100年度判字第607號｜行政：公平交易法｜裁判日期：100 年 04 月 28 日

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第607號上訴人　嘉新國際股份有限公司代　表　人　張永平訴訟代理人　黃子恬　律師被上訴人　行政院公平交易委員會代　表　人　吳秀明上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國98年9月30 日臺北高等行政法院95年度訴字第637號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件被上訴人於民國90年11月起陸續接獲檢舉指稱國內水泥業者涉嫌聯合壟斷哄抬水泥價格，案經被上訴人併案調查，並於94年10月17日依行政程序法相關規定舉行聽證會後，以上訴人與東宇興業股份有限公司(下稱東宇)、士新儲運股份有限公司(下稱士新)、嘉環東泥股份有限公司(下稱嘉環東)、台宇實業股份有限公司(下稱台宇)、萬青水泥股份有限公司(下稱萬青)、環中國際股份有限公司(下稱環中)、國興水泥股份有限公司(下稱國興)、華東水泥股份有限公司(下稱華東)、通發進企業股份有限公司(下稱通發進)等10家水泥儲槽或通路業者，及臺灣水泥股份有限公司(下稱臺泥)、亞洲水泥股份有限公司（下稱亞泥）、東南水泥股份有限公司(下稱東南)、環球水泥股份有限公司(下稱環球)、幸福水泥股份有限公司(下稱幸福)、中國力霸股份有限公司(下稱力霸)、欣欣水泥企業股份有限公司(下稱欣欣)、建台水泥股份有限公司(下稱建台)、信大水泥股份有限公司(下稱信大)、嘉新水泥股份有限公司（下稱嘉新)及中聯資源股份有限公司(原名中聯爐石處理資源化股份有限公司，下稱中聯）等11家水泥生產業者，共計21家有水平競爭關係之國內水泥供應銷售業者（下稱水泥供應業者)，自90年3月起至93年底間，合意以透過控制國內水泥總量供給之方式，共同決定調漲價格、限量發貨、轉銷水泥等相互約束事業活動之行為，嚴重影響國內水泥供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1項禁止聯合行為之規定，乃依同法第41條前段，以94年 12月21日公處字第094136號處分書(下稱原處分)裁處上訴人新臺幣(下同)600萬元之罰鍰，並命其停止所涉違法之聯合行為。上訴人不服，遂提起行政訴訟。二、上訴人起訴主張：上訴人本係為水泥經銷商，於被上訴人所指稱90年4月業者達成聯合行為合意前，早向國內外水泥生產廠商採購水泥銷售，銷售價格僅係單純反映採購成本，並未有獲取超額利潤之情，嗣因91年7月財政部對韓菲水泥課徵反傾銷稅致無法進口韓國水泥，而全部改採向臺泥、亞泥購買，根本無動機與其他業者聯合控制國內水泥總量，對於水泥價格之上揚亦無所謂故意與過失，故原處分中有關上訴人參與聯合行為之事實應予撤銷，罰鍰部分，亦無所附麗。再者，不論原處分認定之聯合行為事實是否為真，審酌被上訴人所提出之「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」(下稱罰鍰額度參考表)已註明上訴人為「不為進口國外水泥，限制國內水泥市場競爭；但非主導者」，認定上訴人涉案之惡性不重大，被上訴人對於有關違法行為動機、目的及預期之不當利益、違法行為對於交易程度之危害，皆給與「極嚴重」之評價，亦證被上訴人確實怠於裁量及違反公平原則之違誤等語，求為判決原處分關於上訴人部分撤銷。三、被上訴人則以：(一)本案相關之產品市場，為我國「具備水泥生產能力之水泥供應業者」、「具備水泥進口能力之水泥供應業者」及「由具備生產水泥能力之業者所合資設立之大型水泥供應業者」等三者，所供應之各規格水泥產品市場；在相關地理市場，則是全國之水泥市場，是原處分認定本案被處分人均符合公平交易法第7條第2項「在同一產銷階段」之要件，並無違誤。(二)上訴人及其他被處分人等國內水泥供應業者，於90年3月至93年年底間，合意以透過控制國內水泥總量供給之方式，一致提高國內之水泥價格。渠等於控制國內水泥總供給量方面，先協議限量或不進口水泥或轉銷國內水泥，以抑制水泥市場競爭；再由國內水泥生產同業與進口水泥業者協議轉銷國內水泥替代進口水泥，限制我國水泥之總量供給。而於我國水泥總供給量遭人為控制減少後，則分別以劃分銷售區域、限制交易對象、限量發貨、同業間互為代包、發貨、統一報價、縮短訂單等手段，達成聯合調高水泥價格之終極目的。故被上訴人認定上訴人與其他被處分人間確有聯合行為之意思聯絡，合意透過控制我國水泥總量、提高水泥價格之聯合行為，嚴重影響我國水泥市場之供需功能，已構成違反公平交易法第14條事業不得為聯合行為之規定，洵屬有據。(三)被上訴人依公平交易法施行細則第36條規定及適用罰鍰額度參考表所定考量因素之評分級距及罰鍰金額，依同法第41條前段裁處上訴人罰鍰，並命停止違法之行為，並無上訴人所稱有裁量濫用及裁罰基準理由矛盾之情事等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)按所謂聯合行為，只要業者間合意，使某特定期間之價格有異常僵固或上揚趨勢，而影響該特定市場之供需功能即足，復參酌公平交易法對於聯合行為之規範，除以契約及協議達成合意者外，尚包含因意思聯絡而事實上可導致一致性行為之「其他方式之合意」，是足以證明上開事實之間接證據，如經認定屬實，亦應可採。又被上訴人援引美國競爭法主管機關歷來處理之相關案例，引用促進行為理論，來判斷水平競爭事業之行為是否有助於促成聯合行為之證據，乃因應經濟態樣呈現之多面性及複雜性所需，如經查證結果與事實相符，並無不合。 (二)茲據下游水泥經銷商之證言交互以觀，均指出上訴人不再進口水泥，而改轉銷臺泥及亞泥所生產之水泥，且除國興外，在各港口擁有silo之業者確實都沒有再進口水泥之事實；再參照上訴人之進口明細及訂貨明細資料，90年4、5月以前，上訴人尚有向日、韓進口水泥，90年5月以後則全改轉銷臺泥、亞泥之水泥及從關係企業嘉新在大陸京陽廠進口少量水泥。縱如上訴人所述，其因反傾銷稅課徵之因素而無法從韓國進口水泥，仍可自關係企業嘉新大陸京陽水泥公司進口成本較低之水泥，惟其捨此不為，卻完全改轉銷臺泥、亞泥之水泥，顯不合理；復佐以我國水泥業者與國際水泥大廠達成互不侵犯對方銷售區域之協議後，欣欣、環中、士新、台宇、幸福、國興、信大等與上訴人有競爭關係之水泥供應業者，共同不為生產、進口或限量進口，而改轉銷臺泥與亞泥生產之水泥，形同藉以控制減縮我國水泥之供給總量，則上訴人與上述具競爭關係之事業，同時期竟同轉銷臺泥與亞泥之水泥，若無合意，實難達此一致性行為，故被上訴人綜合上開事證，認上訴人與其他有競爭關係之他事業有聯合行為，乃屬有據。又揆諸國內水泥產業中、下游銷售業者及預拌混凝土業等諸多業者之證言交互以觀，亦足證上訴人確有參與劃分銷售區域、限制交易對象，並對下游預拌混凝土廠商片面限量發貨、縮短訂單期限之事實。 (三)綜上，上訴人與其他被處分人，透過聯合封鎖我國水泥進口市場、並合意控制供給、調節數量、限量發貨等手段，最終一致調漲水泥產品之價格達同一水準，已嚴重影響我國水泥市場之供需功能。故被上訴人認定上訴人與國內20家水泥供應業者均已涉入聯合行為，違反公平交易法第14條之規定，依同法施行細則第36條規定審酌一切情狀及上述罰鍰額度參考表所定考量基準，依同法第41條前段規定予分別處以罰鍰，並命立即停止所涉違法行為，核屬適法，亦無上訴人所稱有裁罰基準理由矛盾之情事等語，為其論據，而判決駁回上訴人在原審之訴。五、本院查： (一)按，「(第1項)本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。(第2項)前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。(第3項)第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」及「事業不得為聯合行為。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5萬元以上2,500萬元以下罰鍰。」公平交易法第7條、第14條第1項前段、第41條前段分別定有明文。可知，公平交易法對於聯合行為之規範，係採實質認定之方式，除以契約、協議達成合意者外，尚包含因意思聯絡而事實上可導致一致性行為（或稱暗默勾結行為）之「其他方式之合意」；所謂「一致性行為」，是指二以上事業，在明知且有意識之情況下，透過類似聚會等機會交換經營意見，以意思聯絡之方式就其未來的市場行為達成不具法律拘束力之共識或瞭解，而採取同一形式之外部行為。而上述「意思聯絡」存在之事實，除依據直接證據證明外，亦得利用間接證據證明之方法；亦即，經由各項間接證據（如誘因、經濟利益、類似的漲價時間或數量、不同行為之替代可能性、發生次數、持續時間、行為集中度及其一致性……等），參酌涉案商品之種類、涉案事業所占之比例、相關市場之範圍及其特性，如有生異於正常市場下之競爭條件狀況者，足以推定其間存有一致性行為之意思聯絡存在，且為其外部行為一致性之合理解釋，即可認定事業間有「聯合行為」。 (二)次按，公平交易法第7條第2項所稱「足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者」，係以事業合意所為之限制競爭行為，足以影響市場功能之程度即可，並不以聯合行為當事人因此獲得實際利益為必要。而欲確定特定聯合行為是否足以影響市場功能，即應先界定相關市場之範圍；而市場範圍之界定，主要為相關產品市場及相關地理市場兩項標準。又關於我國國內水泥供應業者之區分，包括「具備水泥生產能力之業者」、「具備silo設備可進口水泥之業者」及「由具水泥生產能力之業者合資設立之大型水泥供應業者」等3 類型，渠等均有立即供應水泥之能力；且銷售對象均為水泥經銷商、預拌混凝土業者或建材行，足見上開3類水泥供應業者具有供給及需求替代性。查原判決依臺灣區水泥工業同業公會提供之國內水泥生產公司產能比較表、國內水泥供應市場─水泥倉儲(silo)發貨站、華東提供該公司之水泥客戶明細表及90年1月至93年8月銷售水泥量、年度累計數量等證據資料，以訴外人即本案其他被處分人臺泥、亞泥、嘉新、環球、東南、建台、力霸、欣欣、信大、幸福、中聯，因擁有旋窯與其他生產設備，為具水泥生產能力之供應業者；另上訴人與環中、萬青、國興、台宇、東宇、士新、嘉環東、通發進等其他被處分人，係具有儲放水泥之silo設備可進口水泥之供應業者；及華東係由嘉新、環球、東南、欣欣等4 家出資成立之國內水泥供應業者，其所銷售之水泥亦來自該4家業者，且其水泥銷售數量，與上述「具水泥生產能力」與「具水泥進口能力」兩類水泥供應業者規模相當，銷售對象亦為水泥經銷商、預拌混凝土業者及建材行等下游銷售業者，而認上訴人及上述其他被處分人等共21家水泥供應業者，渠等所供應之水泥，因具供給與需求之替代性，故處於同一相關產品市場，具有水泥銷售之水平競爭關係，已合致公平交易法聯合行為主體之構成要件，洵屬有據。另原判決以上訴人及其他被處分人等水泥供應業者，分別以旋窯、研磨廠或各港口興建silo所在地為發貨中心，而向外延伸形成其主要銷售地區，經整體觀察渠等彼此交錯重疊之銷售區域，已涵蓋整個臺灣地區；且因水泥海上運輸技術之進步，使得水泥船運輸水泥被廣泛運用，在臺灣不同區域之水泥供應業者，能夠以充足數量、接近價格供應相關產品，水泥需求者在臺灣亦可無障礙選擇或轉換其交易對象，並參酌臺灣水泥工業同業公會亦為相同之地理市場劃分，將全國視為單一市場等情，而認本案聯合行為之相關地理市場，為全國之水泥市場，亦無違誤。上訴意旨指摘原判決認定本案被處分人係處於同一產銷階段之業者，其適用公平交易法第7條第2項顯有違誤，並違反法律保留原則云云，委無可採。 (三)復按，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。又價格聯合行為，非指必同幅度或同一價格水平，始足為之，只要業者間之合意，使得某特定期間之價格有異常之僵固或上揚趨勢，並因此影響該特定市場之供需功能即已足。經查，原審以參酌我國水泥產業為一高度集中、需求缺乏彈性且價格資訊透明之市場，為有利於水泥供應業者互相勾結及監督鞏固彼此間合意為限制競爭之內容；及我國水泥產業自89年起即因需求逐年萎縮，長期處於供給大於需求之狀況，確有形成水泥供應業者藉由卡特爾之運作，避免水泥價格因產能過剩致價格一路下滑等各項市場結構誘因，並依調查證據之辯論結果，認上訴人與本案其他被處分人等有水平競爭關係之國內水泥供應業者，於90年3月起至93年底間，係按各事業之市場地位及經營特性，分別採取不同之方式及手段參與系爭聯合行為，其中上訴人與嘉新、環中、信大、欣欣、嘉環東、士新、國興、萬青、台宇等具生產能力或進口能力之水泥供應業者，以不為生產、進口或限量生產、限量進口，而改轉銷臺泥、亞泥所生產之水泥之方式，形同藉由轉銷臺泥與亞泥所生產之水泥，以共同控制減縮我國水泥之總供給量。另上訴人與其他被處分人分別以劃分銷售區域、限制交易對象、同業間互為代包、發貨、限量發貨，縮短訂單期限及固定末端銷售定價等相互約束事業之方式互相配合，達成聯合調漲水泥價格之目的，足以影響我國水泥市場之供需功能，違反公平交易法第14條第1項禁止聯合行為之規定，已據原判決詳述採證之依據及得心證之理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，核與卷內證據尚無不合，其認定事實與論理法則、經驗法則或證據法則亦無違背，即不能指為違法。則依上揭規定及說明，原判決以上開違法期間，各水泥公告牌價確有異常僵固、上揚之趨勢，佐以本案諸多市場結構誘因、上訴人及其他被處分人所為多種鞏固系爭聯合行為運作之行為，及我國水泥市場競爭效能減損等多項證據，認定上訴人與其他被處分人間確有聯合行為之意思聯絡，合意透過控制我國水泥總量、提高水泥價格之聯合行為，足以影響我國水泥市場之供需功能，已違反公平交易法第14條事業不得為聯合行為之禁制規定，並無違誤。上訴意旨主張原判決未先逐項審酌各業者於各該一致行為中，是否有合意約束，逕先論斷各業者處於同一產銷階段，其所為任何合意行為即構成聯合行為，顯與公平交易法第7條第2項聯合行為之構成要件不符，有判決不適用法令之違法云云，無非係其一己之主觀見解及就原審事實認定之職權行使事項為爭議，並無可採。 (四)再按，「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5條定有明文，揆其立法意旨，乃在求行政行為內容之明確，俾利相對人遵循或請求救濟。故行政處分之內容，雖依其文字尚有所不明，但若可經由整體處分意旨或解釋而知者，即非所謂不明確。經查，本案聯合行為之主體，多達21家事業，且各家事業涉案情節不一，被上訴人因以單一之原處分對本案21家事業為處分，經審酌本案聯合行為之涉案事業眾多、行為態樣多元且情節複雜，乃以原處分主文第1項記載：「一、被處分人以合資、契約、集會或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定調漲價格、限量發貨、轉銷水泥、退出市場或不為進口等為相互約束事業活動之行為，嚴重影響國內水泥供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1項本文聯合行為之禁制規定。……」等語之方式，以總括上訴人及其他被處分人所涉違法行為，此由上揭主文內以「或」字連貫其意，即可知悉，業據原判決依法認定甚明；而綜觀原處分之主文、事實及理由之整體內容，已足以明確知悉原處分認定上訴人參與本案聯合行為之具體違法行為，及原處分主文第2項所命令上訴人停止之各項違法聯合行為，則依上開說明，原處分內容並無上訴意旨所稱不明確情形，故上訴人主張原處分違反行政程序法第5條行政行為之內容應明確之規定，據以指摘原判決竟予以維持，有判決違背法令之違法云云，亦無可取。 (五)末按，行政訴訟法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」可知，行政法院對於裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，應審查行政機關行使裁量權之過程或結果，是否有逾越權限或濫用權力，而以違法論之裁量瑕疵。又「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」公平交易法施行細則第36條規定甚明。被上訴人為統一裁量基準，亦訂有罰鍰額度參考表，將上開列示考量事項區分等級而各有不同之基數，各項基數加總後再對照其應處罰鍰金額而處以罰鍰。原審以被上訴人對於上訴人所處罰鍰之裁量審酌因素，已包括上述公平交易法施行細則第36條相關事由，並具體敘明上訴人各該當情狀及違法等級，而依上訴人違法等級積分為10.38分，經適用上開罰鍰額度參考表規定裁罰額度處以600萬元罰鍰；且原處分之作成過程，係經具專業知識、依法獨立行使職權之被上訴人所屬委員會議，就該會內部單位依公平交易法施行細則第36條規定是否妥適進行討論後，於法律授權範圍內，作成裁處上訴人罰鍰之決定，而認原處分無裁量濫用或裁量怠惰情事，亦難認有違反比例原則之情形；及被上訴人對於本案所有被處分人，均依照上開相同之考量基準，方作成各被處分人之裁罰額度，並無上訴人所稱有裁罰基準理由矛盾情事，業據原判決論述甚明，核無不合。又原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，亦無理由不備或理由矛盾之情事。上訴意旨再就已經原判決詳為論述之事項，復執陳詞為爭議，指摘原判決有違背法令及不備理由或理由矛盾之違法云云，亦不足採。 (六)綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　4　　月　　28　　日最高行政法院第三庭審判長法官　黃　璽　君法官　楊　惠　欽法官　吳　東　都法官　陳　金　圍法官　蕭　惠　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　4　　月　　29　　日書記官　葛雅慎

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第607號

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