最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第515號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第515號上訴人　雲林縣水林鄉公所代　表　人　陳怡帆被上訴人　許宏義即正豐土木包工業上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國98年10月2 2日高雄高等行政法院98年度訴字第488號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人於民國94年12月間參與上訴人辦理之「水林鄉萬○○○區○○○○○路等側溝和路面修復工程」「水林鄉○○○ ○區○路一等側溝和路面復建工程」「水林鄉○○○○區○○○路一等側溝和路面復建工程」「水林鄉○○○○區○○○路二等側溝和路面復建工程」「水林鄉萬○○○區○○○○ 路等側溝和路面復建工程」「水林鄉春牛埔○○○區○○○路三、四側溝和路面復建工程」「水林鄉蕃○○○區○○○○ ○路等側溝和路面復建工程」「水林鄉春牛埔○○○區○○路 ○○○○路面復建工程」「水林鄉○○○○區○○○路等側溝和路面復建工程」等9件採購案。96年間經臺灣雲林地方法院檢察署（下稱雲林地檢署）偵查，發現被上訴人有借牌投標情事，經檢察官對被上訴人分別為緩起訴處分，期限1 年，並應繳納公益金，被上訴人已履行上開條件。上訴人乃於98年3月16日以雲水鄉行字第0980002977號函通知將對被上訴人依政府採購法第31條第2項及第101條第1項第1款規定，為追繳押標金及刊登於採購公報並停權3年之處分。被上訴人對之提出異議，遭上訴人以98年4月6日雲水鄉行字第0980003541號函除停權部分改依政府採購法第101條第1項第6 款規定變更為1年外，其餘維持原處分；被上訴人不服，向行政院公共工程委員會（下稱公共工程會）提出申訴，因未繳納申訴審議費，經公共工程會核認被上訴人爭議之採購案有9件，應繳納申訴審議費新臺幣（下同）27萬元，乃以98 年4月27日工程訴字第09800166460號函通知被上訴人文到7 日內補繳。被上訴人未依限繳納，並就前開繳費事宜向公共工程會提出疑義，該會再以98年5月11日工程訴字第09800192290號函復被上訴人，仍請於文到7日內繳納27萬元申訴審議費；被上訴人98年5月13日收文後仍未繳納，公共工程會遂以被上訴人未依政府採購法第79條、第80條第4項及採購申訴審議辦法第3條規定，繳納申訴審議費為由，將被上訴人之申訴予以不受理；被上訴人遂提起本件行政訴訟。二、被上訴人於原審起訴主張略以：政府採購法之廠商申訴規定，其性質類似訴願決定，依訴願法之規定，人民對行政機關提出訴願，不為收費，而依行政訴訟法之規定，對訴願決定所為之起訴，收取4,000元裁判費。採購申訴審議收費辦法第4條所規定每申訴案件收取審議費3萬元，其費用遠高於行政訴訟之裁判費，違反憲法之比例原則。又行政罰法第27條第1項「行政罰之裁處權，因3年期間經過而消滅」之規定，故本件亦不能再為裁罰，且關於追繳押標金之處分，上訴人並未提出經其他主管機關認定違法之證明及具體指出違法事證及其理由。追繳押標金之規定，應為私權之爭議，應透過普通法院審查，上訴人以行政處分方式追繳，尚非合法。況本案前於96年間經檢察官為緩起訴處分確定，且已繳納公益金，本件應有一事不二罰原則之適用。被上訴人出借牌照參與投標之行為，並不符合政府採購法第101條第1項第6款「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者」規定。又罰金為刑法上之專有名詞，與刑事訴訟法第253條之2第1項第4款「支付一定之金額」之規定，無論在用語及涵義均不同，緩起訴處分亦非屬法院所為之「有罪判決」。爰訴請判決撤銷原處分及申訴審議判斷。三、上訴人則略以：上訴人於98年3月16日雲水鄉行字第0980002977號函通知廠商「追繳押標金及刊登政府公報、停權3年」，乃依據臺灣雲林地方法院96年度訴字第424號判決書附表3所列「借牌或容許借牌廠商」及判決書壹三所列行為，爰依政府採購法第31條第1項第8款而為處分。又公共工程會96年4月16日工程企字第09600151280號函認，政府採購法第101 條規定之「容許他人借用本人名義或證件參加投標」，即已破壞採購法所欲保障之實質競爭關係，並未如同法第87條第5項以「意圖影響採購結果或獲取不當利益」為要件，自不以成立圍標之刑事處罰為必要。又政府採購法第101條第1項第6款乃規範對象係針對廠商遭第一審判決有罪者，非針對廠商之代表人等或其他從業人員，本件行為人及廠商遭到緩起訴及罰金（公益金）之科罰者，該當同法第101條第1項第6款構成要件，乃避免引用同法第101條第1項第1款刊登政府公報並停權3年之重處分，以符比例原則及維護廠商權益。政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，乃補充法律適用要件，其因違反採購法第87條第5項容許他人借用本人名義或證件參加投標、違反同法第50條第1項第7款影響採購公正之違法行為，可參照公共工程會96年7月25日工程企字第09600293210號函示，此復有該會94年3月16日工程企字第09600293210號函示，說明二可資佐參。且依該會98年4月7日工程企字第09800134680號函有關第31條、第101條及第103條之適用疑義，對於政府採購法第31條第2項所定各款情形，尚無經起訴或法院判決確定之規定。機關如就個案事實足以認定廠商有上開各款情形之一，即得依招標文件及該項規定辦理。況依同法第31條第2項規定，係於招標文件中約定如有各款情形者，得不發還或追繳押標金，其性質係屬契約自治事項，經雙方同意後發生拘束效力，廠商有政府採購法第31條第2項各款情形之一者，即得本於契約處理等語資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：採購申訴審議收費辦法乃源於政府採購法第80條第4項，係就申訴審議費收費數額及繳納方式所為技術性、細節性之規定，並未逾越母法之授權；另採購申訴之審議涉及公告金額以上政府採購有關招標、審標、決標及廠商違法之刊登政府公報與停權所生爭議之判斷，其複雜性與專業性與一般訴願程序自不得相提併論，因此被上訴人以一般訴願程序不收費為由，主張該採購申訴審議收費辦法第4條所定每一申訴事件之審議費3萬元顯然過高，違反比例原則云云，並無可採。次以，政府採購法有關廠商異議及申訴之處理程序，除上開關於採購工程之招標、審標、決標爭議之異議及申訴外，另有同法第101 條至第103條所規定之機關欲將廠商名稱刊登政府採購公報，並進而禁止廠商於一定期間內參加投標之停權處分事件，此觀諸同法第102條第4項「第1項及第2項關於異議及申訴之處理，準用第6章之規定」之規定自明。本件被上訴人如係就系爭9件採購工程之招標、審標、決標爭議依同法第74條規定提出異議及申訴，自屬9件申訴，則審議判斷機關令其繳納9件申訴審議費即無不合。然查本件被上訴人之異議及申訴雖係起因於被上訴人所參與上訴人辦理之「水林鄉萬○○○區○○○○○路等側溝和路面修復工程」等9件採購案，但被上訴人並非就系爭9件採購案之招標、審標、決標有所爭議而為異議及申訴，而係對於採購機關依政府採購法第101條至第103條規定所為欲刊登政府公報及停權之通知所為異議及申訴，茲上訴人針對被上訴人所涉及之該9件採購案，僅對被上訴人以98年4月6日雲水鄉行字第0980003541號函作出1個欲刊登政府採購公報及停權1年之行政處分而已（上訴人原以98年3月16日雲水鄉行字第0980002977號函作出欲刊登政府採購公報及停權3年之行政處分，經被上訴人異議後再以98年4月6日雲水鄉行字第0980003541號函重新作出欲刊登政府採購公報及停權1年之行政處分），並未作出9個欲將被上訴人名稱刊登政府公報及停權之行政處分，而被上訴人亦僅對上訴人經異議後重新作成之該98年4月6日雲水鄉行字第0980003541號函之1個行政處分，於98年4月16日向公共工程會提出單一申訴。是被上訴人之申訴既僅針對上訴人單一之行政處分而提出，自屬1件申訴而僅需繳納1件申訴審議費（3萬元），詎公共工程會竟命其繳納9件申訴審議費（27萬元），並以被上訴人未繳納9件申訴審議費而於程序上予以不受理，自有未合，被上訴人執此主張申訴審議判斷違法，為有理由，爰將該申訴審議判斷予以撤銷。五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：㈠、依政府採購法第79條、第80條第4項規定、採購申訴審議收費辦法第3條規定、同辦法第4條及採購申訴審議規則第11條第3款規定可知廠商欲向公共工程會提出申訴，必須繳納申訴審議費用；廠商如經公共工程會通知限期補繳審議費，逾期未為繳納者，依前揭規定，其申訴即不符合法定程序，其申訴應不予受理。㈡、本件被上訴人因不服上訴人追繳押標金及刊登採購公報之通知，向公共工程會提出申訴，經公共工程會以98年4月27日工程訴字第09800166460號函、98年5月11日工程拆字第09800192290號函通知，於文到7 日內繳納27萬元申訴審議費，被上訴人於98年5月13日收受後仍未依法繳納審議費用，公共工程會遂依採購法第79條、第80條及收費辦法第3條等規定，將被上訴人之申訴不予受理，公共工程會之處置並無任何違法或不當之處。㈢、另依採購申訴審議規則第10條第1項規定：「對於申訴事件，應先為程序審查，其無不受理之情形者，再進而為實體審查。」按審議費之繳納為進入實體申訴事件之前提要件，本件被上訴人未依法繳納審議費用，公共工程會不予受理其申訴，自屬適法。復參見高雄高等行政法院98年度訴字第462號裁定、臺北高等行政法院94年度訴字第1911號裁定、93年度訴字第3577號裁定、臺中高等行政法院93年度訴字第288號函裁定等案例，未繳納申訴審議費經公共工程會為不受理之案件提起行政訴訟者，均屬起訴程式於法不合，原判決未遵循「先程序後實體」之基本法律原則，即逕予認定公共工程會原通知被上訴人繳納申訴審議費用27萬元為不合法，該判決已違背基本法律原則。㈣、原判決理由僅就上訴人98年4月 16日雲水鄉行字第0980003541號函作出1個欲刊登政、公府採購公報及停權1年之行政處分為論斷，認被上訴人之申訴僅針對上訴人單一之行政處分而提出，自屬1件申訴而僅需繳納l件申訴審議議費3萬元，就系爭件採購案追繳押標金之部分根本未為論斷，原判決自有理由不備之違法等語。然查：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」、「廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向被告提出異議：……3、對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起10日。」、「廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第2項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。」「審議判斷，視同訴願決定。」、「採購申訴審議委員會辦理審議，得先行向廠商收取審議費、鑑定費及其他必要之費用，其收費標準及繳納方式，由主管機關定之。」、「廠商提出申訴時，應繳納審議費。其未繳納者，由申訴會通知限期補繳；逾期未補繳者，不受理其申請。」、「前條審議費，每一申訴事件為新臺幣3萬元，由申訴廠商以現金、公庫支票、郵政匯票、金融機構簽發之即期本票、支票或保付支票繳納。」行為時政府採購法第74條、第75條第1項第3款、第76條第1項、第83條、第80條第4項、採購申訴審議收費辦法第3條、第4條分別定有明文。而本件被上訴人之異議及申訴雖係起因於被上訴人所參與上訴人辦理之「水林鄉萬○○○區○○○○○路等側溝和路面修復工程」等9件採購案，但上訴人並未對被上訴人作出9件追繳押標金、刊登政府公報及停權之行政處分，且被上訴人亦僅對上訴人經異議後重新作成之98年4月6日雲水鄉行字第0980003541號函依政府採購法第31條第2項、第101條至第103條規定所為追繳押標金及刊登政府公報及停權之單一之行政處分而提出單一申訴，此有被上訴人申訴狀附於申訴審議卷可稽，自僅屬1件申訴而僅需繳納1件申訴審議費（3萬元），詎公共工程會竟命其繳納9件申訴審議費（27萬元），並以被上訴人未繳納9件申訴審議費而於程序上予以不受理，容有違誤，原判決爰將該申訴審議判斷予以撤銷，並由原審議判斷機關重新命被上訴人繳納1件申訴審議費，再視其是否繳納而為適法之處理，於法並無不合。縱原審雖有未於判決中對以追繳押標金部分加以論斷，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實、法律適用之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　4　　月　　14　　日最高行政法院第四庭審判長法官　吳　明　鴻法官　林　茂　權法官　侯　東　昇法官　黃　秋　鴻法官　陳　國　成以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　4　　月　　15　　日書記官　王　福　瀛

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