭建裕利息為2,584元、租賃為121,500元及全年薪資收入30,500元不足全年基本工資，以190,080元計算；郭文松薪資收入45,300元不足全年基本工資，以190,080元計算；孫子郭致豪、孫女郭怡君、郭姮妤均無所得，合計上訴人郭永西及其配偶與同一戶內之直系血親90年所得為1,088,827元。次因上訴人郭永西並未提出其支出明細及相關證明文件，而上訴人郭永西及其配偶與同一戶內之直系血親均住臺灣省嘉義縣，故上訴人民雄鄉公所逕依臺灣省之最低生活費每月8,276元，據以核算上訴人郭永西及其配偶與同一戶內之直系血親郭意昇、郭建裕、郭文松、郭致豪、郭怡君、郭姮妤全年生活費用，共計794,496元，並扣減上訴人郭永西及其配偶、其子郭意昇、郭建裕、郭文松90年支出健保費及勞保費，合計37,326元，則核算上訴人郭永西及其配偶與同一戶內之直系血親90年全年生活費用應為831,822元。 (七)、上訴人郭永西90年在其自有耕地即坐落嘉義縣大林鎮○○○段292-1地號土地（面積1.1258公頃）種植鳳梨之收益，固應以其實際收益作為計算其90年度所得之依據，然因上訴人郭永西出具之「90年度郭永西種植鳳梨成本以及收益說明表」資料僅記載「90年收成毛利202,500元（當年度因天寒降霜因素，裂果相當嚴重，約只有1/2收成果實可資配送至市場販售，且販售價格低廉，收入欠佳0.5公頃×30,000顆/公頃×1/2良率×1.5公斤/顆×18元/公斤＝202,500元）」等語，上訴人郭永西因無法提供其他證據證明其種植之鳳梨於90年間確受寒害而欠收，而該說明表記載上訴人郭永西90年度在其自有耕地種植鳳梨之成本及收益情形，與行政院農業委員會（下稱農委會）就90年期臺灣農產品生產成本調查報告不符，且上訴人郭永西迄未提示任何交易憑證以實其說，異於交易常情，有違一般經驗法則，故該說明表實難證明其於90年度在其自有耕地種植鳳梨為虧損。是上訴人郭永西無法提供耕種該耕地之成本及收益等資料，供原審計算其損益，而依一般經驗法則及農委會就90年期臺灣農產品生產成本調查報告，堪認上訴人郭永西在該耕地種植鳳梨，應會產生利潤，故認以該調查報告中，關於嘉義縣種植鳳梨之收益之調查結果，作為計算上訴人郭永西耕種該耕地之收益，自屬允洽。且採用該調查報告之數據，核與私有出租耕地91年底租約期滿處理工作計畫及作業須知於當事人無法提供證據證明時，亦以一定之標準作為其計算出租人及承租人之全年收支之審核標準之精神相符；及該調查報告內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，其作為認定事實之準據，與耕地三七五減租條例第19條規定之意旨，尚不違背。上訴人郭永西在該耕地種植鳳梨，依其主張90年可收成之面積為0.5公頃，則依該調查報告當年度嘉義縣鳳梨每公頃收益計算，上訴人郭永西該年度種植鳳梨之收益為106,701元，合計上訴人郭永西90年全戶所得1,088,827元，扣除上訴人郭永西及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用831,822元，並扣除被上訴人申請收回系爭耕地部分之所得額7,500元後，仍足以支付上訴人郭永西本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用，故上訴人郭永西全戶90年之收入尚大於生活費用，顯能維持一家生活。 (八)、綜上，本件耕地三七五租約於91年12月31日期滿時，經原審查證結果，被上訴人並非不能自任耕作，且其90年度所有收益不足以維持一家生活，並上訴人郭永西90年度收入尚大於生活費用，顯不因被上訴人收回耕地，致其失其家庭生活依據；亦即，並無耕地三七五減租條例第19條第1 項不得收回自耕之情形等詞，為其判斷之基礎。六、本院核原判決固非無見，惟查： (一)、按「（第1項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第2項）前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」及「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效力之日期。」分別為行政程序法第93條及第118條所明文。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」及「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」分別為行政訴訟法第4條第1項及第5條所明定。再按「（第1項）耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：……五、經依法編定或變更為非耕地使用時。（第2項）依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：……三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」、「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。（第4項）出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」及「前條爭議案件，經調解或調處成立者，當事人之一方不履行其義務時，他造當事人得逕向該管司法機關聲請強制執行，並免收執行費用。」分別為耕地三七五減租條例第17條第1項第5款、第2項第3款、第19條及第27條所規定。復按「行政機關就耕地三七五減租條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人、承租人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟。」經司法院釋字第128號解釋在案。且按「一、行政機關，就耕地三七五減租條例第19條（舊法）所為耕地准否收回自耕之核定與調處，當事人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟，司法院大法官會議釋字第128號解釋既未限定其範圍，應解為包括依該條第1項、第2項所為之調處與核定在內。……五、依耕地三七五減租條例第19條（舊法）請求收回耕地自耕案件，經該管耕地租佃委員會調處成立，得依同條例第27條請求法院強制執行。……」有最高法院59年度第2次民、刑庭總會會議決議可參。 (二)、被上訴人所有系爭耕地出租予上訴人郭永西，於91年12月31日租期屆滿，上訴人郭永西於92年1月8日依耕地三七五減租條例第20條規定，向上訴人民雄鄉公所申請續訂租約，被上訴人則於92年2月11日依同條例第19條第1項規定，向上訴人民雄鄉公所申請收回系爭耕地；經上訴人民雄鄉公所依內政部訂頒私有出租耕地91年底租約期滿處理工作計畫及作業須知之規定，審核上訴人郭永西及被上訴人90年戶內人口總收支情形，因認租佃雙方均不能維持一家生活，乃依同條例第19條第4項規定，交由其所屬民雄鄉租佃委員會於92年6月27日行調處程序，並決議：被上訴人依終止租約當期之公告土地現值之三分之一分3期補償上訴人郭永西後，始得收回系爭耕地。是本件耕地三七五租約事件，經民雄鄉租佃委員會調處成立，則參照最高法院59年度第2次民、刑庭總會會議決議意旨，得依同條例第 27條請求法院強制執行，故該調處處分為附負擔之行政處分，雖准許被上訴人收回系爭耕地，惟附加被上訴人應依終止租約當期之公告土地現值之三分之一分3期補償上訴人郭永西之負擔。被上訴人因認該調處處分不應附加負擔，遂於92年7月5日向嘉義縣政府提起訴願，然嘉義縣政府遲未為決定，被上訴人乃一再向上訴人民雄鄉公所申請及陳情准其無條件收回系爭耕地，惟上訴人民雄鄉公所以93年4月26日民字第0930007748號函，請被上訴人依調處處分之內容辦理；被上訴人遂於93年5月31日提出訴願書，重申上訴人民雄鄉公所計算上訴人郭永西之農耕收入部分不公，上訴人民雄鄉公所不應要求被上訴人履行調處處分之內容，而應准其無條件收回系爭耕地之意旨；嗣嘉義縣政府因認上訴人民雄鄉公所未查明上訴人郭永西自有耕地收入，乃以93年7月12日府行法訴字第0930078250號訴願決定撤銷上訴人民雄鄉公所93年4月26日民字第0930007748號函，責由上訴人民雄鄉公所查明另為適法之處分。上訴人民雄鄉公所依該訴願決定意旨，就上訴人郭永西自有耕地收入部分重新調查結果，因認上訴人郭永西90年全戶收入不足以維持其一家生活，遂以93年9月21日民字第0930017004號函，請被上訴人依調處處分之內容辦理。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟。茲因上訴人民雄鄉公所對本件被上訴人依法申請之案件，已交由其所屬民雄鄉租佃委員會作成調處處分，並非「於法令所定期間內應作為而不作為」，而附負擔之調處處分並非否准處分，亦非「予以駁回」，本無依行政訴訟法第5 條規定提起課予義務訴訟之餘地，且調處處分所附加之負擔有獨立性，被上訴人應依行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟，訴請撤銷訴願決定及調處處分所附加之負擔即可，惟觀諸被上訴人於94年3月24日（收狀日）所提出之起訴狀記載其訴之聲明第1項為「訴願決定及原處分（係指調處處分）均撤銷」，其訴請撤銷之範圍雖涵蓋調處處分所附加之負擔以外之部分（即准許被上訴人收回系爭耕地部分），然被上訴人提起撤銷訴訟，訴訟種類之選擇並無錯誤。詎被上訴人於94年9月7日原審行言詞辯論時，另追加其訴之聲明第2項為「上訴人民雄鄉公所應作成准予被上訴人無條件收回系爭耕地之行政處分」，但因上訴人民雄鄉公所所屬民雄鄉租佃委員會已作成調處處分，並非「於法令所定期間內應作為而不作為」，而附負擔之調處處分並非否准處分，亦非「予以駁回」，故被上訴人所追加第2項聲明（即課予義務訴訟性質），於法不合，原審法院本應駁回該第2項聲明。詎原審法院94年度訴字第 238號判決就第1項聲明諭知撤銷訴願決定及原處分（即調處處分），而就第2項聲明未以其訴不合法為由諭知駁回，反而判命上訴人民雄鄉公所應作成准予被上訴人無條件收回系爭耕地之行政處分，自有違誤。上訴人民雄鄉公所不服，提起上訴，經本院96年度判字第1272號判決廢棄原審法院94年度訴字第238號判決，發回原審法院。嗣原審法院就第1項聲明因認本件並不符合耕地三七五減租條例第19條第4項規定之租佃雙方均不能維持其一家生活，而得申請鄉鎮公所耕地租佃委員會予以調處之要件，上訴人民雄鄉公所將本件交由民雄鄉租佃委員會予以調處，並作成調處處分，即有違誤，上訴人民雄鄉公所復以93年9月 21日民字第0930017004號函，請被上訴人依調處處分之內容辦理，於法亦有未合，訴願決定未予糾正，同有可議，乃以96年度訴更一字第24號判決撤銷訴願決定及原處分（即調處處分），而就第2項聲明非以其訴不合法為由諭知駁回，而係以被上訴人未能舉證證明其有自任耕作能力為由諭知駁回，亦有違誤。因上訴人民雄鄉公所及郭永西就第1項聲明遭原審法院96年度訴更一字第24號判決撤銷訴願決定及原處分（即調處處分）部分並未提起上訴，故此部分即告確定，上訴人民雄鄉公所並未依行政程序法第118條但書規定另定調處處分失其效力之日期，則依同條前段規定，調處處分溯及既往失其效力，故本件耕地三七五租約事件自當回復至上訴人民雄鄉公所受理被上訴人依耕地三七五減租條例第19條第1項規定申請收回系爭耕地之狀態，而應由上訴人民雄鄉公所就本件耕地三七五租約事件重為適法之處分。惟因被上訴人就第2項聲明遭原審法院96年度訴更一字第24號判決駁回部分不服，提起上訴，經本院因認宜由原審法院再予詳為調查被上訴人所提出之證據是否足認被上訴人有自任耕作能力等由，而以99年度判字第669號判決廢棄原審法院96年度訴更一字第24號判決關於駁回部分，發回原審法院。惟本件耕地三七五租約事件既已回復至上訴人民雄鄉公所受理被上訴人依耕地三七五減租條例第19條第1項規定申請收回系爭耕地之狀態，而應由上訴人民雄鄉公所就本件耕地三七五租約事件重為適法之處分，則原判決諭知上訴人民雄鄉公所應作成准予被上訴人無條件收回系爭耕地之行政處分，尚有未洽，自應由本院將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審此部分之訴。至本件耕地三七五租約事件依前述自當回復至上訴人民雄鄉公所受理被上訴人依耕地三七五減租條例第19條第1項規定申請收回系爭耕地之狀態，而應由上訴人民雄鄉公所就本件耕地三七五租約事件重為適法之處分，併此敘明。七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　11　　月　　30　　日最高行政法院第二庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　姜　素　娥法官　吳　慧　娟法官　許　瑞　助法官　李　玉　卿以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　12　　月　　1　　日書記官　莊　俊　亨

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第2084號

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