100年度判字第2176號｜行政：變更開發許可｜裁判日期：100 年 12 月 15 日

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第2176號上訴人　臺中市政府代　表　人　胡志強送達代收人　王樹德上訴人即參加人裕大興實業股份有限公司代　表　人　郭弄訴訟代理人　宋永祥　律師鄭志誠　律師被上訴人　陳麗華陳麗娟陳英怡陳英欣陳宏炫蔡裕慶李國全李國安李青純簡敏修林志勳侯芬如侯怡如陳富澤陳富田李文桂張麗娜李文塔李麗蓉賴奇秀羅景鋒李素雲李文能楊垂達蔡裕成李樹城李宗杰李立幸李幸珍林偉傑林志隆郭世芳簡敏宏盧宥蓉黃梨香林國瑞周紀岑胡琮偉蕭暐翰上一人法定代理人　蕭廖彗吟蕭宇迪被上訴人　偉利紙業股份有限公司代　表　人　楊碩翰以上被上訴人共同訴訟代理人　李宗炎　律師被上訴人胡嘉洋上列當事人間變更開發許可事件，上訴人對於中華民國100年6月16日臺中高等行政法院99年度訴字第430號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、訴外人裕大企業股份有限公司（下稱裕大公司）前於民國82年2月20日以其所有坐落臺中市○○區○○段480-49地號（重測後為臺中市○○區○○段37地號等148筆土地），面積 61.88公頃，向上訴人臺中市政府（下稱臺中市政府）申請「裕大花園別墅C區」住宅用地開發許可，經臺中市政府以 83年7月11日83府工都字第84894號函核准在案，並於83年11月24日取得臺中市政府所屬工務局核發之（83）中工建雜字第0019號雜項執照進行開發工程。嗣裕大公司於85年、86年間將上開土地辦理分割，並將部分土地移轉予第三人。裕大公司依原核准之開發計畫進行相關整地、舖設道路、排水設施等開發工程，因開發基地廣達60餘公頃，全區雜項工程施作迄至88年5月15日方始完成。裕大公司於88年8月20日向臺中市政府提出竣工及申請核發使用執照，89年3月9日復辦理起造人變更，經臺中市政府審核後，於89年4月1日核准通過之起造人共計168人，惟因遭逢921大地震，臺中市政府暫停所有建照之請領，裕大公司遲至90年5月16日始取得被臺中市政府所屬工務局核發之（90）中工建使字第0465號全區之雜項使用執照，核准起造人共計168人。嗣裕大公司於93年8月間分割成立裕大興實業股份有限公司（本件上訴人即原審參加人，下稱裕大興公司）、臺中國際育樂股份有公司及萬寶資產管理股份有限公司，並將其所有之上開土地移轉予裕大興公司。嗣裕大興公司以原計畫擬全區開發為別墅住宅社區，全部面積61.88公頃擬申請開發450戶獨棟別墅，後因大坑地區全面進行地籍重整，重整後之面積變更為597,720.39平方公尺，較原面積減少21,079.61平方公尺，有必要調整原土地使用強度表，及因基地面積廣闊，需配合全區未來整體發展與開發時程提出較詳細之分期分區開發計畫等理由，委託訴外人聯成工程顧問有限公司（下稱聯成公司）於97年1月31日向臺中市政府提出「裕大花園別墅C區」開發計畫變更說明書（下稱開發變更說明書），申請變更開發許可，案經97年5月29日召開之臺中市大坑風景區開發許可審查委員會97年度第3次會議決議，依該委員會意見修正完成後通過。臺中市政府於裕大興公司修正開發計畫後據以97年8月18 日府都發字第0970196884號函（下稱原處分）核准開發許可（部分住宅變更為俱樂部、招待所），並以同日府都發字第0970196878號函（下稱97年8月18日公告處分）公告30日，公告期間自97年8月19日至97年9月17日。被上訴人不服，提起訴願，嗣經內政部以訴願逾期為由，決定不受理，遂提起本件行政訴訟。二、被上訴人起訴主張：（一）被上訴人為「裕大花園別墅C區」住宅社區用地之部分土地所有權人，該土地位於臺中市大坑風景區內，其開發計畫及變更開發計畫，應依臺中市大坑風景區開發許可審查要點之規定辦理，其申請變更開發許可案當應檢附土地所有權人之姓名、住址及同意變更開發之證明文件，作為開發計畫變更及審議之參考。而所謂土地所有權人同意變更開發之證明文件，依文義當然解釋自應解為申請變更開發計畫內全部土地之所有權人同意辦理變更開發之證明文件。被上訴人於取得「裕大花園別墅C區」開發計畫變更開發案相關資料及聯成公司所製作之開發變更說明書後，赫然發現該說明書部分內容與事實不符，該案並未獲得全體土地所有權人同意。（二）就臺中市政府所為原處分或97年8月18日公告處分，或就裕大興公司所提出之變更開發計畫申請書及事後臺中市政府核准變更之相關書、圖、說明等內容，均無任何證據證明，本件變更開發之內容係裕大興公司在自己所有之大貴段37、118號土地上所為之變更，而與被上訴人及其他共有人之權利無涉。裕大興公司及臺中市政府迄今亦未能提出明確之證據證明，其提出本件開發計畫變更之申請時，僅以大貴段37、118號土地為申請變更之標的，變更之範圍亦僅在大貴段37、118號土地範圍。臺中市政府及裕大興公司僅以未涉及他人土地及權利置辯，尚難令人信服。（三）裕大興公司另答辯陳稱：被上訴人雖為大坑段37號等筆土地之部分區分所有權人，亦為本件開發許可之部分權利人，但因不欲分擔支付公共設施之施工費用，乃提出本件訴訟意圖要脅。然查，裕大興公司之上開主張，與本件無關，亦與事實不符。裕大興公司暨自承其概括承受裕大公司有關本件開發案之所有權利義務，則本件有關公設、水土等費用，應由裕大興公司負擔，應無任何疑義，則被上訴人應無負擔裕大興公司所稱之費用之理。（四）臺中市政府之原處分即固於97年8月18日公告，惟當時被上訴人並非申請變更之申請人，不但不知裕大興公司提出變更開發計畫之申請，該處分亦僅送達裕大興公司及聯成公司而已，並未通知被上訴人，被上訴人當無注意公告之可能，且被上訴人係於98年7月21日後始經由訴外人劉志明之告知，始知有本件開發計畫變更申請案。準此，縱依訴願法第14條第2項規定，被上訴人未於知悉後之30日內即98年8月20日前提出訴願，但仍有行政程序法第128條之適用。（五）縱認本件之法定救濟期間僅能算至98年8月20日，惟因本件在此之前，被上訴人並無提出行政程序或救濟程序，且不知有該等程序之存在，被上訴人並無機會於該等程序中主張有利之事實或舉證，自無行政程序法第128條第1項但書中所定之「重大過失未提出」之情形，從而，被上訴人於法定救濟期間經過後，自知悉時起算3個月內，仍得提出本件訴願。就此而言，本件被上訴人於98年9月23日及10月6日提起訴願，請求臺中市政府撤銷原處分，應予准許。內政部逕以被上訴人逾30日之法定期間為由駁回訴願，實非適法等語，求為判決⒈臺中市政府所為原處分及97年8月18日公告處分，應予撤銷。⒉內政部99年9月28日臺內訴字第0990137821號及99年9月29日臺內訴字第0990143098號訴願決定（該2訴願決定下稱原訴願決定）應予均撤銷。⒊訴訟費用由上訴人負擔。三、上訴人臺中市政府則以：（一）裕大興公司於97年6月向臺中市政府申辦本件變更開發計畫案，業經臺中市政府於97年8月18日准予變更開發許可，並經公告30日無人異議確定在案，迄今已逾年餘。是原處分既已公告周知，其於公告期滿後即已確定生效，被上訴人當無不知之理，倘被上訴人對原處分不服，亦應於公告期滿後之30日內提起訴願以為救濟。故被上訴人遲至98年9月23日方提起訴願，顯已逾法定不變之救濟期間甚久，是被上訴人所提訴願，顯不合訴願法第77條第2款前段之規定。縱認被上訴人因不知悉原處分之內容而未於原處分作成後30日內提起訴願，被上訴人至遲應於98年7月21日即已知悉原處分之內容，此亦為被上訴人所不爭執。是倘被上訴人對原處分有所不服，最遲應於98年8月20 日即應提起訴願。準此，被上訴人於98年9月23日提起訴願，卻已逾越上開訴願法規定之法定救濟期間，訴願顯不合法。又裕大興公司申請變更開發計畫之範圍，僅涉及裕大興公司所有之臺中市○○區○○段第37及118等兩筆地號土地，與被上訴人或其他第三人無涉。是被上訴人之主張縱經斟酌，被上訴人亦不能受較有利益之處分，而與行政程序法第128條之規定不符。（二）裕大興公司於97年間為本件申請時，其內容僅將裕大興公司所有之臺中市○○區○○段第37地號土地內原核准之部分住宅變更為招待所、同段第118地號土地內原核准之部分住宅變更俱樂部，並未涉他人土地之使用計畫，亦未使用到本開發案之公共建設預定地，原水土保持規劃等亦未更動，故未影響該土地內其他土地所有權人日後開發及申請建築之權益。（三）被上訴人主張申請開發許可變更案應得全體土地所有權人同意云云，亦不啻使該土地所有權人形同擁有變更開發計畫之否決權，徒增土地開發之困難度及不合理性，為促進土地利用舉凡都市更新、市地重劃等工作之推動亦無需百分之百地主同意，山坡地開發許可變更應亦同，方能達到土地之有效利用等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。四、上訴人裕大興公司主張：（一）依訴願法第14條第2項規定，倘被上訴人對原處分有所不服，最遲應於98年8月20日即應提起訴願，始為適法。被上訴人提起本件訴願確已逾越法定不變之救濟期間，原訴願決定以被上訴人所提訴願不合法而作成訴願不受理之決定，至為正確。（二）裕大公司在83年間取得該土地之開發許可當時，土地仍尚未分割，該等土地所有權人僅有裕大公司。是裕大公司在83年申請開發許可時，根本不可能與非地主之被上訴人作任何之協商，被上訴人更無權對裕大公司申請該土地之開發許可案表示意見。是被上訴人於100年2月16日準備程序陳稱：開發申請當時有33位被上訴人是地主，有與裕大公司協商，同意開發云云，根本與事實不符，要無足採。（三）被上訴人主張裕大興公司申請變更開發許可，需取得與變更開發許可範圍無涉之其餘土地所有權人之同意，不僅於法無據，且有「權利濫用」之行為，不足採信。（四）裕大興公司於獲准變更開發許可後，業已依變更內容興建俱樂部，並已取得使用執照開始使用。是被上訴人訴請撤銷原處分及原訴願決定，顯欠缺權利保護之必要，不應允許等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。五、原審為上訴人臺中市政府敗訴之判決，係以：（一）原處分與97年8月18日公告處分，均係臺中市政府對於裕大興公司委託聯成公司辦理「裕大花園別墅C區」開發計畫變更（部分住宅變更為俱樂部、招待所）開發許可乙案，所為准予開發許可之公法上對外直接發生法律效果之單方行政行為，其規制對象及實體上創設之法律效果均屬相同，兩者實可視為一體，而為同一行政處分。是被上訴人分別於98年9月23日及同年10月6日向臺中市政府提出之訴願書，雖僅就原處分聲明不服，請求撤銷，惟原處分及97年8月18日公告處分既應視為一體，而為同一行政處分，自應認全部業經訴願程序，符合提起行政訴訟法第4條第1項撤銷訴訟之要件。（二）原處分及97年8月18日公告處分，均未表明不服該行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，是依行政程序法第98條第3項規定，被上訴人只要在處分書送達後1年內對該處分聲明不服，均視為於法定期間內所為；又被上訴人為利害關係人，其提起訴願之法定不變期間，應自知悉時起算。被上訴人最早應於98年7月21日即已知悉原處分及97年8月18日公告處分之內容。被上訴人既係於98年9月23日及同年10月6日即向臺中市政府提出訴願書，自被上訴人98年7月21日知悉原處分時起，尚未逾1年，依照上開說明，被上訴人提起訴願顯未逾提起法定不變期間，訴願管轄機關遽以被上訴人提起訴願已逾訴願期間為由而為訴願不受理之決定，其認事用法難謂無違誤。（三）本件訴願管轄機關之訴願決定，既有違誤，已如前述，則被上訴人訴請撤銷訴願決定，即無不合，應予准許。另臺中市政府所作成之處分，因屬裁量處分，行政法院僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，則應由訴願機關負責審查，且被上訴人於原審法院審理時已明確表明應維護其訴願利益，是本件即應將原訴願決定撤銷，由訴願機關重為決定等詞，為其判斷之基礎。六、本院查：（一）按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」訴願法第1條第1項、第18條分別定有明文。上開條文所謂之「利害關係」，係指權利或法律上之利益受侵害之利害關係。又按當事人適格，乃指當事人就特定訴訟標的有實施訴訟之權能而言，祇須主張自己為權利人，而對其主張之義務人提起，即為當事人適格，亦即當事人是否適格，應依起訴主張之事實定之，而非依審判之結果定之。本件被上訴人起訴請求撤銷臺中市政府以原處分核准「裕大花園別墅C區開發計畫變更（部分住宅變更為俱樂部、招待所）開發案」及97年8月18日公告處分，被上訴人雖非原處分之相對人，惟其係臺中市政府所為97年8月18日公告處分之不特定對象，且為經核准變更開發之原開發許可案（即臺中市政府83年7月11日83府工都字第84894號函核准「裕大花園別墅C 區」住宅用地開發許可案）範圍內之部分土地所有權人，則被上訴人於原審起訴主張「申請變更開發許可案當應檢附『土地所有權人之姓名、住址及同意變更開發之證明文件』，作為開發計畫變更及審議之參考。而所謂土地所有權人同意變更開發之證明文件，依文義當然解釋自應解為申請變更開發計畫內全部土地之所有權人同意辦理變更開發之證明文件。……該案並未獲得全體土地所有權人同意……本件開發計畫變更案之申請人係將90年當時之起造人名冊使用於本件變更開發許可之申請案。再者，該附錄二『委託人清冊』，僅載明『委託人清冊』而已，亦即為委託人之名單而已，與上開『臺中市大坑風景區開發許可審查要點』所規定申請人應具備之申請文件即『土地所有權人同意變更開發之證明文件』，在形式上應屬有間，換言之，即土地所有權人之同意變更開發計畫證明文件與土地所有權人清冊應屬兩事，兩者不容混淆，此在形式上審查即可發現其不同，而被告竟疏未查明。……本件系爭開發計畫變更案未取得全體所有土地所有權人同意即辦理開發計畫變更，將影響原告及相關權益人日後整體開發之相關權益，被告所為之核准開發計畫變更處分，顯與臺中市大坑風景區開發許可審查要點之規定要件不符，而有違法之情形，自應依法撤銷。」等語，原審認被上訴人對本件變更開發許可案具有法律上之利害關係，為利害關係人，於法即無違誤。裕大興公司徒以其申請辦理變更開發許可僅就原申請設置住宅別墅區域部分(33戶)改為俱樂部及招待所，所涉及範圍僅臺中市○○區○○段第37、118地號2筆土地，未使用到被上訴人或其他第三人之土地，亦不影響其他土地之可建面積為由，主張被上訴人提起本件撤銷之訴並非法律上之利害關係人，其當事人不適格云云，自非可採。（二）本件經原審本於職權調查證據後，認定裕大興公司委託聯成公司於97年1月31日向臺中市政府提出開發變更說明書，申請變更開發許可，經97年5月29日召開之臺中市大坑風景區開發許可審查委員會97年度第3次會議決議依上述委員意見修正完成後通過；臺中市政府於裕大興公司修正開發計畫後，以原處分核准開發許可（部分住宅變更為俱樂部、招待所），並以97年8月18日公告處分公告30日，公告期間自97年8月19日至97年9月17日，上開函文內容與同日之公告，均係臺中市政府對於裕大興公司委託聯成公司辦理坐落臺中市○○區○○段118地號等84筆土地（原大坑段480-49 地號1筆土地）面積60.39公頃（原面積61.88公頃）「裕大花園別墅C區」開發計畫變更（部分住宅變更為俱樂部、招待所）開發許可乙案，所為准予開發許可之公法上對外直接發生法律效果之單方行政行為，其規制對象及實體上創設之法律效果均屬相同，兩者實可視為一體，而為同一行政處分。被上訴人分別於98年9月23日及同年10月6日向臺中市政府提出之訴願書，雖僅就臺中市政府所為原處分函聲明不服，請求撤銷，自應認包含上開公告處分全部提起訴願，則因原處分及97年8月18日公告處分，均未教示不服該行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，依行政程序法第98條第3項規定，被上訴人只要在處分書送達後1年內對該處分聲明不服，均視為於法定期間內所為；且因被上訴人為利害關係人，其提起訴願之法定不變期間，應自知悉時起算1年。被上訴人主張：原處分固於97年8月18日公告，惟當時被上訴人並非申請變更之申請人，不但不知裕大興公司提出變更開發計畫之申請，該處分亦僅送達申請人及聯成公司，被上訴人當無注意公告之可能，且本件被上訴人係於98年7月21日後始經由訴外人劉志明之告知，始知有本件開發計畫變更申請案；被上訴人前於98年7月21日，曾委託律師寄發存證信函予裕大興公司及臺中市政府都市發展處，主張裕大興公司申請「裕大花園別墅Ｃ區」開發計畫變更案，未經全體土地所有人之同意等語，被上訴人最早應於98年7月21日知悉上開臺中市政府原處分或97年8月18日公告處分之內容。被上訴人既係於98年9月23日及同年10月6日即向臺中市政府提出訴願書，自其98年7月21日知悉原處分時起，尚未逾1年，提起訴願顯未逾提起法定不變期間，訴願管轄機關遽以被上訴人提起訴願已逾訴願期間為由而為訴願不受理之決定，顯有違誤，因將訴願決定撤銷；另說明訴願決定從程序上不受理之案件有違法情形時，若行政機關之行政處分屬羈束處分，因僅生該處分是否適法之問題，高等行政法院依法可自行審查，自不須將訴願決定撤銷發回；但若屬裁量處分，則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由訴願機關負責審查，則除當事人明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟外，為保障當事人審級（訴願）利益，自得將原訴願決定撤銷，由訴願機關重為決定，經核原判決認事用法均無不合。臺中市政府提起本件上訴，主張：依訴願法第14條第1項、第2項之規定，被上訴人於98年10月21日知悉原處分時起，應於30日內提起訴願，亦即98年8月20日前提起訴願，方屬合法。法律並未規定利害關係人之訴願期間，自知悉時1年內為之，被上訴人於98年9月23日及同年10月6日方提起訴願，已逾訴願期間云云，惟依行政程序法第3條第1項之規定：「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」則本件因原處分未告知救濟期間，利害關係人於知悉原處分提起訴願之期間，訴願法未明確規定，自應適用行政程序法第98條第3項之規定，自知悉後起算1年，並無疑義。臺中市政府之上開主張，自無可採。而裕大興公司主張被上訴人於98年7月21日委請律師發存證信函主張原處分有違法不當之情形，即足證其於知悉原處分內容當時，已明知救濟途徑及期間，基於誠信原則，自不得主張行政程序法第98條第3項之期間利益，亦乏論據。（三）末按所謂「判決不備理由」係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂「適用法規不當」指對於不應適用之法規而積極的誤為適用而言。被上訴人提起本件撤銷訴訟具有法律上之利害關係，且訴願並未逾期，原判決於理由欄均已論述綦詳，裕大興公司其餘述稱各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃裕大興公司以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，惟原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，所為之判斷並未違背論理法則或經驗法則，又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；原判決所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無違背法令之情形。上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　12　　月　　15　　日最高行政法院第五庭審判長法官　黃　合　文法官　鄭　忠　仁法官　劉　介　中法官　帥　嘉　寶法官　陳　鴻　斌以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　12　　月　　15　　日書記官　王　福　瀛

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第2176號

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