100年度判字第617號｜行政：公平交易法｜裁判日期：100 年 04 月 28 日

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第617號上訴人　中聯資源股份有限公司 (原名中聯爐石處理資源化股份有限公司) 代　表　人　鄭宗仁訴訟代理人　李文儀　律師王宏濱　律師被上訴人　行政院公平交易委員會代　表　人　吳秀明上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國98年9月30 日臺北高等行政法院95年度訴字第709號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件被上訴人於民國90年11月起陸續接獲檢舉指稱國內水泥業者涉嫌聯合壟斷哄抬水泥價格，案經被上訴人併案調查，並於94年10月17日依行政程序法相關規定舉行聽證會後，以上訴人與臺灣水泥股份有限公司(下稱臺泥)、亞洲水泥股份有限公司(下稱亞泥)、東南水泥股份有限公司(下稱東南) 、環球水泥股份有限公司(下稱環球)、幸福水泥股份有限公司(下稱幸福)、中國力霸股份有限公司(下稱力霸)、欣欣水泥企業股份有限公司(下稱欣欣)、建台水泥股份有限公司( 下稱建台)、信大水泥股份有限公司(下稱信大)、嘉新水泥股份有限公司(下稱嘉新)等11家水泥生產業者，及東宇興業股份有限公司(下稱東宇)、士新儲運股份有限公司(下稱士新)、嘉環東泥股份有限公司(下稱嘉環東)、台宇實業股份有限公司(下稱台宇)、萬青水泥股份有限公司(下稱萬青)、環中國際股份有限公司(下稱環中)、國興水泥股份有限公司(下稱國興)、嘉新國際股份有限公司(下稱嘉國)、華東水泥股份有限公司(下稱華東)、通發進企業股份有限公司(下稱通發進)等10家水泥儲槽或通路業者，共計21家有水平競爭關係之國內水泥供應銷售業者(下稱水泥供應業者)，以契約、協議或其他方式之合意，由上訴人代表與日本鋼鐵業者協議減少水淬高爐石銷台之數量，強化封鎖我國水泥進口市場，嚴重影響國內水泥供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1項聯合行為之規定，乃依同法第41條前段，以94年12 月21日公處字第094136號處分書(下稱原處分)裁處上訴人新臺幣(下同)500萬元之罰鍰，並命其停止所涉違法之聯合行為。上訴人不服，遂提起行政訴訟。二、上訴人起訴主張：(一)爐石粉或高爐水泥並非水泥替代性產品，且爐石粉業與水泥業之特性及類別亦各有不同，上訴人生產爐石粉之相關產品中雖有高爐水泥，然若僅因此而認定上訴人與其他水泥供應業者係屬於同一產銷階段，即有混淆不同產業界線分野，及不同產品產銷階段之垂直上下游關係之誤。(二)爐石粉既非水泥替代性商品，被上訴人始終未能舉證說明「水淬爐石／粉」進口數量之多寡，何以有平抑抵制水泥價格，其認定上訴人有阻礙水泥替代性產品之利用情事，助長國內水泥價格上漲，已難認為有據；況上訴人確無被上訴人所認定之上開行為，被上訴人僅憑無證據能力之傳聞或證明力有疑義之供述證據，對於有利於上訴人之陳述或其他客觀事證卻怠於調查，顯有悖於行政程序法第43條之規定。(三)被上訴人為使裁量基準具體化，訂有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」(下稱罰鍰額度參考表)，被上訴人雖有說明審酌該表所列考量項目之評價標準，然對於各項所據事實及證據均未表明，且部分項目之評定與個案情節有不當聯結，有違平等原則及比例原則，是被上訴人之裁量實有濫用及不足之瑕疵等語，求為判決原處分關於上訴人之部分撤銷。三、被上訴人則以：(一)本案相關之產品市場，為我國「具備水泥生產能力之水泥供應業者」、「具備水泥進口能力之水泥供應業者」及「由具備生產水泥能力之業者所合資設立之大型水泥供應業者」等三者，所供應之水泥產品市場；在相關地理市場，則是全國之水泥市場，是原處分認定本案被處分人均符合公平交易法第7條第2項「在同一產銷階段」之要件，並無違誤。(二)上訴人及其他被處分人等國內水泥供應業者，於90年3月至93年年底間，合意以透過控制國內水泥總量供給之方式，一致提高國內之水泥價格，渠等於控制國內水泥總供給量方面，包括合意由上訴人代表與日本鋼鐵業者協議減少水淬高爐石銷台之數量，使具有部分替代水泥效果之水淬爐石進口數量受限制，以強化封鎖我國水泥進口市場之效果，限制我國水泥之總量供給。嗣以各種劃分銷售區域、限制交易對象、限量發貨、同業間互為代包、發貨、統一報價、縮短訂單等手段，達成聯合調高水泥價格之終極目的。故被上訴人認定上訴人確有參與聯合行為之意思聯絡，合意透過控制我國水泥總量、提高水泥價格之聯合行為，嚴重影響我國水泥市場之供需功能，已違反公平交易法第14 條事業不得為聯合行為之禁制規定，洵屬有據。(三)被上訴人依公平交易法施行細則第36條規定及適用罰鍰額度參考表所定考量因素之評分級距及罰鍰金額，依同法第41條前裁處上訴人罰鍰，並命停止違法之行為，並無上訴人所稱有裁量濫用及裁罰基準理由矛盾之情事等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)按所謂聯合行為，只要業者間合意，使某特定期間之價格有異常僵固或上揚趨勢，而影響該特定市場之供需功能即足，復參酌公平交易法對於聯合行為之規範，除以契約及協議達成合意外，尚包含因意思聯絡而事實上可導致一致性行為之「其他方式之合意」，是足以證明上開事實之間接證據，如經認定屬實，亦應可採。又被上訴人援引美國競爭法主管機關歷來處理之相關案例，引用促進行為理論，來判斷水平競爭事業之行為是否有助於促成聯合行為之證據，乃因應經濟態樣呈現之多面性及複雜性所需，如經查證結果與事實相符，並無不合。 (二)查上訴人之2位副總經理金崇仁、連克歐已明確表示該公司係代表國內水泥業者，與日本鋼鐵業者交換意見，並達成就水淬爐石進口數量默契。復參酌持有上訴人之股份結構，可分為水泥集團(包含臺泥、亞泥、環泥、東南、嘉新)與中鋼集團所組成，其中水泥集團既佔上訴人股份甚重比例，故上開5家水泥生產業者股東對上訴人自有一定之影響力，而上訴人既依股東決策所為，對該決策自應同負其責，被上訴人以此認定其為行為人，並無不合；且經比對國內水泥貿易商92年至96年進口資料，並佐以水泥進口商及下游廠商之證言交互以觀，益證上訴人與日本鋼鐵業者達成協議，以減少水淬爐石銷臺之數量，而強化封鎖我國水泥進口市場之效果，且確實造成國內水淬爐石進口業者之價格提高，則此種價格調漲結果，顯係因人為合意操縱所造成，被上訴人依此認定上訴人所為為反競爭之行為，即屬合法。 (三)又查，依上訴人提供予被上訴人之「高爐石粉、飛灰爐石粉、飛灰、高爐水泥與水泥之替代性說明書」及被上訴人提出之「公共工程高爐石混凝土使用手冊」；並佐以上訴人之經理楊兆順、副總經理金崇仁、連克歐於被上訴人調查時之陳述以觀，足見爐石粉與水泥間確有部分替代性效果。又依經濟部標準檢驗局公布「卜特蘭高爐水泥中國國家標準(CNS) 」之定義及適用範圍說明，亦可知卜特蘭高爐水泥與卜特蘭水泥確具有替代關係，另參酌「行政院公平交易委員會93年8月23日公貳字第0930006360號書函所示相關補充說明」亦顯示卜特蘭水泥與卜特蘭高爐水泥間具有對應關係。故上訴人主張其所生產之高爐水泥非屬本案相關產品市場之範圍云云，實難謂有理由。 (四)綜上，上訴人與其他被處分人，分別透過聯合封鎖我國水泥進口市場、並合意控制供給、調節數量、限量發貨等手段，最終一致調漲水泥產品之價格，已嚴重影響我國水泥市場之供需功能。故被上訴人認定上訴人與國內20家水泥供應業者均已涉入聯合行為，違反公平交易法第14條之規定，依同法施行細則第36條規定審酌一切情狀及上述罰鍰額度參考表所定考量基準，依同法第41條前段規定予分別處以罰鍰，並命立即停止所涉違法行為，核屬適法，亦無上訴人所稱有裁罰基準理由矛盾之情事等語，為其論據，而判決駁回上訴人在原審之訴。五、本院查： (一)按，「(第1項)本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。(第2項)前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。(第3項)第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」及「事業不得為聯合行為。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5萬元以上2,500萬元以下罰鍰。」公平交易法第7條、第14條第1項前段、第41條前段分別定有明文。可知，公平交易法對於聯合行為之「合意」，係採實質認定之方式，除契約、協議外，尚包含因意思聯絡而事實上可導致一致性行為(或稱暗默勾結行為)之「其他方式之合意」；所謂「一致性行為」，是指2以上事業，在明知且有意識之情況下，透過類似聚會等機會交換經營意見，就其未來之市場行為達成不具法律拘束力之共識或瞭解，形成具有意思聯絡之外在市場行為之一致性。若事業一致性之行為外觀，經調查確實有意思聯絡之事實，或經其他間接證據（如誘因、經濟利益、類似的漲價時間或數量、不同行為之替代可能性、發生次數、持續時間、行為集中度及其一致性……）等之證明，參酌涉案商品之種類、涉案事業所占之比例、相關市場之範圍及其特性，如有生異於正常市場下之競爭條件狀況者，足以推定其間存有一致性行為之意思聯絡存在，且為其外部行為一致性之合理解釋，即可認定事業間有「聯合行為」。 (二)次按，事業是否屬於同一產銷階段之水平競爭市場，須先界定系爭「相關市場」之範圍，以判斷複數事業是否在該「相關市場」之兩個構面，即「相關產品市場」與「相關地理市場」，具有供給與需求之替代性，而屬於公平交易法第7條第2項所規定之「在同一產銷階段」。所謂「供給替代性」，係指特定產品或服務的供給者將其產品或服務報酬提高時，其他競爭者或潛在競爭者能夠立即供應具替代性之產品或服務之能力；所謂「需求替代性」，則指假使特定產品或服務的供給者將其產品價格或服務報酬提高時，其顧客能夠轉換交易對象或以其他產品或服務取代前揭產品或服務之能力而言。關於一般水泥之生產，係以卜特蘭1號水泥為主，如於研磨過程中加入不同之添加劑即成為不同規格之水泥。原審依上訴人提供予被上訴人之「高爐石粉、飛灰爐石粉、飛灰、高爐水泥與水泥之替代性說明書」、經濟部標準檢驗局公布之「卜特蘭高爐水泥中國國家標準(CNS)」、「公共工程高爐石混凝土使用手冊」及上訴人之經理楊兆順、副總經理金崇仁、連克歐之陳述紀錄，均已指出爐石粉與水泥僅有部分替代性效果，及卜特蘭水泥與卜特蘭高爐水泥具有替代關係；並對照貨物稅條例第7條第1項第2款、第3款規定，亦將「卜特蘭一型水泥」(下稱普通水泥)及「卜特蘭高爐水泥」(下稱高爐水泥)同列為該條所稱之「水泥」，而認高爐水泥與普通水泥俱為本案水泥產品之範圍，上訴人既係以爐石粉添加於水泥中生產高爐水泥，自與本案其他生產普通水泥之業者均屬於水泥生產供應業者，業經原判決依調查證據之結果，論述甚明，核無不合。又原判決以具旋窯、研磨廠或水泥儲槽(silo)關鍵性設備之水泥生產業者與進口業者，以及「由具備水泥生產能力之業者所合資設立之大型水泥供應業者」，均有立即供應水泥之能力，是彼此間具有供給替代性；且渠等之銷售對象均為水泥經銷商、預拌混凝土業者或建材行，則當水泥產品價格波動時，上開水泥產品下游銷售業者均能在上開三種水泥供應業者間，轉換選擇其交易對象，亦具有需求替代性，而認上訴人與本案其他被處分人等共21家水泥供應業者所供應之水泥，因具供給與需求之替代性，故處於同一相關產品市場，而具有水泥銷售之水平競爭關係，已合致公平交易法聯合行為主體之構成要件，揆諸上揭說明，洵屬有據。上訴意旨以其一己之見解及就原審認定事實之職權行使事項為爭議，指摘原判決有消極不適用法規及判決不備理由、理由矛盾之違法云云，並無可採。 (三)復按，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，並未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。原審以參酌我國水泥產業為一高度集中、需求缺乏彈性且價格資訊透明之市場，為有利於水泥供應業者互相勾結及監督鞏固彼此間合意為限制競爭之內容；及我國水泥產業自89年起即因需求逐年萎縮，長期處於供給大於需求之狀況，確有形成水泥供應業者藉由卡特爾之運作，避免水泥價格因產能過剩致價格一路下滑等各項市場結構誘因，並依調查證據之辯論結果，認上訴人與本案其他被處分人等有水平競爭關係之國內水泥供應業者，於90年3月起至93年底間，係按各事業之市場地位及經營特性，分別採取不同之方式及手段參與系爭聯合行為，而上訴人與其法人股東臺泥、亞泥、嘉新、環球、東南等其他被處分人，鑒於水淬爐石經研磨處理成為高爐石粉後，因與飛灰之主要成分及水泥原料石灰石成分相當，與飛灰、石泥具有部分之替代性效果，乃合意透過上訴人代表國內水泥供應業者與日本鋼鐵業者進行意見交換，經協調逐年減少水淬爐石銷臺之數量，阻礙有部分替代水泥效果之高爐石粉之生產利用，而強化封鎖我國水泥進口市場之效果，以控制我國水泥市場之總供給量，遂行一致調漲國內水泥價格之目的，業據原判決敘明採證之依據及詳述得心證之理由，核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則或證據法則情事。則原判決以上訴人與其他水泥供應業者，合意透過上訴人與日本鋼鐵業者協議限制日本水淬爐石進口數量，藉阻礙水泥替代性產品之利用，控制我國水泥市場之總供給量，而達一致調漲水泥之價格，足以影響我我國水泥市場之供需功能，已違反公平交易法第14條事業不得為聯合行為之禁止規定，揆諸上揭規定及說明，並無不合。又原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，亦無理由不備及理由矛盾之情事。上訴意旨再就原審之證據取捨及事實認定職權行使事項為指摘，亦無足取。 (四)又按，行政訴訟法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」可知，行政法院對於裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，應審查行政機關行使裁量權之過程或結果，是否有逾越權限或濫用權力，而以違法論之裁量瑕疵。又「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」公平交易法施行細則第36條規定甚明。被上訴人為統一裁量基準，亦訂有罰鍰額度參考表，將上開列示考量事項區分等級而各有不同之基數，各項基數加總後再對照其應處罰鍰金額而處以罰鍰。原審以被上訴人對於上訴人所處罰鍰之裁量審酌因素，已包括上述公平交易法施行細則第36條相關事由，並具體敘明上訴人各該當情狀及違法等級，依上訴人違法等級積分10.1分，適用上開罰鍰額度參考表規定裁罰額度處以500萬元罰鍰；且原處分之作成過程，係經具專業知識、依法獨立行使職權之被上訴人所屬委員會議，就該會內部單位依公平交易法施行細則第36條規定是否妥適進行討論後，於法律授權範圍內，作成裁處上訴人罰鍰之決定，而認原處分無裁量濫用或裁量怠惰情事，亦難認有違反比例原則之情形；及被上訴人對於本案所有被處分人，均依照上開相同之考量基準，方作成各被處分人之裁罰額度，並無上訴人所稱有裁罰基準理由矛盾情事，業據原判決論述甚明，核無不合。上訴意旨以原處分有違反平等原則、行政自我拘束原則及不當聯結禁止等濫用裁量之違誤，據以指摘原判決有不適用法規與適用法規不當之違法云云，亦不足採。 (五)綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　4　　月　　28　　日最高行政法院第三庭審判長法官　黃　璽　君法官　楊　惠　欽法官　吳　東　都法官　陳　金　圍法官　蕭　惠　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　4　　月　　29　　日書記官　伍　榮　陞

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第617號

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