100年度判字第657號｜行政：民用航空法｜裁判日期：100 年 05 月 05 日

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第657號上訴人　遠東航空股份有限公司代表人即重整人張綱維樺壹租賃股份有限公司代表人沈信穎富理門管理顧問股份有限公司代表人蔡慧玲訴訟代理人　陳丁章　律師被上訴人　交通部民用航空局代　表　人　尹承蓬局長訴訟代理人　柯莉娟　律師上列當事人間民用航空法事件，上訴人對於中華民國98年9月29 日臺北高等行政法院98年度訴字第198號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人之代表人（重整人）於上訴審程序中變更為張綱維、樺壹租賃股份有限公司及富理門管理顧問股份有限公司，業據新任代表人於民國（下同）下同100年3月24日提出臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）99年8月17日98年度整字第1號民事裁定及經濟部100年3月14日經授商字第10001047860號函，具狀聲明承受訴訟。又被上訴人之代表人原為李龍文，自99年7月16日起變更為尹承蓬，新任代表人於100年2月10 日提出行政院99年7月12日院授人力字第0990063377號派令，具狀聲明承受訴訟，經核均無不合，應予准許，合先敘明。二、本件上訴人97年間因財務危機，衍生經理人遲未補派、航空器租賃糾紛、缺乏營運資金及積欠員工薪資等4項營運缺失，經被上訴人依民用航空法第57條規定，以97年5月7日空運計字第0970013814號函請上訴人於文到10日內完成改善，惟上訴人屆期除指派副總經理代理總經理外，其餘缺失均未改善【此部分經被上訴人以97年6月11日空運計字第09700177101號函裁處新臺幣（下同）300萬元罰鍰】，被上訴人復以 97年5月23日空運計字第09700147863號函請上訴人就前揭要求改善事項於97年6月2日前完成改善，惟上訴人屆期仍未改善【此部分經被上訴人以97年6月20日空運計字第0970018790號函裁處自97年6月11日起停止上訴人5條國內定期航線之營業】，被上訴人再以97年6月5日空運計字第09700165811 號函請上訴人於97年6月15日前完成改善，否則將報請交通部核准後，再停止全部國際航線之營業，上訴人雖以97年6 月16日總字第0970508號函陳報相關處理情形，然仍未能提出完成改善之具體成果，被上訴人乃於報請交通部核准後，以97年7月24日空運計字第0970021626號函裁處自97年7月24日起停止上訴人全部國際定期航線之營業。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。三、上訴人起訴主張：（一）被上訴人要求上訴人完成改善之事項，目前業已獲得重大改善。又民用航空法第112條第1項規定處以罰鍰或停止營業，其間差異在於情節是否重大，被上訴人前先認定上訴人未依其97年5月7日空運計字第0970013814號函限期10日完成改善，而裁處上訴人300萬元罰鍰，現就同一「違法事實」，認為情節重大，不僅以97年6月20日空運計字第0970018790號函裁處停止國內5條航線，又以原處分裁處自97年7月24日起停止上訴人全部國際定期航線之營業，不僅有有不依證據及恣意濫用判斷餘地之違法，亦違反一行為不二罰原則。（二）被上訴人雖訂有「民用航空器所有人使用人暨航空人員違反民用航空相關法規量罰標準表」，但獨漏類同本件事實之處理情形，被上訴人亦未提出向來對類似案件處分之標準，難認其業已裁量，原處分有「不為裁量」或「裁量濫用」之裁量瑕疵。另被上訴人並未說明上訴人違反義務程度與原處分之比例關係，原處分之內容亦顯然無助於達到被上訴人最初欲促使上訴人解決積欠員工薪資，避免員工情緒不穩，影響公司正常運作及飛航安全等行政目的，則其裁量權之行使亦違反比例原則。（三）何況「航線」係民用航空運輸業者之最大資產，原處分作成時，刻值上訴人聲請重整期間（98年4月30日經臺北地院裁定准予重整），是被上訴人於裁處300萬元罰鍰後，縱認為上訴人違章情形加重，亦應採「最小侵害」方式為處分（例如再依新違法事實裁處罰鍰），否則，豈非間接宣告上訴人無重整價值？可見，原處分之作成確有忽視比例原則之情事等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。四、被上訴人則以：（一）上訴人起訴理由，主要係說明原處分作成後之現況處理情形，並未具體指摘原處分有何違法。按提起撤銷訴訟應指摘原處分違法之事證，上訴人提起本件撤銷訴訟，顯有錯誤。（二）民航運輸使用國家稀有資源又涉及公共利益，是屬特許行業，航線之特許經營權是公共財，上訴人因財務問題根本無法善用被上訴人先前授與經營之5條國內航線及國際航線之權益，先於97年5月12日下午無預警停飛，違反民用航空運輸業管理規則第13條之1第1項規定，嗣又於97年5 月16日以企字第0970457號函申請暫停所有國內及國際航線之營運（暫停時間為自97年5月13日至25日止），且自 97年5月16日執行疏運滯留海外之旅客後，至原處分作成迄今，僅完成指派代理總經理一項缺失，其他缺失未見任何具體且確實之改善，故上訴人屢屢未能於被上訴人寬限期限內改善重大營運缺失，此事實已無庸辯駁，上訴人違法情節不但無法獲得控制反而因勞資爭議衍生社會問題，上訴人違法情節顯屬重大。（三）被上訴人於97年6月5日以空運計字第09700165811號函要求上訴人於97年6月15日前完成缺失改善，否則將停止上訴人之國內及國際航線經營權，惟上訴人不但未改善缺失，繼續停飛所有航線，尚且衍生更大勞資爭議，其員工於97年6月10日及13日至街頭遊行及要求國家公權力介入經營，被上訴人乃於97年6月20日停止其5條國內航線之經營特許權，且被上訴人於97年6月5日發函要求上訴人於97年6月9日前完成缺失改善，否則將停止其國際航線經營權時，上訴人僅於97年6月16日陳報準備如何處理員工問題，卻無法具體改善各項嚴重缺失，是被上訴人基於上訴人屢次無法於期限內改善缺失，造成重大勞資爭議，遲遲無法回復經營國內及國際航線，影響大眾搭乘定期航班之權益，始於97年7月24日以原處分停止上訴人經營國際定期航線，係法律許可主管機關得為之自由判斷，且衡諸上訴人違法情節，顯然符合比例原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人出現無法正常經營給付積欠中油之債務後，被上訴人依據民用航空法第57條規定，成立「遠東航空公司航機務、財務及營運聯合檢查小組」檢查上訴人之航務、機務、財務及營運情況，發現上訴人經營之缺失後，於97年5 月7日、97年5月15日及97年6月5日通知上訴人限期改善；惟上訴人無法於期限內改善，導致其所有之航線經營權無法行使，且連帶使得臺北與金門、馬公、臺東及花蓮等航線之航空服務出現嚴重空窗，被上訴人尚須協調其他航空業者加入營運紓解該航空運輸需求；上訴人無預警暫停營業，損害旅客之權益，造成運輸供給不穩定，又無法改善缺失造成授與其特許經營之航線出現空窗影響，嚴重影響公共利益與消費大眾權益；其雖已於97年5月16日以企字第0970457號函申請暫停所有國內及國際航線之營運，並表示暫停之時間為自97年5月13日至25日止，但上訴人停飛期滿後仍未能依法聲請復航，上訴人國際航線之經營，由其他業者以「包機」方式提供運輸服務，惟此一權衡措施若無限期實施，實損及社會大眾搭乘原有國際定期班機之權利，亦有違國際航空運輸協定。是上訴人各項營運缺失經被上訴人3次通知限期改善，屆期仍無法提出已完成改善之具體事證，又無預警停飛，且無法提供穩定之運輸供給，影響市場秩序並損及公共利益，其違規情節重大，堪以認定，故被上訴人報請交通部核准後，以系爭97年7 月24日空運計字第0970021626號函，裁處自97年7月24日起停止上訴人全部國際定期航線之營業，無違比例原則。（二）依民用航空法第112條第1項第6款規定，航空業者經主管機關經限期改善，業者於期限經過後仍未改善者，其違規事實一直存在，惟考量該違規事實對於飛航安全及公益確有影響，自得藉限期改善之次數，作為認定違規行為之次數，即自期限經過後上訴人違規行為視為另一行為（司法院釋字第604號參照），本件被上訴人停止上訴人5條國內航線後，再命其限期改善，上訴人於期限屆至後仍不改善，則被上訴人對其另為停止國際航線之處分，依上說明，係針對上訴人數行為所為數個裁罰，並無一行為不二罰之情況。且被上訴人所為裁罰未逾法令規定範圍，於法有據，上訴人主張原處分有不為裁量之瑕疵，恣意濫用判斷餘地之瑕疵等，均不足採。（三）上訴人主張其已於97年2月間向臺北地院聲請重整，其股東會於97年6月30日通過50億私募普通股現金增資案，今已獲得美聯國際開發財務管埋股份有限公司願意於20億範圍內優先認股云云，惟觀之臺北地院98年整抗字第1號裁定理由，僅指明上訴人有「重建更生之可能」，目前上訴人營運所須資金來源，就卷內以及上述裁定中，未見有明確且可於短期內立即投入之資金，自難認上訴人於裁定准予重整後可恢復正常營運。又觀之上訴人97年股東常會議事錄雖可知股東會通過50億私募普通股現金增資案，惟上訴人所提美聯國際開發財務管理股份有限公司之認募增資股及協助融資備忘錄其內容僅略謂：「甲方（即上訴人）同意乙方得於法院重整裁定後1個月內，再次檢視甲方財務報表及重整計畫等相關資料，並有權決定是否於20億之範圍內，享有增資案之優先認股權，或依重整案之需求，重新協議投資認購之金額」，可知上訴人所稱之兩項資金來源，並非確定且立即得投入營運。上訴人未能證明其確實有能力經營國際航線，以及確保服務品質與飛航安全，尚難僅以其經裁定獲准重整，即認原處分違誤等語，判決駁回上訴人在原審之訴。六、本院經核原判決結論並無違誤，茲就上訴理由再論斷如下：（一）按「民航局得派員檢查民用航空運輸業各項人員、設備，並督導其業務，民用航空運輸業者不得拒絕、規避或妨礙；如有缺失，應通知民用航空運輸業者限期改善。」、「航空器所有人、使用人、民用航空運輸業、普通航空業、航空貨運承攬業、航空站地勤業、空廚業、航空貨物集散站經營業、飛行場、製造廠或民用航空人員訓練機構有下列情事之一者，處新臺幣60萬元以上3百萬元以下罰鍰；情節重大者，民航局得報請交通部核准後，停止其營業之一部或全部或廢止其許可：．．．六、其他依本法應接受檢查或限期改善事項而規避、妨礙或拒絕檢查或屆期未改善者。」分別為民用航空法第57條及第112條第1項第6款所明定。其中「情節重大者，民航局得．．．停止其營業之一部或全部或廢止其許可」，係指同一違法事態而情節重大者，於原定之處罰鍰效果外，尚可裁量併予以停業或廢止許可之處分；並非指另一種違法要件及處罰效果。否則情節重大者，經裁量結果不予停業或廢止許可時，即無可處以罰鍰，反較情節非重大者得以免罰，自不合立法意旨。次按，行政罰係行政機關為增進公共利益，維持行政上之秩序或保護特定法益以達成國家行政目的，對於違反行政上作為義務者，所為之制裁，依行政罰法第1條、第2條之規定，其種類有罰鍰、沒入與諸如停止營業、廢止許可等裁罰性不利處分。上開民用航空法第112條第1項規定處以罰鍰及處以停業或廢止許可處分，兩者處罰之目的及處罰之方法均不相同，自無不能先後分別科處情形，與一行為不二罰原則無關。又該條項後段既規定情節重大者，民航局得報請交通部核准後，停止其營業之一部或全部或廢止其許可；則應為一部停業、全部停業、廢止許可及為漸進式處分（例如本件先為國內航線停業處分，再為國際航線停業處分），乃屬行政主管機關之裁量權。（二）經查上開理由二所載，乃原審本於職權調查證據後，依法認定之事實，且為兩造所不爭執，自亦為本院判決之基礎。原判決維持被上訴人於對上訴人處罰鍰300萬元、停止國內航線之營業後，對上訴人為停止全部國際定期航線之營業處分，參諸上揭規定及說明，於法即屬有據。又原判決就上訴人除未能依被上訴人要求完成其營業缺失之改善外，復無預警暫停全部營業，就其國際航線部分，實已造成運輸供給不穩定，損害旅客權益，且因上訴人經被上訴人多次通知限期改善，並先為停止國內定期航線營業處分，仍無法改善缺失，導致其擁有之航線經營權無法行使，國際等航線之航空服務出現嚴重空窗，致被上訴人尚須協調其他航空業者加入營運紓解該航空運輸需求，造成授與其特許經營之航線出現影響，嚴重影響公共利益與消費大眾權益，其違規情節確屬重大，容有再為本件處分之必要等項，進而認定被上訴人援引民用航空法第112條第1項第6款規定作成停止上訴人全部國際航線經營權之處分，係屬合法，並無一行為不二罰及比例原則之違反等情，詳予論述；其中就一行為不二罰（原審載為一事不二罰）之爭點，參照司法院釋字第604號解釋意旨，認為原處分無違一行為不二罰原則之結論，與本院前述認為原處分依民用航空法第112條第1項第6款處罰與一行為不二罰原則無關之結論尚無違背。上訴意旨仍執詞主張被上訴人對於同一違法事實，再度作成本件處分，違反一行為不二罰原則，並不可採。又被上訴人限期上訴人改善缺失，非僅在於維持上訴人繼續營運之權益，尚在於維護消費者權益、上訴人員工之權益、飛航安全等公共利益。上訴人經多次限期改善而未改善，縱在聲請重整中，仍無力改善完成，被上訴人予以停止國際航線之營業處分，亦在求達到維護飛安等公共利益之目的。原判決認無違比例原則，難認有不適用行政程序法第7條之違法。且原判決已論述原處分無違比例原則，不因上訴人已聲請重整而認原處分違誤，上訴人不能證明已改善缺失可以正常營運，原處分權衡情節重大予以停止國際航線之營業，並無不合等情甚詳，難認原判決就上訴人主張被上訴人於處分時有不為裁量、濫用裁量情形未予論述，有判決不備理由之違法，又被上訴人先予停止國內航線之營業，繼予停止國際航線之營業，要屬裁量妥適問題，原判決認為與前開民用航空法規定要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，難據以認原判決違背法令。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　5　　月　　5　　日最高行政法院第七庭審判長法官　蔡　進　田法官　廖　宏　明法官　姜　素　娥法官　林　文　舟法官　江　幸　垠以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　5　　月　　6　　日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第657號

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