100年度判字第240號｜行政：原住民族工作權保障法｜裁判日期：100 年 03 月 03 日

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第240號上訴人（原審原告）　康那香企業股份有限公司代　表　人　戴榮吉送達代收人　蔡宗德上訴人（原審被告）行政院原住民族委員會代　表　人　孫大川上列當事人間原住民族工作權保障法事件，上訴人對於中華民國98年7月8日臺北高等行政法院97年度訴字第2808號判決，分別提起上訴，本院判決如下：主文原判決關於撤銷上訴人行政院原住民族委員會民國97年3月4日原民衛字第0970010981號處分及行政院民國97年9月4日院臺訴字第0970089468號訴願決定及該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。上訴人康那香企業股份有限公司之上訴駁回。上訴駁回部分，上訴審訴訟費用由上訴人康那香企業股份有限公司負擔。理由一、上訴人行政院原住民族委員會以上訴人康那香企業股份有限公司標得臺鹽實業股份有限公司研發處「代工產製膠原蛋白面膜新產品一批」等6項採購案，履約期間內之民國91年8月1日至93年8月30日（下稱第一階段）僱用員工總人數逾100 人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，乃依同條第3項規定，以94年4月12日原民衛字第0940001851號函（下稱原處分㈠1），核課康那香企業股份有限公司原住民就業代金新臺幣（下同）1,560,240元；嗣以94年7月6日原民衛字第0940020174號函（下稱原處分㈠2）撤銷原處分㈠1，改核課代金783,552元；旋以94年7月20日原民衛字第0940021451號函（下稱原處分㈠3）撤銷原處分㈠2，改課代金668,976元，康那香企業股份有限公司就此提起訴願，因行政院原住民族委員會復以95年1月5日原民衛字第0950000951號函（下稱原處分㈠4）撤銷原處分㈠3，改課代金635,184元，訴願機關乃以行政院95年3月6日院臺訴字第0950082900號訴願決定書認原處分㈠3業經撤銷而不存在為由，駁回訴願，康那香企業股份有限公司亦就原處分㈠4核課之原住民就業代金繳納完畢。嗣行政院原住民族委員會再以96年8月24日民衛字第0960038760號行政處分書（下稱原處分㈠5）改課康那香企業股份有限公司代金1,208,592元，康那香企業股份有限公司提起訴願，經訴願機關以行政院97年1月25日院臺訴字第0970081329號訴願決定書撤銷原處分㈠5，行政院原住民族委員會再以97年3月4日原民衛字第0970010981號處分書（下稱原處分㈠）核課康那香企業股份有限公司原住民就業代金1,199,088元，扣除已繳納635,184元，尚需補繳563,904元。康那香企業股份有限公司不服，提起訴願，遭行政院97年9月4日院臺訴字第0970089468號訴願決定（下稱訴願決定㈠）駁回後，遂提起本件行政訴訟。又行政院原住民族委員會以康那香企業股份有限公司標得前中央信託局股份有限公司（96年7月1日與臺灣銀行股份有限公司合併，以臺灣銀行股份有限公司為存續公司，下稱前中信局）購料處「SARS防疫衛材」等2項採購案（下稱系爭 SARS防疫衛材採購案），履約期間內93年9月1日起至94年6 月30日（下稱第二階段）僱用員工總人數逾100人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，乃依同條第3項規定，先後以95年1月20日原民衛字第0950003002號函（下稱系爭函㈠）、97年8月14日原民衛字第0970036982號函試算康那香企業股份有限公司應繳原住民就業代金額度，請康那香企業股份有限公司陳述意見，嗣再以97年9月15日原民衛字第0970041456號處分書（下稱原處分㈡），核課康那香企業股份有限公司原住民就業代金633,600 元，扣除已繳納106,656元，尚需補繳526,944元。康那香企業股份有限公司不服，提起訴願，遭行政院98年2月3日院臺訴字第0980081145號訴願決定（下稱訴願決定㈡）駁回後，循序提起本件訴訟。經原審法院判決後，兩造就其受不利判決部分，均提起上訴。二、上訴人康那香企業股份有限公司於原審起訴主張略以：行政院原住民族委員會分別以原處分㈠、㈡各就康那香企業股份有限公司第一階段、第二階段原住民就業代金數額為核課處分，然康那香企業股份有限公司上開二階段原住民就業代金數額早先後經行政院原住民族委員會各以原處分㈠4、系爭函㈠核課確定，行政院原住民族委員會違背原處分㈠4、系爭函㈠之跨程序拘束力，再為原處分㈠、原處分㈡，自有違法，而應撤銷。行政院原住民族委員會雖主張原處分㈠4業經原處分㈠5撤銷，而系爭函㈠並非行政處分云云，但原處分㈠5前經行政院97年1月25日院臺訴第0970081329號訴願決定撤銷，則其撤銷原處分㈠4之效力自應溯及既往失其效力，且行政院原住民族委員會嗣後亦未就原處分㈠4之撤銷另為新處分，原處分㈠意旨中復未載明撤銷原處分㈠4之意旨，原處分㈠4自應認仍有效存在。且原處分㈠4及系爭函㈠縱有違法，康那香企業股份有限公司對之亦得主張信賴保護，行政院原住民族委員會不得僅以違法為由將之撤銷，況且，原處分㈠、㈡關於系爭SARS防疫衛材採購案以「契約載明」，而非以「實際履約」日數為履約期間之認定，亦無端增加人民之負擔，與原住民族工作權保障法之立法意旨有所扞格，以此為據核算康那香企業股份有限公司應課原住民就業代金自有違誤，訴願決定㈠、㈡復均未就上開處分違法不當處予以糾正，亦有違法，爰請判決訴願決定㈠、㈡及原處分㈠、㈡均撤銷等語。三、上訴人行政院原住民族委員會則以：第一階段原處分㈠1.2.3.4均因代金計算因子有誤，而屬違法之行政處分，行政院原住民族委員會得依職權撤銷另為處分，並無違背康那香企業股份有限公司所謂之前處分「跨程序拘束力」。至於第二階段系爭函㈠純屬通知行政院原住民族委員會陳述意見，並非行政處分，更無主張系爭函㈠具有跨程序拘束力之餘地。又共同供應契約之履約完成，解釋上應以契約約定為準，而非所謂實際履約日，始符合原住民族工作保障法第12條之立法目的，是故，行政院原住民族委員會以此認定康那香企業股份有限公司系爭SARS防疫衛材採購案履約期間，並依勞工保險局所提供康那香企業股份有限公司之正確每月投保總人數及原住民加退保紀錄資料覈實計算康那香企業股份有限公司應繳納之原住民就業代金，分就第一階段、第二階段作成原處分㈠、㈡，原處分㈠並撤銷違法之原處分㈠4，自無違誤，康那香企業股份有限公司指其得就原處分㈠4為信賴保護主張，殊無可採，蓋其並無信賴利益可言，且原處分㈠4 之錯誤作成乃出於康那香企業股份有限公司僅提出訂單，而對重要事項不為完全陳述所致，顯然康那香企業股份有限公司明知原處分㈠4違法，該當行政程序法第119條第2、3款信賴不值得保護之情事等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：（一）、原處分㈠內容是否包含撤銷原處分㈠4意思表示之判斷：⑴按行政機關之行為是否發生某種法律效果，基本上應以該行為表示於外的客觀意思判斷之，而該表示於外的客觀意思非僅限於主文而已，理由欄所載內容亦包括在內。徵諸原處分㈠主旨：「受處分人自91年8月1日起至93年8月31日為止履行政府採購契約之期間內，未足額雇用法定最低原住民人數，經核算應繳納代金1,199,088元整，已繳納635,184元整，故尚須補繳563,904元整。」僅載明重新核課金額，無從判斷究竟係撤銷原處分㈠4，重新核課，抑或並未撤銷原處分㈠4，只是就原處分㈠4未核課而該當於應課原住民就業代金之事實追加核課。然其處分理由欄四以下載明：「查本會前以95年1月5日原民衛字第0950000951號（即原處分㈠4）更正應繳納代金635,184元整，並以95年2月17日以原民衛字第0950005239號函退回代金計33,792元整。斯時……本會依此審酌本處分爰更正已繳納635,184元整。」足見原處分㈠係針對原處分㈠4有所修正而作成，並參酌行政院原住民族委員會就康那香企業股份有限公司第一階段原住民就業代金之核定，迭作成原處分㈠1.2.3.4，其遣詞用語亦均未明示撤銷該前次處分，然兩造實際均以後處分撤銷前處分為前題而為操作，康那香企業股份有限公司並已就原處分㈠4繳納代金等情以觀，可判斷行政院原住民族委員會原處分㈠之作成已表明撤銷原處分㈠4之意思表示，並就康那香企業股份有限公司第一階段原住民就業代金重為核課。至於行政院原住民族委員會雖於審理中主張原處分㈠4係經原處分㈠5撤銷，原處分㈠5係經原處分㈠撤銷云云，不僅違背原處分㈠書面文字意旨，行政院原住民族委員會係因原處分㈠5經訴願機關撤銷，始為原處分㈠，復經原處分㈠於事實欄載明，其主張顯無可採；康那香企業股份有限公司執此顯無可採之行政院原住民族委員會主張，陳稱：行政院原住民族委員會主張原處分㈠5撤銷原處分㈠4，而原處分㈠5復經訴願機關撤銷，原處分㈠4顯然未經撤銷云云，當然亦失所附麗，不值採信。 ⑵第按，行政處分之「實質存續力」與「廢棄可能性」，二者係互補之概念。對一行政處分，行政機關不得予以撤銷或廢止時，該行政處分具有實質存續力，反之，行政處分不具實質存續力時，行政機關始得予以撤銷或廢止。作成行政處分之行政機關，於不能撤銷或廢止行政處分時，亦不得在一新行政程序中，另行作成較原處分為不利於相對人之新處分，以規避有關撤銷廢止之規定。行政機關在分階段之行政程序中，在前段所為之先行裁決或部分許可，其存續力對後段決定之作成，產生行政自我拘束，此等可以超越原來之行政程序，限制行政機關，不得在以後之行政程序中，另為內容矛盾之新處分之拘束力，學者有稱之為「跨程序拘束力」者，此種拘束力主要目的在於防範機關以行政程序講究彈性、速度與合目的性考量為詞，藉新作處分之便，以規避撤銷與廢止前處分之要件審查。而系爭原處分㈠內容其實可區分為二部分，一為撤銷原處分㈠4，另一則係作成新核課處分，是行政院原住民族委員會乃以撤銷方式排除原處分㈠4之存在，始採取另一相反措施（另為新核課處分），並未規避撤銷前處分合法與否之審查，本案以下也將審查其得否撤銷原處分㈠4，是故，康那香企業股份有限公司一再主張原處分㈠違背原處分㈠4之「跨程序拘束力」云云，於本案其實並無事實面基礎，無庸論述。（二）、原處分㈠4是否違法之判斷：⑴依政府採購法施行細則第107條第1項後段規定，政府採購法第98條所稱履約期間，係自訂約日起至廠商完成履約事項之日止，非以實際執行工作天數為據，此核諸政府採購法第98條及原住民族工作保障法第12條之立法本意在於藉政府採購程序創造原住民就業機會，洵為合理。蓋上開法令目的係課以得標廠商「進用原住民之義務」，並非直接課得標廠商繳納現金義務充為原住民工作保障就業基金，乃得標廠商未能進用足數原住民時，始轉換為繳付現金義務替代進用原住民義務，既非「怠金」更非「行政罰」，是則，課代金時間之長短當依「進用原住民義務」期間之長短為度，徵諸就業之本質，當然為長期進用，方得使弱勢之原住民得因此而參與社會脈動，故法制設計上以期間計算得標廠商進用原住民義務之期限，而非以得標廠商因政府採購案所取得利潤為其計算依據，而進用原住民義務既然存在於「履約期間」，未雇用足額原住民課以代金之義務亦隨之伴存，而不以履約「實際工作天數」為準據。參諸系爭採購案之契約第6 點契約期間明定：「本契約期間自93年1月8日起至93年12月31日止，必要時本處得逕通知延長6個月。在現有預估採購數量，適用機關若有正當理由者，得不利用本共同供應契約，其減少或未予訂購時，立約商不得要求任何賠償。本契約之有效期間屆滿前所發出之訂購通知均屬有效，立約商不得拒絕。」足徵康那香企業股份有限公司於該合約存續期間內，隨時負有依進用機關通知而依期限交貨之義務，非得逕割裂同一契約內容為數次給付義務，而自行解釋所謂履約期間乃「自通知訂貨日起至交貨日止」，或「自契約訂立日起至最後一批交貨日止」。是以，系爭採購案之履約期間，於前中信局購料處通知延長前，應認係93年1月8日至93年12月30日止，行政院原住民族委員會作成第一階段（90年11月1日至93年8月31日）原處分㈠4時，其計算康那香企業股份有限公司系爭採購案之履約期間，逕採取所謂「自通知訂貨日起至交貨日止」之解釋方式，而認定系爭採購案之履約期間為「93年2月19日至93年3月10日」，其計算基準有誤，作成之原處分㈠4自有違法。⑵政府採購法施行細則第107條、第108條規定，代金係就得標廠商雇用原住民人數不足國內員工總人數1%差額為核課，此部分因得標廠商於履約期間每日實際國內員工總人數、雇用原住民人數不同而有浮動，因此，自應就履約期間逐日覈實計算。而行政院原住民族委員會原處分㈠4之作成，就康那香企業股份有限公司雇用不足原住民人數計算，悉依行政院公共工程委員會所提供之康那香企業股份有限公司得標時自行填寫資料為據，經行政院原住民族委員會向勞工保險局查核後，比對勞工保險局所提供康那香企業股份有限公司每月投保總人數及原住民加退保紀錄資料，與康那香企業股份有限公司所自行填寫者有所出入等情，並有上開勞工保險局提供之資料附卷為憑，康那香企業股份有限公司就其實際雇用之國內員工總人數及雇用原住民人數，與勞工保險局所提供之資料相符乙節，是故，行政院原住民族委員會原處分㈠4之作成顯係基於錯誤之事實認定，於法有違。（三）、原處分㈠4是否因違法而得由行政院原住民族委員會撤銷之判斷：⑴兩造就康那香企業股份有限公司經原處分㈠4確認第一階段代金額度，已繳納所核課之代金乙節，並不爭執，是以，康那香企業股份有限公司因信賴該處分，已為一定之財產處置，並確認剩餘資產之運用額度，非可認無信賴利益存在，行政院原住民族委員會主張原處分㈠4為負擔處分，康那香企業股份有限公司無信賴利益可言云云，委無足採。⑵查原處分㈠4違法係因行政院原住民族委員會就康那香企業股份有限公司履約期間、雇用原住民不足人數之認定錯誤所致，其中，履約期間之認定，純係行政院原住民族委員會就「履約期間」此不確定法律概念闡釋錯誤所肇致，與康那香企業股份有限公司無涉；至於雇用原住民不足人數之認定，行政院原住民族委員會自承係依康那香企業股份有限公司所提資料核定，然徵諸政府採購法、原住民族工作權保障法相關規定，均未課予得標廠商有申報國內員工總人數或雇用原住民人數之協力義務，論其實際，得標廠商就其所雇用者是否具有原住民身分，往往亦無從確認，是以，康那香企業股份有限公司所提供之資料僅係行政院原住民族委員會審核參考資料之一，非絕對性資料，行政院原住民族委員會本應自行審核，要無將怠於審核資料之責，委諸於康那香企業股份有限公司對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述所致。此外，原處分㈠4雖屬違法，但行政院原住民族委員會就同一階段之代金核定，於原處分㈠4作成前，迭作成原處分㈠1.2.3確認金額，先後自行撤銷，作成原處分㈠4後，復又作成原處分㈠5及原處分㈠再行確認金額，是以，該管事項之主管機關自94年至97年歷經6次處分始確認原處分㈠4違法，康那香企業股份有限公司應無明知該處分違法或因重大過失而不知之情形。從而，應認康那香企業股份有限公司並無排除信賴保護之原因，行政院原住民族委員會指康那香企業股份有限公司提供不實雇用原住民人數資料且明知行政處分違法，有行政程序法第119條第2款、第3款信賴不值得保護之情形，核非可採。⑶行政院原住民族委員會於審理中始終否認康那香企業股份有限公司存在信賴利益，顯然就本案「依法行政」與「法安定原則」兩相衝突法益孰輕孰重從未衡量，顯然裁量怠惰。又政府採購法得標廠商所負之原住民就業代金債務為法定債務，以政府採購法第98條、原住民族工作保障法第12條之規定，而非以法律行為、契約或行政處分為依據，亦即，於上開法律所規定原住民就業代金義務之構成要件事實該當之際，該債務即已成立，主管機關所為代金核課處分無非將原本抽象存在債務內容之予以具體化，是以，凡得標廠商原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準時，原住民就業代金債務即時逐日成立。依行政程序法第131條第1項、第2項規定，其請求權消滅時效為5年。故而，康那香企業股份有限公司第一階段（即91年8月1日至93年8月30日）所逐日產生之代金債務，時效期間各自96年7月31日至98年8月29日，其時效本經原處分㈠4中斷，但於行政院原住民族委員會97年3月4日原處分㈠撤銷原處分㈠4之際（依送達證書所示，係於97年3月10日送達康那香企業股份有限公司生效），因行政院原住民族委員會並未依行政程序法第118條另定原處分㈠4撤銷後失其效力之日期，原處分㈠4之效力為溯及既往失效，依行政程序法第132條規定，已中斷之時效視為不中斷，職是，行政院原住民族委員會就康那香企業股份有限公司第一階段代金債務之請求權，其中91年8月1日至92年3月9日部分將因行政院原住民族委員會撤銷原處分㈠4而時效經過而消滅，因此，苟行政院原住民族委員會以原處分㈠4為違法為由而予撤銷，所侵害者不僅限於康那香企業股份有限公司之信賴利益，對於公益亦非全無影響，然此，顯亦為行政院原住民族委員會所未曾裁量者。從而，原處分㈠4雖有違法之處，但康那香企業股份有限公司有其信賴利益，且信賴並無不值得保護之處，尤其，本案中因行政院原住民族委員會就康那香企業股份有限公司同一階段債務已累次作成多次處分，又迭次自行撤銷，其中尚且經訴願程序，康那香企業股份有限公司就行政院原住民族委員會原處分㈠4之信賴有其堅強基礎，且原處分㈠4作成後2年有餘，始又以原處分㈠逕予撤銷，顯然有違法之安定性。此外，行政院原住民族委員會對於撤銷所欲維護之公益與所應保護之信賴利益全無權衡裁量，復未斟酌前揭相關時效及行政處分撤銷效力是否應溯及既往等癥結，亦有失於行政機關於行政行為時應依行政程序法第9條、第10條規定為之規範。（四）、綜上，原處分㈠兼具2部分內容，一為撤銷原處分㈠4，一為重新核課康那香企業股份有限公司第一階段之原住民就業代金處分。而其撤銷原處分㈠4部分，顯然裁量怠惰，有悖於行政程序法第9條、第10條規定；重新核課部分，未能慮及康那香企業股份有限公司91年8月1日至92年3月9日之原住民就業代金債務已時效經過而消滅，一方面逕為撤銷原處分㈠4，一方面就時效消滅之債務為核課，亦於法有違，訴願決定㈠未審酌上開疏漏，逕予維持，亦有違誤，均應撤銷，康那香企業股份有限公司訴請撤銷，為有理由。（五）、原處分㈡及訴願決定㈡部分：⑴按行政機關尚未作成完全及終局之決定前，為推動行政程序之進行，所為之指示或要求，為「準備行為」，此種準備行為如不具獨立之規制性質，未設定有拘束力之法律效果者，即非行政處分。只是，人民對此種準備行為之要求，如不予理會，可能導致行政機關於認定事實時為不利之證據評價，從而作成不利之終局決定。徵諸系爭函一主旨所載，業已明示其內容不過為檢送核課期間未足額雇用原住民應補繳代金明細表、標案資料、繳款書及陳述意見書，並於說明五註明：「本文係依行政程序法第102條規定，給予陳述意見之機會，並非行政處分」，是以，行政院原住民族委員會系爭函一並無對外一定法律效果之目的，並非行政處分，至為明確。該函雖檢具繳款書，並於說明四中記載：「本案查核資料係轉錄……，惠請貴單位於查對無誤後，依限於95年2月20日前，……逕至台灣銀行或其各地分行繳納……」然原住民就業代金債務乃法定之債，其成立非以行政處分為之，而係取決於構成要件事實是否該當，是以，政府採購法施行細則第108條即規定，得標廠商僱用原住民之人數不足者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，繳納上月之代金。故而，系爭函㈠上開說明無非檢具資料令康那香企業股份有限公司自行核對，如康那香企業股份有限公司確認無訛，即得依此繳納，行政院原住民族委員會予以收受亦不生不當得利之疑義，康那香企業股份有限公司如有意見，依同函說明四所載，則得提出陳述意見書，供行政院原住民族委員會參酌再為核課處分。基此，行政院原住民族委員會系爭函㈠乃前述典型不具規制效力之準備行為，康那香企業股份有限公司徒以業依系爭函㈠指示而繳納部分代金，主張系爭函㈠具有確認核課代金之效力，為行政處分云云，殊無足採。系爭函㈠既非行政處分，則康那香企業股份有限公司主張其具有跨程序拘束力，或主張其不得撤銷，否則有違信賴保護云云，即失其立論基礎，亦無庸論。（六）、至於康那香企業股份有限公司援引第一階段原處分㈠4對系爭SARS防疫衛材採購案契約時間之認定，指原處分㈠4未經撤銷，對行政院原住民族委員會第二階段系爭SARS防疫衛材採購案契約履約時間之認定有跨程序拘束力部分。查原處分㈠4、原處分㈡分係就康那香企業股份有限公司第一階段、第二階段應課原住民就業代金額度為認定，核課客體全然不同，系爭SARS防疫衛材採購案履約期間之認定不過為核課代金構成要件事實之一，前者行政處分之實質存續力與後者行政處分全然無涉，且前後二行政處分也無所謂先行裁決或部分許可之關係，原處分㈠4自不能超越原來之行政程序，限制行政院原住民族委員會對第二階段核課金額之認定，亦併指明。（七）、⑴系爭SARS防疫衛材採購案履約期間之認定，係自訂約日起至廠商完成履約事項之日止，非以實際執行工作天數為據，康那香企業股份有限公司主張以實際工作天為準據，有悖原住民就業代金制度之立法本意，自無可採。⑵系爭SARS防疫衛材採購案之契約第6點契約期間明定：「本契約期間自 93年1月8日起至93年12月31日止，必要時本處（即前中信局購料處）得逕通知延長6個月。」而前中信局購料處96年6月12日中購交二簡字第745號函則明示契約業已延長至94年6月30日乙節甚詳，顯然該處已通知康那香企業股份有限公司契約延長6個月。康那香企業股份有限公司猶執詞行政院衛生署疾病管制局並非該契約之當事人，行政院原住民族委員會僅以疾管源字第0930020920號函要求前中信局向康那香企業股份有限公司延長契約，但未能證明前中信局已向康那香企業股份有限公司延長契約，就此，行政院原住民族委員會應提出前中信局向康那香企業股份有限公司延長契約之書函及送達回證以為舉證云云。惟前中信局乃系爭SARS防疫衛材採購案契約當事人，並無疑義，前揭前中信局函明示契約已延長至94年6月30日，即相當於該局出具證明證實已通知康那香企業股份有限公司延長契約，而論其實際，康那香企業股份有限公司從未否認前中信局已通知其延長契約，卷附行政院公共工程委員會共同供應契約電子採購系統網路查詢資料亦明確顯示系爭系爭SARS防疫衛材採購案契約延長至94年6 月30日，康那香企業股份有限公司為契約當事人，亦從未向行政院公共工程委員會就此登打紀錄異議，可認前中信局通知延長契約之意思表示確已到達康那香企業股份有限公司，康那香企業股份有限公司臨訟徒以行政院原住民族委員會未提供由前中信局（契約訂立相對人）所發予康那香企業股份有限公司之書函暨送達證明為由卸責，自無足採。⑶從而，行政院原住民族委員會以原處分㈡就康那香企業股份有限公司第二階段僱用員工總人數逾100人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，乃依同條第3項規定，核課康那香企業股份有限公司原住民就業代金633,600元，扣除康那香企業股份有限公司已繳納106,656元，尚需補繳526,944元，與法相符，訴願決定㈡遞予維持，亦無違誤，康那香企業股份有限公司訴請撤銷，為無理由，應予駁回。（八）、綜上，原處分㈠撤銷原處分㈠4部分，有悖於行政程序法第9條、第10條規定，重新核課康那香企業股份有限公司第一階段之原住民就業代金處分部分，未慮及原處分㈠作成當時，91年8月1日至92年3月9日之原住民就業代金債務有因時效經過而消滅之虞，一方面逕為撤銷原處分㈠4，一方面就時效消滅之債務為核課，亦於法有違，訴願決定㈠未審酌上開疏漏，逕予維持，亦有違誤，均應撤銷。至於原處分㈡核課康那香企業股份有限公司第二階段原住民就業代金額度之計算，經核無誤，原處分㈡以原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，依同條第3項規定，核課康那香企業股份有限公司原住民就業代金633,600元，扣除康那香企業股份有限公司已繳納106,656元，尚需補繳526,944元，訴願決定㈡遞予維持，均無違誤，康那香企業股份有限公司訴請撤銷，為無理由，應予駁回等語。五、本院查：（一）廢棄部分：本院經核原判決將原處分㈠及訴願決定㈠均撤銷，固非無見。惟按「判決應作判決書記載左列各款事項：……理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。」、「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。有左列各款情形之一者，其判決當然違背法令：……六、判決不備理由或理由矛盾者。」行政訴訟法第209條第3項、第243條第2項第6款分別定有明文。經查本件原處分㈠4之內容係行政院原住民族委員會核課康那香企業股份有限公司依法應繳付原住民代金之一定數額，乃屬法律上之負擔而非一種利益之給予，是該處分性質應屬負擔處分而非授益處分，原判決認該處分亦具有授益處分之性質，已不無可議。且原判決既認原處分㈠4之作成顯係基於錯誤之事實認定，為違法之行政處分，則康那香企業股份有限公司因該處分違法狀態未排除而獲得超過一定數額部分不再課徵的受益效果，即非屬法律所應保護之利益，並非行政機關所為行政處分之存續使人民產生信賴，是否有信賴保護原則之適用，尚非無探究之餘地。原判決以原處分㈠4兼具授益處分之性質，其撤銷有行政程序法第117條、第119條之適用，容有適用法規不當之違法。次查原處分㈠4所定代金債務之請求權，原判決認以其中91年8月1日至92年3月9日部分將因行政院原住民族委員會撤銷原處分㈠4因時效完成而消滅，惟就未罹於時效部分（92年3月10日至93年8月31日）併予撤銷，其未敘明理由，則原判決亦有判決不備理由之違誤。又原判決上開違法又與判決結果有影響，故上訴意旨求予廢棄，尚非無理由。惟因本件尚有由原審法院再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決撤銷原處分㈠及訴願決定㈠部分廢棄，發回原審法院更為審理。（二）駁回部分：康那香企業股份有限公司不服原判決就其不利判決部分，提起上訴，其意旨略以：㈠、原判決理由之認定，係從形式上審酌系爭函之性質，而未實際探究系爭函㈠是否有終局使康那香企業股份有限公司產生一定法律效果之意思，遽而對行政處分之認定違反行政程序法第92條之規定，有判決違背法令，且未就實質上系爭函㈠是否對康那香企業股份有限公司產生一定規制力予以探討及審酌，亦有判決不備理由之違法。㈡、原判決認定系爭SARS防疫衛材採購案之契約當事人曾依系爭契約第6條通知上訴人，而生延展契約期限之效果，所憑證據之通知書係以前中信局購料處96年6月12日中購交簡字第745號函為據。上開函並非系爭SARS防疫衛材採購案之契約期間93年1月8日起至93年12月31日止，契約當事人即前中信局購料處在契約期間內對康那香企業股份有限公司所為延展契約之意思表示，而係契約期限屆滿後，前中信局函覆行政院原住民族委員會所認定之契約期間，屬於前中信局事後單方面對行政院原住民族委員會之表示，且屬該機關片面認定之事實，並非契約期間前中信局對康那香企業股份有限公司展延契約期間之通知書，從而自難以該函遽為前中信局曾於契約期間內對康那香企業股份有限公司為展延契約期間之通知證明。原審法院不察，遽以該函作為契約期間展延之通知，顯違反論理法則。㈢、共同供應契約所載之契約期間，康那香企業股份有限公司並不當然全負有履行義務存在，顯與一般採購契約不同，原審未釐清「共同供應契約」、「一般採購契約」本質之差異，而就課以人民進用原住民義務，兩種性質不同契約之履約期間解釋應為不同之處理，蓋在共同供應契約若無機關實際採購行為，康那香企業股份有限公司即無履行之義務，廠商自無須雇用員工以履行契約，從而實不能逕以契約所載之合約期間作為解釋之依據，否則難認原審非對於本質不相同之事務，已為合理適當之差別處理，孰料，原審未探究兩種契約之差異性，遽為同一認定方式皆以「契約期間」視為履約期間，洵有違誤。原判決逕以合約存續期間作為履約期間，對於法令之解釋，違反憲法所揭櫫之平等原則等語。然查人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，得依訴願法提起訴願；經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。訴願法第1條第1項及行政訴訟法第4條第1項固分別定有明文。惟此所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。若行政機關所為僅告知其處理經過為事實敍述及理由說明，或行政機關尚未作成完全及終局之決定前，為推動行政程序之進行，所為之指示或要求，並未對外直接發生法律效果者，即非行政處分。而原判決業已審認依系爭函㈠內容所示，無非檢具資料令康那香企業股份有限公司自行核對，如康那香企業股份有限公司確認無訛，即得依此繳納，行政院原住民族委員會予以收受亦不生不當得利之疑義，康那香企業股份有限公司如有意見，依同函說明四所載，則得提出陳述意見書，供行政院原住民族委員會參酌再為核課處分。基此，系爭函㈠乃不具規制效力之準備行為，康那香企業股份有限公司徒以業依系爭函㈠指示而繳納部分代金，主張系爭函㈠具有確認核課代金之效力，為行政處分云云，殊無足採。系爭函㈠既非行政處分，則康那香企業股份有限公司主張其具有跨程序拘束力，或主張其不得撤銷，否則有違信賴保護，即失其立論基礎。且原處分㈠4、原處分㈡分係就康那香企業股份有限公司第一階段、第二階段應課原住民就業代金額度為認定，核課客體全然不同，系爭SARS防疫衛材採購案履約期間之認定不過為核課代金構成要件事實之一，前者行政處分之實質存續力與後者行政處分全然無涉，且前後二行政處分也無所謂先行裁決或部分許可之關係，原處分㈠4自不能超越原來之行政程序，限制行政院原住民族委員會對第二階段核課金額之認定等情甚明。揆諸前揭說明，原判決駁回康那香企業股份有限公司訴請判決撤銷原處分㈡及訴願決定㈡部分，核無不合，尚難謂原判決就康那香企業股份有限公司主張系爭函㈠是對康那香企業股份有限公司產生一定規制力而為行政處分之攻擊防禦方法，有未說明不予採信之理由，而有判決不備理由之違法。再查行政院公共工程委員會95年10月12日工程企字第09500384050號函示：「針對履約期間，以契約中實際載明之履約期間為準，不明，則自訂約日起算」，將應僱用原住民之期間，函釋為「契約實際載明之履約期間」，與原住民就業機會立法意旨相符。再依政府採購法第93條規定，各機關得就具有共通需求特性之財物或勞務，與廠商簽訂共同供應契約。此為共同供應契約，其本質與一般政府採購案並無不同，是以共同供應契約一經實際採購行為，即等同於一般採購契約有實際履約事實而於履約期間內負僱用原住民之法定義務，非得改以履約義務為計算得標廠商進用原住民義務之期限。是康那香企業股份有限公司主張原審未探究「共同供應契約」、「一般採購契約」兩種契約之差異性，遽為同一認定方式皆以契約期間視為履約期間，洵有違誤，亦無可採。況查原判決就康那香企業股份有限公司其餘主張原處分㈡違背系爭函㈠之跨程序拘束力；原處分㈡違反信賴保護原則各節，為不可採；並就原處分㈡核課康那香企業股份有限公司第二階段原住民就業代金額度之計算基礎是否有誤等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述，並與行為時政府採購法、同法施行細則、原住民族工作保障法等法令規定及函釋意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於康那香企業股份有限公司其餘訴稱各節，乃以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實、法律適用之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決駁回其訴請判決撤銷原處分㈡及訴願決定㈡部分違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件行政院原住民族委員會上訴為有理由，康那香企業股份有限公司上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255 條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　3　　月　　3　　日最高行政法院第五庭審判長法官　吳　明　鴻法官　林　茂　權法官　侯　東　昇法官　黃　秋　鴻法官　陳　國　成以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　3　　月　　4　　日書記官　王　福　瀛

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第240號

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