最高行政法院(含改制前行政法院) - 100年度判字第712號（有關大眾捷運系統事務）

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第712號上訴人　鄭清波黃靜子林榮豐林鈺玲高金獅黃隆富（原名：黃榮富）王寶玲三一建設股份有限公司代　表　人　李俊毅共同訴訟代理人　孫銘豫　律師被上訴人　臺北市政府代　表　人　郝龍斌訴訟代理人　廖學興　律師林倖如　律師上列當事人間有關大眾捷運系統事務事件，上訴人對於中華民國98年12月3日臺北高等行政法院98年度訴更二字第54號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人及其餘第一審原告林連福、陳財增、林來發、張永泉( 嗣變更為李顯慧)、漢洋建設股份有限公司（下稱漢洋公司，以上當事人統稱第一審原告），先後與被上訴人分別自民國80年6月10日起，簽訂大眾捷運系統土地聯合開發契約書（下稱系爭聯合開發契約書），聯合開發臺北市大眾捷運系統新店線公館站11基地，由第一審原告提供臺北市○○區○○段○○段398、399、400、404之1、422地號（現合併為397與387之2地號）等5筆土地，面積共計705平方公尺，被上訴人依系爭聯合開發契約書第5條第2項約定，取得行為時大眾捷運系統土地聯合開發辦法（下稱聯合開發辦法）獎勵規定而增加之可建樓地板面積半數及其所有應有部分之土地所有權。嗣後，第一審原告主張簽約後迄起訴時，被上訴人仍未進行開發，並以陳倉富律師事務所89年度富衡律字第89119號函，主張上述契約條款與行政法上「法律保留原則」相違，依民法有關契約無效之一般法律原則，請求被上訴人確認無效，經被上訴人所屬捷運工程局以90年2月6日北市捷五字第9020000300號函覆，認系爭聯合開發契約書簽訂並不涉及行政法上「法律保留原則」，系爭條文當為有效。第一審原告不服，提起行政訴訟，請求確認前開聯合開發契約第5條第2項第3款、第4款及第3項第3款、第4款之條款無效，經原審92年度訴字第401號以起訴不合法裁定駁回，上述第一審原告均不服，提起上訴，經本院94年度裁字第1512號裁定將原裁定廢棄發回原審更為審理後，第一審原告張永泉主張已將系爭聯合開發契約之權利義務移轉予李顯慧，因而將第一審原告張永泉變更為李顯慧，第一審原告並於95年2月 28日另追加給付訴訟，請求被上訴人給付公法上不當得利，原審94年度訴更一字第126號判決駁回其訴(包括確認訴訟及追加之給付訴訟)，第一審原告除漢洋公司外，均表不服，提起上訴，經本院98年度判字第346號判決廢棄原判決關於駁回追加之訴部分（即給付訴訟部分廢棄發回，確認訴訟部分則駁回上訴而告確定），經原審審理結果：「原告（即除漢洋公司外之其餘當事人）追加之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。」第一審原告林連福、陳財增、林來發、李顯慧等4 人未表不服，其餘第一審原告即上訴人等8人仍不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：(一)三一公司及黃隆富係於訴訟繫屬中將訴訟標的之法律關係移轉予第三人，依當事人恆定原則，其追加之給付訴訟應屬合法，亦具訴訟利益。(二)系爭聯合開發契約訂約時雖行政程序法尚未施行，仍有法律保留原則適用，受大眾捷運法及聯合開發辦法規範。行政機關參與聯合開發捷運系統乃其行政任務所應為之行政行為，非上開辦法規定優惠獎勵適用之對象，行政機關要求人民將取得之容積率而增加之房屋面積1/2於無約定任何特定用途下返還，顯違背系爭聯合開發辦法第38條及行政程序法第137條之規定，自始無效。又本件上訴人之給付與被上訴人之給付顯不相當，系爭聯合開發契約中，並無被上訴人受領上訴人系爭給付後，對上訴人負有任何對待給付之相對應條款。且上訴人與被上訴人係為合作興建聯合開發建築物，而締結系爭聯合開發契約，大眾捷運系統之興建並非系爭聯合開發契約之契約目的，上訴人之給付與被上訴人之給付間並無正當合理之關聯，顯違反行政程序法第137條第1項第3款之規定等語，求為判決命被上訴人應給付上訴人等81,999,318元，及自95年9月27日起至清償日止，按年息5%計算之利息。三、被上訴人則以：(一)黃隆富及三一公司等2人，於本件追加給付訴訟之前，即將系爭聯合開發契約之權利義務移轉訴外人，與當事人恆定原則無涉，其追加給付訴訟時已無訴訟利益存在。(二)系爭聯合開發契約書合法有效，被上訴人依約取得獎勵面積之半數有法律上之原因，不構成公法上不當得利。被上訴人依法將租售聯合開發不動產之所得挹注聯合開發基金，作為捷運建設財源，符合法規目的。系爭聯合開發契約書中，亦明文記載人民給付（提供土地）之特定用途即係與被上訴人合作興建聯合開發建築物，顯無因違反聯合開發辦法第38條規定而無效之情事。又系爭聯合開發契約既係被上訴人與人民合作開發大眾捷運系統場、站與路線土地及其毗鄰地區之土地，以達有效利用土地、促進地區發展、籌措捷運工程建設財源等法定目的，其中關於由合作雙方各取得獎勵面積半數之約定，顯具有正當合理之關聯，未違反不當連結禁止原則。且兩造因土地聯合開發契約皆蒙其利，上訴人提供土地，被上訴人依約負擔義務，並無所謂人民給付與行政機關給付顯不相當之情事。至民法定型化契約之規定並非行政程序法第141條準用之範圍，且系爭契約書非定型化契約，對上訴人亦未造成重大不利益或顯失公平等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)按追加訴訟與本案訴訟之關係，除利用本案之訴訟程序外，實體上係屬另一獨立訴訟，追加後不因本案之撤回或確定而受影響，其是否有當事人恆定原則之適用，應就追加訴訟本身定之，而非以本案訴訟來決定，故其係自追加書狀提出於法院時起，發生訴訟繫屬之效力，而非溯及於本案起訴時即發生訴訟繫屬之效力。黃隆富係於92年3月18日將土地持分所有權及聯合開發契約權利義務移轉予訴外人賴寶鳳及黃玉華，三一公司則係於94年12月間將土地持分所有權及聯合開發契約權利義務移轉予訴外人樺福建設開發股份有限公司（下稱樺福公司），而黃隆富及三一公司則係於移轉後之95年2月28日始具狀追加提起給付訴訟，則黃隆富及三一公司權利義務之移轉既在追加訴訟繫屬前而非繫屬後，自無當事人恆定原則之適用。又公法上契約之權利義務，除具有專屬性及事涉公權力之行使外，性質上並無不得讓與之情形，應得準用民法上債權讓與及債務承擔之規定。況黃隆富關於聯合開發契約之權利義務，係繼受自黃榮堃，而三一公司關於聯合開發契約之權利義務，亦繼受自黃金發，則其於自身完成受讓行為並承認其讓與效力後，竟主張系爭權利為不可轉讓之權利，不但前後自相矛盾，且違禁反言原則。是黃隆富及三一公司固於本案確認訴訟繫屬中轉讓系爭聯合開發契約之權利義務，因此在確認訴訟有當事人恆定原則之適用，仍為適格之當事人，惟其等已於追加訴訟繫屬前將系爭聯合開發契約之權利義務轉讓與賴寶鳳、黃玉華及樺福公司，已無當事人恆定原則之適用，是黃隆富及三一公司在追加訴訟中已無任何之權源得據為主張，其等非適格之當事人，欠缺權利保護必要，其追加訴訟顯無理由，應予駁回。 (二)上訴人指稱系爭聯合開發契約書，並無載明人民給付之特定用途及僅供特定用途使用之意旨，違反行政程序法第137條第1項第1款及行為時(下同)聯合開發辦法第38條規定而有無效之情事云云。經查：系爭聯合開發契約書開宗明義，約定人民之給付內容為「提供土地」，給付之特定用途乃係「依照開發辦法合作興建聯合開發建築物」，可知系爭聯合開發契約書不僅明揭人民給付之特定用途，且可推知人民提供土地予被上訴人，係供雙方合作興建聯合開發建築物使用之意旨，上訴人「未約明人民給付之特定用途」之主張，應不足採。況聯合開發辦法第38條規定，既以投資聯合開發及提供土地為共同要件，無由解釋為專屬於提供土地者之獎勵被上訴人不得享有，是被上訴人縱非獎勵對象，亦不禁止得依契約而分配取得獎勵面積。故上訴人主張系爭聯合開發契約第5條第2項第3、4款，約定被上訴人取得獎勵面積半數，違反行政程序法第137條第1項第1款及聯合開發辦法第38條規定而無效云云，應無由成立。 (三)上訴人主張系爭聯合開發契約約定由合作興建建築物之雙方，各取得獎勵面積之半數，上訴人之給付與被上訴人之給付，並無正當合理之關聯，且亦顯不相當，違反行政程序法第137條第1項第3款之不當連結禁止原則及給付應相當原則，應屬無效云云。經查：依行為時(下同)大眾捷運法第5條及第7條規定，聯合開發之法定目的有：有效利用土地資源、促進地區發展、順利取得捷運工程用地、籌措捷運工程建設財源、導入民間資金參與都市建設等。而依聯合開發辦法第38條之獎勵規定而增加之可建樓地板面積，亦經雙方於系爭契約第5條第2項第3、4款及同條第3項第3、4款，明訂由雙方各取得半數。本件聯合開發契約既係被上訴人與人民合作開發大眾捷運系統場、站與路線土地及其毗鄰地區之土地，以達有效利用土地、促進地區發展、籌措捷運工程建設財源等法定目的，而其中關於由合作雙方各取得獎勵面積半數之約定，顯具有正當合理之關聯，自無違反不當連結禁止原則可言。另土地聯合開發契約之功用，一方面不僅使公權力主體可以滿足其法定開發義務，但又不致於負擔沈重之開發費用；另一面私人、企業也可以透過開發之執行，土地之使用而獲利，兩者皆蒙其惠。且被上訴人依約履行義務，包括：由被上訴人辦理聯合開發基地之基本設計及研擬聯合開發計畫、若土地使用涉及都市計畫或區域計畫變更或涉及公有土地，由被上訴人負責協調辦理、另由被上訴人依法徵求及甄選投資人興建聯合開發建築物、被上訴人更為了取得捷運設施用地仍需負擔其建造費用，計分4期支付建造成本予前後期投資人漢洋公司、三一公司及樺福公司，建造成本金額共計為113,013,286元，有發票可憑、另須負擔與投資人合建所因分配與投資人之樓地板面積及其持分土地或建造費用、且被上訴人已先就聯合開發建築物之共構基礎代墊設計施工費用等，其給付並無不相當情事。 (四)另被上訴人依據聯合開發契約所取得之利益為「土地及建物」，並不符合依其利益之性質或其他情形不能返還之情事，上訴人依不當得利規定請求返還「價額」，應無由成立。從而，系爭聯合開發契約約定由被上訴人取得因獎勵規定增加可建樓地板面積之半數，合理相當，且依法將租售聯合開發不動產之所得挹注聯合開發基金，作為捷運建設財源等，亦符合法規目的，並無顯不相當、違反不當聯結禁止原則、未約定給付之特定用途、或違反聯合開發辦法第38條規定，而致部分契約條款無效之情事。被上訴人基於系爭聯合開發契約，取得獎勵面積之半數，有法律上之原因，自不構成公法上不當得利，上訴人請求返還不當得利，為無理由，應予駁回。五、本院查： (一)關於上訴人黃隆富、三一公司部分： 1.按「訴訟繫屬中，為訴訟標的之法律關係雖移轉於第三人，於訴訟無影響。」行政訴訟法第110條第1項前段固定有明文。惟追加訴訟，自追加書狀提出於法院時起，發生訴訟繫屬之效力，而非溯及於本案起訴時即發生訴訟繫屬之效力，故在追加訴訟之情形，原告有無訴訟利益，自應以其追加書狀提出於法院時定之。茍於追加訴訟時，原告業將訴訟標的之權利義務之移轉予他人者，即難認有訴訟利益存在。 2.查本件上訴人黃隆富於92年3月18日已將其土地所有權及聯合開發契約權利義務移轉予訴外人賴寶鳳及黃玉華，三一公司則係於94年12月間將其土地所有權及聯合開發契約權利義務移轉予訴外人樺福公司，此為原審確認之事實，並為上訴人黃隆富及三一公司所不爭執，而黃隆富及三一公司則係於95年2月28日始具狀追加提起給付訴訟，足見黃隆富及三一公司權利義務之移轉係在追加訴訟繫屬前而非繫屬後，自無當事人恆定原則之適用，依上開說明，其追加訴訟即欠缺訴訟利益，原判決因予駁回上訴人黃隆富及三一公司追加之訴，於法自無不合。上訴人指摘原判決違法，要無可採。 (二)其餘上訴人部分： 1.上訴人主張系爭聯合開發契約第5條第2項第3款、第4款及第3項第3款、第4款，違反聯合開發辦法第38條及行政程序法第137條第1項第1、3款、第3項規定，應為無效，並以該契約條款無效為前提，主張被上訴人依該聯合開發契約所分得之利益無法律上原因，屬公法上不當得利，而請求被上訴人返還云云。 2.按行政程序法第137條第1項、第3項規定：「（第1項）行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應符合下列各款之規定︰一、契約中應約定人民給付之特定用途。二、人民之給付有助於行政機關執行其職務。三、人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯。……（第3 項）第1項契約應載明人民給付之特定用途及僅供該特定用途使用之意旨。」然依行政程序法第175條規定，行政程序法係自90年1月1日起施行，且該法並無溯及規定，而本件系爭聯合開發契約係於80年6月間簽訂，是上開行政程序法第 137條規定本無直接適用餘地，惟鑑於該條規定，係規範行政機關與人民締結行政契約時，於滿足上開雙務契約之特別要件情形下，使人民負擔契約之對待給付義務，故仍得作為法理於本件檢視之。 3.查系爭聯合開發契約書已約定人民之給付內容為「提供土地」，給付之特定用途係「依照開發辦法合作興建聯合開發建築物」，此為原審確認之事實，並為上訴人所不爭執，足見系爭聯合開發契約書不僅明揭人民給付之特定用途，且可推知人民提供土地予被上訴人，係供雙方合作興建聯合開發建築物使用之意旨。是上訴人主張系爭聯合開發契約「未約明人民給付之特定用途」，違反行政程序法第137條第第1項第1款規定云云，為不足採。 4.行政程序法第137條第1項第3款所指「具有正當合理之關聯」、「人民之給付與行政機關之給付應相當」等，均屬不確定法律概念，原審依調查證據之結果，認定：本件聯合開發契約係被上訴人與人民合作開發大眾捷運系統場、站與路線土地及其毗鄰地區之土地，以達有效利用土地、促進地區發展、籌措捷運工程建設財源等法定目的，而其中關於由合作雙方各取得獎勵面積半數之約定，顯具有正當合理之關聯；又聯合開發契約乃被上訴人與人民合作興建聯合開發建築物，且被上訴人依約履行義務，包括：由被上訴人辦理聯合開發基地之基本設計及研擬聯合開發計畫，系爭聯合開發建物基地因涉及公有土地，由被上訴人負責協調辦理有償撥用，系爭聯合開發建物基地涉及私有土地，由被上訴人負責辦理徵收取得土地，另由被上訴人依法徵求及甄選投資人興建聯合開發建築物，被上訴人更為了取得捷運設施用地仍需負擔其建造費用，共計113,013,286元，是被上訴人並非未負擔對待給付義務，人民亦確實蒙受其利，難認上訴人之給付與被上訴人之給付顯不相當等情。經核於法亦無不合。是上訴意旨仍執陳詞，指摘原判決適用行政程序法第137條第1項第3款規定不當云云，亦不足採。 5.又行為時聯合開發辦法第38條規定：「依本辦法申請投資聯合開發且無償提供捷運設施所需空間及其應持分土地所有權者，其建築物樓地板面積與高度得依左列規定放寬：一、除捷運設施使用部分樓層不計入總樓地板面積外，得視個案情形酌予增加，但增加之樓地板面積，以不超過提供捷運系統場、站及相關設施使用之土地面積，乘以地面各層可建樓地板面積之和與基地面積之比，乘以二分之一為限。二、除捷運設施使用部分樓層之高度得不計入高度限制外，並得視個案情形酌予增加，但增加部分以不超過該地面前道路寬度之一倍，並以30公尺為限。」足見該條規定，係以投資聯合開發及提供土地為共同要件，無由解釋為專屬於提供土地者之獎勵，被上訴人不得享有。是被上訴人縱非獎勵對象，亦不禁止得依契約而分配取得獎勵面積。上訴人主張系爭聯合開發契約第5條第2項第3、4款，約定被上訴人取得獎勵面積半數，違反聯合開發辦法第38條規定而無效云云，亦不足採。6.所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。本件原審本於職權調查證據後，駁回上訴人之訴，業已在判決理由欄詳敘其採證之依據及得心證之理由，經核尚無判決理由不備之違法。7.末查：原判決認定被上訴人依約取得獎勵面積之半數為有法律上之原因，不構成公法上不當得利，上訴人之訴為無理由，既無違誤。則上訴意旨仍就所謂應返還不當得利之「價額」及「價額之計算」為指摘，要不影響裁判之結果，亦不足取。 (三)綜上所述，上訴人之主張並無可採，原審為被上訴人勝訴之判決，核無不合。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　5　　月　　12　　日最高行政法院第三庭審判長法官　黃　璽　君法官　楊　惠　欽法官　吳　東　都法官　陳　金　圍法官　蕭　惠　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　5　　月　　12　　日書記官　彭　秀　玲

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