最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第614號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第614號上訴人　亞洲水泥股份有限公司代　表　人　徐旭東訴訟代理人　林瑤　律師雍桂芳　律師被上訴人　行政院公平交易委員會代　表　人　吳秀明上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國98年9月30 日臺北高等行政法院95年度訴字第680號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件被上訴人於民國90年11月起陸續接獲檢舉指稱國內水泥業者涉嫌聯合壟斷哄抬水泥價格，案經被上訴人併案調查，並於94年10月17日依行政程序法相關規定舉行聽證會後，以上訴人與臺灣水泥股份有限公司(下稱臺泥)、環球水泥股份有限公司(下稱環球)、中國力霸股份有限公司(下稱力霸)、幸福水泥股份有限公司（下稱幸福)、嘉新水泥股份有限公司(下稱嘉新)、欣欣水泥企業股份有限公司(下稱欣欣)、東南（東南水泥股份有限公司）、建台水泥股份有限公司( 下稱建台)、信大水泥股份有限公司(下稱信大)及中聯資源股份有限公司（原名中聯爐石處理資源化股份有限公司、下稱中聯）等11家水泥生產業者，及東宇興業股份有限公司(下稱東宇)、士新儲運股份有限公司(下稱士新)、嘉環東泥股份有限公司(下稱嘉環東)、台宇實業股份有限公司(下稱台宇)、萬青水泥股份有限公司（下稱萬青）、環中國際股份有限公司(下稱環中)、國興水泥股份有限公司(下稱國興)、嘉新國際股份有限公司(下稱嘉國)、華東水泥股份有限公司(下稱華東)、通發進企業股份有限公司(下稱通發進)等10家水泥儲槽或通路業者，共計21家有水平競爭關係之國內水泥供應銷售業者(下稱水泥供應業者)，於90年3月起至93年底間，以合資、契約、集會或其他方式之合意，共同決定調漲價格、限量發貨、轉銷水泥、退出市場或不為進口等相互約束事業活動之行為，嚴重影響國內水泥供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1項禁止聯合行為之規定，乃依同法第41條前段，以94年12月21日公處字第094136號處分書(下稱原處分)裁處上訴人新臺幣(下同)1,600萬元之罰鍰，並命其停止所涉違法之聯合行為。上訴人不服，遂提起行政訴訟。二、上訴人起訴主張：(一)認定事業間是否實施聯合行為，依目前實務見解，雖不以直接證據為限，而得以間接證據認定之，惟以促進行為作為認定聯合行為存在之間接證據，尚未為國內外實務所肯認，被上訴人援引原審法院94年訴字第2370號、2390號判決，稱促進行為得作為認定聯合行為之證據云云，即屬斷章取義。(二)被上訴人欲證明被處分人以合意與有競爭關係之他事業共同決定調漲價格、限量發貨、轉銷水泥、退出市場或不為進口等相互約束事業活動之行為，惟迄今未提出任何具體事證以實其說，其可信度極為薄弱。(三)公平交易法第7條第2項僅規範「流通業者」未及「交易相對人」，係因流通業與其供貨商雖均可直接販賣同一產品予消費者，但兩者並未具備水平競爭關係。上訴人與其他若干被處分人，既非屬於水平競爭關係，則應不該當於聯合行為之主體要件，原處分之認定已違反前開規定。(四)被上訴人裁處罰緩額度之考量因素，全非事實，純屬被上訴人主觀臆測。且其依被上訴人所提出之「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」(下稱罰鍰額度參考表)所計算之點數等，是否客觀、合於正當性及比例原則，亦未見諸於處分理由，即非適法等語，求為判決撤銷原處分關於上訴人部分。三、被上訴人則以：（一）本案相關之產品市場，為我國「具備水泥生產能力之水泥供應業者」、「具備水泥進口能力之水泥供應業者」及「由具備生產水泥能力之業者所合資設立之大型水泥供應業者」等三者，所供應之各規格水泥產品市場；在相關地理市場，則是全國之水泥市場，是原處分認定本案被處分人均符合公平交易法第7條第2項「在同一產銷階段」之要件，並無違誤。（二）上訴人及其他被處分人等國內水泥供應業者，合意以透過控制國內水泥總量供給之方式，一致提高國內之水泥價格，渠等於控制國內水泥總供給量方面，包括共同合意投資嘉環東與士新，阻擋墨西哥水泥業者Cemex取得士新在高雄港silo之設備，控制南部水泥銷售通路；並協議競爭事業退出國內之水泥市場，再透過收購水泥廠、水泥倉儲經營權，以杜絕或減少國外水泥或水泥熟料之進口；且與Cemex、日本國際水泥集團達成卡特爾協議，互不銷售水泥至對方地區，並交換使用對方之倉儲設備，積極阻絕國外水泥進口；另與日本鋼鐵業者協議減少與水泥具有替代性效果之水淬爐石銷台數量；再與有競爭關係之他事業通知下游經銷商參與集會合意調漲南部袋裝水泥價格；並由國內水泥生產同業與進口水泥業者協議轉銷國內水泥替代進口水泥，限制我國水泥之總量供給。而於我國水泥總供給量遭人為控制減少後，則以各種劃分銷售區域、限制交易對象、限量發貨、同業間互為代包、發貨、統一報價、縮短訂單等手段，達成聯合調高水泥價格之終極目的。故被上訴人認定渠等間確有聯合行為之意思聯絡，合意透過控制我國水泥總量、提高水泥價格之聯合行為，嚴重影響我國水泥市場之供需功能，已構成違反公平交易法第14條事業不得為聯合行為之規定，洵屬有據。（三）被上訴人依公平交易法施行細則第36條規定及適用罰鍰額度參考表所定考量因素之評分級距及罰鍰金額，依同法第41條前段裁處上訴人罰鍰，並命停止違法之行為，並無上訴人所稱有裁量濫用及裁罰基準理由矛盾之情事等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)按所謂聯合行為，只要業者間合意，使某特定期間之價格有異常僵固或上揚趨勢，而影響該特定市場之供需功能即足，復參酌公平交易法對於聯合行為之規範，除以契約及協議達成合意外，尚包含因意思聯絡而事實上可導致一致性行為之「其他方式之合意」，是足以證明上開事實之間接證據，如經認定屬實，亦應可採。又被上訴人援引美國競爭法主管機關歷來處理之相關案例，引用促進行為理論，來判斷水平競爭事業之行為是否有助於促成聯合行為之證據，乃因應經濟態樣呈現之多面性及複雜性所需，如經查證結果與事實相符，並無不合。 (二)查上訴人與遠揚建設股份有限公司(下稱遠揚建設)及裕通投資股份有限公司(下稱裕通投資)為關係企業。而依建台90年年報資料顯示，該公司為改善財務結構，陸續處分士新與東宇，其中士新之處分日期為90年4月，處分價格為3億1,904 萬元，買方為士新之原始股東潘方仁，惟依「股票轉讓申請書」顯示潘方仁於90年5月即將股權分別轉讓予嘉環東、遠揚建設及裕通投資；而經對照嘉環東提供予被上訴人關於嘉環東、遠揚建設、裕通投資3家公司買受士新股份之買賣合約書，顯示其中嘉環東購買士新股權之應付價金，竟約定部分由上訴人之從屬公司遠揚建設與裕通投資所代付；及士新90年6月6日第5屆第1次董事會議議事錄，代表嘉環東法人當選士新董、監事之背景，恰與參與嘉環東該次增資之水泥業股東完全相符等不合常理處，如非出於合意之安排，實殊難達成。足證上訴人係出於與國內其他水泥業者之集體合意操作，乃透過關係企業遠揚建設與裕通投資名義購買士新股權，而與其他直接投資士新之水泥供應業者，配合其他透過合資嘉環東後轉投資士新之水泥業者，搶先於墨西哥水泥業者Cemex控制士新，防堵其銷售水泥至我國；並以士新作為資訊交換平台，除有助於共識之達成，並易於監控彼此有否背叛合意之行動，而有嚇阻悖離之效果甚明。 (三)原處分關於上訴人及幸福、臺泥、環球、環中、台宇等事業，與在菲律賓生產水泥之Cemex，雙方於90年間達成「暫時性市場共識」及91年底達成「菲律賓協議」，建立互不侵犯對方銷售區域之共識，合意限制菲律賓水泥進口至我國；及上訴人與幸福、臺泥、環中、國興等公司，和日本水泥業者達成互不銷售默契；及上訴人與臺泥、嘉新、環球、東南等中聯股東要求中聯與日本鋼鐵業者進行「訊息交換」，協議減少水淬爐石銷台數量，以避免排擠國內水泥，而達封鎖我國水泥進口市場之事實部分，依被上訴人提出「我國海關水泥進口貿易統計表」顯示我國從菲律賓、日本進口水泥數量銳減情形，與被上訴人查得我國水泥業者和Csmex、日本業者達成協議之時間吻合、環球90年8月21日第15屆第12次董事會議記錄、環中91年11月28日第5屆第6次董事會議紀錄均提及與菲律賓業者達成市場共識及同業對市場穩定之共識、臺灣區水泥工業同業公會第24屆第1次理監事聯席會議紀錄，並佐以水泥進口商及下游廠商之證言交互以觀，足證上訴人分別與上述國內水泥業者確有和菲律賓、日本業者達成互不銷售水泥至對方地區之協議；並透過中聯與日本鋼鐵業者達成協議，以減少水淬爐石銷臺之數量，以強化封鎖我國水泥進口市場之效果。 (四)查上訴人透過其子公司遠揚建設與裕通投資投資士新，乃為士新實際上的重要股東之一，而遠揚建設之董事鄭燦鋒、裕通投資之董事長李龍文，則分別擔任士新之董事、監察人，可知上訴人可透過渠等於士新董事會行使決策同意權。又觀諸士新與建台、通發進簽立之推廣合約書內容，可知該契約雖名為推廣銷售契約，實際上卻涉及如何處理建台、通發進待提量之問題，顯與契約宗旨不符；且建台、通發進之營業所已結束運作，顯不可能再協助作推廣銷售，但士新卻未依約要求返還已付之推廣服務費及請求懲罰性違約金，顯不合常情；並佐以建台律師林慶苗、預拌混凝土業者黃鐙儀、建台水泥經銷商鄭宗烈、沈文展及國內水泥業者李明山等多位證人之證言交互以觀，益徵推廣合約書之市場推廣服務費即為換取建台、通發進退出國內水泥市場之對價。 (五)依嘉新2002年及2003年產銷報告顯示，嘉新在91、92年度之銷售量，超過90年前之生產量甚多，其何以放棄經營甚久之南部市場，改經營北部市場，且可立即自競爭對手即上訴人與臺泥取得大量水泥以供轉銷，顯不合常理；而嘉新在尚有水泥原料可供持續生產下，卻放棄原經營之南部水泥市場，並將水泥庫存與原料賤價售予其競爭對手東南及環球，亦與一般市場常理有悖；且依被上訴人提出「各家水泥業者成本變動表」顯示，嘉新為南部4家水泥生產業者中成本最低者，深具競爭力，嘉新之人員林正育證稱當時公司生產之水泥成本偏高而變賣等語，洵與事實不符。綜上可知，嘉新退出南部水泥生產市場，係上訴人與嘉新、臺泥、環球、東南及欣欣等具有競爭關係之事業合意安排之結果，合意由嘉新退出南部市場，以利於協調分配需求萎縮之南部市場，達彼此不為競爭之目的。 (六)依「臺亞泥轉銷水泥資料表」及「臺灣區水泥工業同業公會各會員產銷數量統計表」顯示，上訴人與臺泥在90至93年6 月間，每年提供同業轉銷水泥之合計數量，竟為國內其他水泥生產業者個別年生產量2倍至7倍之多，且上訴人在上開月份均有數萬多噸剩餘庫存之情況下，竟還向同業臺泥調料轉銷其庫存顯足以支應之水泥，明顯不符常理。再參以原具生產能力或具進口水泥能力之水泥供應業者，卻消極不生產、限量生產或不進口、限制進口量，而改以大量轉銷上訴人與臺泥所生產之水泥，均異於商業常理；復佐以其他下游水泥經銷商之證言交互以觀，均指出我國原本可生產或進口之水泥業者，均不再生產、進口或限量進口之事實，為市場周知等情，被上訴人依此推認上訴人及臺泥以長期供應其他國內水泥業者轉銷渠等所生產之水泥，以共同控制減縮我國水泥供給總量，洵屬有據。 (七)上訴人與其他南部袋裝水泥業者，於92年4月7日在高雄市蟳之屋海產店召集所屬經銷商出席聚會，會中要求將每袋袋裝水泥售價調高至130元以上，以保障合理利潤，當時出席者已涵蓋當時在南部地區所有袋裝水泥供應業者，業經參加該聚會之水泥經銷商陳述明確在卷，互核渠等所為證詞均完全相符。至上訴人雖主張該次聚會係為商討處理客戶倒帳之對策，且其所售之南部袋裝水泥價格在該聚會至少6個月內均未上漲云云。惟苟如上訴人所稱聚會目的係為商討客戶倒帳對策云云，則僅須就其經銷商之財務狀況進行瞭解即可，何須大費周章邀集其他所有南部水泥業者與非屬上訴人之經銷商聚會，且聚會商討內容卻提及有關調漲袋裝水泥售價情事，並無論及與倒帳有關之事宜，是上訴人此項說詞顯不足取。再者，公平交易法第7條第2項規定，只須聯合行為客觀上可能會發生限制競爭之結果，不以實際確有限制競爭效果為必要，是南部袋裝水泥價格縱有未於92年4月16日起即有調漲情形，惟此並不影響聯合行為之成立。 (八)又查，據上訴人內部人員楊桐欣及相關水泥經銷商已證述上訴人確有幫其他與其具有競爭關係之他事業代包、發貨之情形，而使原非屬該交易地盤之競爭對手獲利，顯不符市場競爭之常理。再揆諸國內水泥產業中、下游業者及預拌混凝土業等諸多業者之證言交互以觀，足證上訴人確有與其他水泥業者共同劃分銷售區域、限制交易對象，並對下游業者片面限量發貨、縮短訂單期限之事實，洵堪認定。而據中聯與上訴人等5家水泥業者90年1月至93年3月之卜特蘭水泥議價記錄及中聯內部人員高木良證述等情，足見我國水泥業者於合意提高並僵固普通水泥價格後，亦對中聯實施統一報價、限量發貨，藉提高中聯生產高爐水泥之成本，防堵水泥需求者轉向中聯購買高爐水泥，以強化聯合調高固定水泥價格之效果。又依「各水泥業者90年～93年散裝與袋裝牌價表」可知，我國水泥價格自90年初起不斷上漲；復據多位國內水泥經銷商均指稱上訴人等有固定末端銷售價格行為，互核相符，且其等係陳述本身實際遭遇情形，應不致一致虛構而為不實證詞之理，洵堪採信。 (九)綜上，上訴人與其他被處分人，透過聯合封鎖我國水泥進口市場、並合意控制供給、調節數量、限量發貨等手段，最終一致調漲水泥產品之價格達同一水準，已嚴重影響我國水泥市場之供需功能。故被上訴人認上訴人與其他國內20家水泥供應業者均已涉入聯合行為，違反公平交易法第14條之規定，依同法施行細則第36條規定審酌一切情狀及上述罰鍰額度參考表所定考量基準，依同法第41條前段規定予分別處以罰鍰，並命立即停止所涉違法行為，核屬適法，亦無上訴人所稱有裁罰基準理由矛盾之情事等語，為其論據，而判決駁回上訴人在原審之訴。五、本院查： (一)按政府資訊公開法第9條第1項規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」第18條第1項規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。……七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。……」可知，人民原則上得請求政府機關提供政府資訊，但在有同法第18條第1項所列各款之情形，則不得請求提供。本件原處分卷於原審尚限制上訴人閱覽部分，其中編號第1、2、23～29號卷部分，係被上訴人內部之提陳案件擬辦單、調查函稿、辦理本案聽證程序之內部作業擬稿及作成行政處分決定前之擬稿，核屬被上訴人之內部準備作業文件；另編號第9~15號卷部分，乃被上訴人為了解國內水泥產銷狀況，對國內預拌混凝土業者、水泥經銷商等水泥下游銷售業者所發「90年度水泥進貨成本異動調查表」，經彼等提供進貨散裝或袋裝水泥之品牌、提貨地點、接洽之業務人員、運費單價、銷售單價及銷售對象等原始產銷資料，上開資訊攸關水泥下游銷售業者之營業秘密，如予以公開閱覽，將使整個水泥下游銷售業之產銷資訊透明、公開，致競爭對手得以知悉其營業狀況，對於法律所保障之公平競爭地位，將無從維護，且被上訴人尚未就該調查回收資料進行統計分析，亦未用作認定本案違法事實之基礎，業據原審認定甚明，則被上訴人依上引政府資訊公開法第18條第1項第3款前段、第7款前段規定，拒絕公開上述資料予上訴人閱覽，經核並無不合。另行政訴訟法第163條第1項第3款規定，當事人就與本件訴訟關係有關事項所作之文書有提出之義務，係因該等文書與訴訟結果有關，為期有助於發現真實，乃課予訴訟當事人有提出之義務，而依前所述，被上訴人未提供閱覽之上述文書資料，或僅係被上訴人作成意思決定前之內部準備文件；或屬於水泥下游銷售業者之產銷資訊及營業機密，被上訴人亦未以該等資料作為認定本案違法事實之基礎，即與認定本件事實關係及訴訟結果無關，則原審認此部分卷證既非屬原處分認定事實引用之證據資料，亦屬依法不應公開之資訊，乃於訴訟中限制上訴人閱覽此部分卷證，亦無違誤。又被上訴人於原處分作成前之調查期間，為避免含上訴人在內之本案被處分人進行串證，而影響調查，逕依公平交易法第27條之1第1項及行政程序法第46條第2項規定，而限制上訴人申請閱覽原處分相關卷證，不論其行使裁量權是否有不當，惟原審於訴訟進行中，除上述與本案事實無關且不應公開之原處分卷編號第1、2、9~15及23～29號卷外，已將原處分卷所有相關卷證開放予上訴人閱覽，為上訴人所不爭，而上訴人亦援引該等卷證資料為訴訟上之攻擊或防禦方法，核已保障上訴人之程序上權利，自無違反上訴人所稱訴訟當事人地位平等或武器平等原則可言。上訴意旨以一己之見解，主張被上訴人否准其閱覽原處分卷編號第9~15號之卷證資料，已侵害其訴訟權益，據以指摘原判決有違反證據法則之武器平等原則而違背法令云云，並無可採。 (二)次按，「(第1項)本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。(第2項)前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。(第3項) 第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」及「事業不得為聯合行為。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5萬元以上2,500萬元以下罰鍰。」公平交易法第7條、第14條第1項前段、第41條前段分別定有明文。可知，公平交易法對於聯合行為之規範，係採實質認定之方式，除以契約、協議達成合意者外，尚包含因意思聯絡而事實上可導致一致性行為（或稱暗默勾結行為）之「其他方式之合意」；所謂「一致性行為」，是指2以上事業，在明知且有意識之情況下，透過類似聚會等機會交換經營意見，就其未來之市場行為達成不具法律拘束力之共識或瞭解，形成具有意思聯絡之外在市場行為之一致性。若事業一致性之行為外觀，經調查確實有意思聯絡之事實，或經其他間接證據（如誘因、經濟利益、類似的漲價時間或數量、不同行為之替代可能性、發生次數、持續時間、行為集中度及其一致性……）等之證明，參酌涉案商品之種類、涉案事業所占之比例、相關市場之範圍及其特性，如有生異於正常市場下之競爭條件狀況者，足以推定其間存有一致性行為之意思聯絡存在，且為其外部行為一致性之合理解釋，即可認定事業間有「聯合行為」。 (三)再按，事業是否屬於同一產銷階段之水平競爭市場，須先界定系爭「相關市場」之範圍，以判斷複數事業是否在該「相關市場」之兩個構面，即「相關產品市場」與「相關地理市場」，具有供給與需求之替代性，方屬於公平交易法第7條第2項所稱之「在同一產銷階段」。而「相關產品市場」之劃定，乃經由檢視一產品組合，彼此間是否具高度替代性，如是，該商品組合即應被劃定在為同一相關產品市場，則原判決以爐石粉與飛灰之主要成分與水泥原料石灰石成分相當，但受限於爐石粉飛灰係分別由「煉鋼」、「電廠」窯燒後降溫之廢棄物提煉，品質、數量與價格與水泥有所區隔，僅有部分替代性，而認「水泥」與「爐石粉」間未具高度替代性，不應被劃歸在同一相關產品市場，故本案「水泥供應業者」與「爐石粉供應業者」，並非屬「同一產銷階段事業」，核無不合。又依國內水泥供應業者之區分，包括具旋窯或研磨廠關鍵性設備之水泥生產業者、具備得儲放進口水泥之silo關鍵性設備之水泥進口業者及由具備水泥生產能力之業者合資設立之大型水泥供應業者」等三類型，任一水泥供應業者將水泥產品相對價格微幅但永久調高時，其他水泥供應者在短期內無庸面臨顯著增加額外成本之風險，即可以其原有之旋窯、研磨廠或silo關鍵性設備，立即供應系爭水泥產品，足見「水泥生產業者」、「水泥進口業者」及「由具備水泥生產能力之業者合資設立之大型水泥供應業者」，均有立即供應水泥之能力，彼此間具供給替代性；且渠等之銷售對象均為水泥經銷商、預拌混凝土業者或建材行等，則當水泥產品價格波動時，上開水泥產品下游銷售業者均能在上開三種水泥供應業者間，轉換選擇其交易對象，亦具有需求替代性，故上開三種水泥提供業者應屬於同一產銷階段甚明。(四)經查，原判決依台灣區水泥工業同業公會提供之國內水泥生產公司產能比較表、國內水泥供應市場─水泥倉儲(silo)發貨站、華東提供該公司之水泥客戶明細表及90年1月至93年8月銷售水泥量、年度累計數量等證據資料，以上訴人與訴外人即本案其他被處分人臺泥、東南、環球、嘉新、力霸、建台、欣欣、信大、幸福、中聯，因擁有旋窯與其他生產設備，為具水泥生產能力之供應業者；另環中、嘉國、萬青、國興、台宇、東宇、士新、嘉環東及通發進等其他被處分人，係具有儲放水泥之silo設備可進口水泥之供應業者；及華東係由嘉新、環球、東南、欣欣等4家出資成立之國內水泥供應業者，其所銷售之水泥亦來自該4家業者，且其水泥銷售數量，與上述「具水泥生產能力」與「具水泥進口能力」之水泥供應業者規模相當，銷售對象亦為水泥經銷商、預拌混凝土業者及建材行等，而認上訴人及上述其他被處分人等共21家水泥供應業者，渠等所供應之水泥，因具供給與需求之替代性，故處於同一相關產品市場，具有水泥銷售之水平競爭關係，已合致公平交易法聯合行為主體之構成要件，揆諸上揭說明，洵屬有據。另原判決以水泥產品之特性，致使水泥供應業者之供應區域，分別以旋窯、研磨廠或者港口silo所在地為發貨中心，向外延伸形成其主要銷售地域，而經整體觀察此等交錯重疊之銷售區域，已涵蓋臺灣整個區域；至於水泥之運輸成本，雖因水泥笨重易潮，而占水泥產業總成本之相當比重，然因水泥海上運輸技術之革新進步，使得水泥船運輸水泥被廣泛運用，已可輕易涵蓋臺灣整個地理範圍；並佐以臺灣不同區域之水泥供應業者，能夠以充足數量、接近價格供應相關水泥產品；且預拌混凝土商、水泥經銷商及建材行等水泥產品下游銷售業者，在臺灣亦可以無障礙選擇或轉換其交易對象；及參酌臺灣水泥工業同業公會亦為相同地理市場之劃定，將全國視為單一市場等情，而認本案聯合行為之相關地理市場，為全國之水泥市場，經核亦無違誤。上訴意旨就原判決已經詳為論述之事項，復執陳詞為爭議，指摘原判決認定其與其他被處分人係處於同一市○○○○○段，有判決不適用法規及不備理由、理由矛盾之違法云云，亦不足取。 (五)另按，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。而所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。又價格之聯合行為，非指必同幅度或同一價格水平，始足為之，只要業者間之合意，使得某特定期間之價格有異常之僵固或上揚趨勢，並因此影響該特定市場之供需功能即已足。而聯合行為之禁止，在於其限制競爭足以影響市場之競爭機能，因此，除價格聯合行為、市場分割行為外，非商業目的但足以影響競爭之拒絕交易行為或合資行為均屬之。 (六)而查，原審以參酌我國水泥產業為一高度集中、需求缺乏彈性且價格資訊透明之市場，為有利於水泥供應業者互相勾結及監督鞏固彼此間合意為限制競爭之內容；及我國水泥產業自89年起即因需求逐年萎縮，長期處於供給大於需求之狀況，確有形成水泥供應業者藉由卡特爾之運作，避免水泥價格因產能過剩致價格一路下滑等各項市場結構誘因，並依調查證據之辯論結果，認上訴人與本案其他被處分人等有水平競爭關係之水泥供應業者，於90年3月起至93年底間，係按各事業之市場地位及經營特性，分別採取不同之方式及手段參與系爭聯合行為，其中上訴人與臺泥、萬青、幸福、力霸合意投資士新，並配合其他被處分人透過合資投資嘉環東再轉投資士新之方式，防堵墨西哥水泥業者Cemex取得士新在高雄港silo之關鍵性設備，以阻絕國外水泥之進口，並以士新作為系爭聯合行為之資訊交換及運作平台；再以士新名義與建台、通發進簽訂所謂推廣銷售契約，於給付一定代價後，換取該2家公司退出國內水泥銷售市場，協議不為競爭，而減少卡特爾運作成本；另上訴人與臺泥、環球、環中、幸福等其他被處分人，和Cemex公司達成「暫時性市場共識」及「菲律賓協議」，建立互不侵犯對方銷售區域之共識，合意限制菲律賓水泥進口至我國；及與臺泥、幸福、國興、環中等其他被處分人，和日本水泥業者達成互不銷售默契，共同限制日本水泥進口至我國；復與嘉新、臺泥、環球、東南、中聯等其他被處分人，透過中聯代表和日本鋼鐵業者協議，減少具有部分替代水泥效果之水淬爐石銷台數量，以強化封鎖我國水泥進口市場之效果，遂行穩定國內卡特爾之目的；另上訴人與嘉新、臺泥、環球、東南、欣欣合意，由嘉新退出水泥生產市場，以利協調分配需求日益萎縮之南部市場，以達彼此不為競爭之目的；並由上訴人與臺泥以長期供應其他水泥供應業者轉銷渠等所生產之水泥的方式，一同限制國內水泥總供應量。嗣於國內水泥總供給量遭人為控制減少後，上訴人與其他被處分人即以互為代包、發貨、劃分銷售區域、限制交易對象、限量發貨、縮短訂單期限、統一報價、限量供貨及固定末端銷售價格等方式，達成聯合調漲水泥價格之目的，足以影響我國水泥市場之供需功能，違反公平交易法第14條第1項聯合行為之禁止規定，已據原判決敘明採證之依據及詳述得心證之理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，核與卷內證據尚無不合，其認定事實與論理法則、經驗法則或證據法則並無違背，亦無判決不備理由或理由矛盾之情事。則依上揭規定及說明，原判決以上開違法期間，各水泥公告牌價確有異常僵固、上揚之趨勢，佐以本案諸多市場結構誘因、上訴人及其他被處分人所為多種鞏固系爭聯合行為運作之行為，及我國水泥市場競爭效能減損等多項證據，認定上訴人與其他被處分人間確有聯合行為之意思聯絡，合意透過控制我國水泥總量、提高水泥價格之聯合行為，足以影響我國水泥市場之供需功能，已違反公平交易法第14條事業不得為聯合行為之禁止規定，並無違誤。又「水泥」與「爐石粉」因具有部分替代性，透過控制「水淬爐石」(爐石粉之原料)在市場之供應量，以避免水泥需求者因遭受數量限制而轉向利用該部分替代性產品，即得進一步鞏固水泥價格之操控。中聯代表上訴人等5家水泥供應業股東，與日本鋼鐵業者協調逐年減少水淬爐石銷臺數量，用以阻礙具部分替代水泥效果之爐石粉之利用，其目的在遂行水泥價格之聯合行為，業據原判決論述甚明，是該聯合行為之標的產品仍為水泥，並非爐石粉（或水淬爐石），核與原判決以爐石粉與水泥間未具高度替代性，非屬於本案水泥相關產品市場之認定，並無判決理由矛盾之處。上訴意旨指摘原判決並未具體指出上訴人究竟從事何等違法聯合行為，顯有適用法規不當之違法，且就各項待證事實之認定，有判決不備理由、理由矛盾及違反證據法則之違法云云，無非以其一己主觀之見解，就原審之證據取捨及事實認定之職權行使為爭議，亦無可採。 (七)又按，「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5條定有明文，揆其立法意旨，乃在求行政行為內容之明確，俾利相對人遵循或請求救濟。故行政處分之內容，雖依其文字尚有所不明，但若可經由整體處分意旨或解釋而知者，即非所謂不明確。經查，本案聯合行為之主體多達21家事業，其行為態樣多元且情節複雜，各事業所涉違法行為亦不相同，被上訴人因以單一之原處分對本案21家事業為處分，核該處分主文第1項：「一、被處分人以合資、契約、集會或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定調漲價格、限量發貨、轉銷水泥、退出市場或不為進口等為相互約束事業活動之行為，嚴重影響國內水泥供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1項本文聯合行為之禁制規定。……」等語之記載方式，係總括上訴人及其他被處分人涉及之所有違法行為，此由上揭主文內以「或」字連貫其意可知悉，而上訴人所參與之違法行為乃詳如上述，並無不合，業經原判決依法認定甚明，亦已詳述其理由；而綜觀原處分之主文、事實及理由之整體意旨及內容，已足以確認原處分認定上訴人所參與之前揭具體違法行為，及原處分主文第2項所命令上訴人停止之各項違法行為。則依上開說明，原處分既已載明主文（主旨)、事實、理由及其法令依據等行政程序法第96條第1項第2款所定之應記載事項，且其內容亦無不明確之情形。上訴意旨主張原處分違反行政程序法第96條第1項第2款規定及行政處分內容應予明確之原則，據以指摘原判決有違背法令及不備理由之違法云云，亦無可取。 (八)綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　4　　月　　28　　日最高行政法院第三庭審判長法官　黃　璽　君法官　楊　惠　欽法官　吳　東　都法官　陳　金　圍法官　蕭　惠　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　4　　月　　29　　日書記官　伍　榮　陞

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第614號

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