最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第129號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第129號

上訴人

城乙物流股份有限公司

代表人

范城土

訴訟代理人

吳上晃 律師

被上訴人

桃園縣政府

代表人

吳志揚

上列當事人間回饋金事件，上訴人對於中華民國100年10月13日臺北高等行政法院100年度訴字第623號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人前於民國（下同）96年6月14日擬具水土保持計畫（變更設計）向被上訴人申請於桃園縣楊梅鎮○○段1276地號屬山坡地範圍內之土地（下稱系爭土地）上新建廠房，計畫面積共計9564.54平方公尺。案經被上訴人以96年7月24日府水保字第0960245956號函核定其水土保持計畫（變更設計）在案，並依據山坡地開發利用回饋金繳交辦法（下稱回饋金繳交辦法）第5條、第6條及被上訴人91年6月20日府農林字第0910132551號公告之桃園縣山坡地開發利用程度類別及計算回饋金乘積百分比率，以99年1月11日府農林字第0990012815號函核定上訴人應繳交山坡地開發利用回饋金新臺幣（下同）6,771,694元。上訴人不服，前經提起訴願，訴願機關以本案業經被上訴人以96年1月16日府水保字第0960018694號函核定其水土保持計畫，屬回饋金繳交辦法96年3月1日修正施行前受理之案件，依該辦法第9條規定，應依89年11月30日發布之同辦法第5條第1項規定，以核定水土保持計畫時之「開發面積」計算回饋金，被上訴人以「計畫面積」計算回饋金，顯有未洽，乃以99年7月12日農訴字第0990113960號訴願決定將原核定處分撤銷，由被上訴人於2個月內另為適法之處理。嗣被上訴人以99年8月31日府農林字第0990338964號函重新核算上訴人應繳交回饋金6,520,680元。上訴人不服，提起訴願遭駁回，循序提起本件行政訴訟，經原審法院以100年度訴字第623號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴。上訴人不服，提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：㈠行政院農業委員會依森林法第48條之1第2項規定授權，訂定回饋金繳交辦法，依該辦法第3、4條以觀，其規定並未區分水土保持義務人是否有無因進行山坡地開發利用，而有破壞原始林相之行為，一律均對之課予繳交回饋金之義務，已與森林法規定之授權意旨有違，且違反不當連結禁止原則。㈡上訴人之前手中日國際企業股份有限公司（下稱中日公司）於66年起，即在系爭土地上興建合法建物15棟，上訴人於88年購買時就有合法建物權狀，上訴人在原地申請興建廠房，自應類推適用回饋金繳交辦法第8條第4款規定，免繳回饋金；系爭土地本係旱地，於64年間變更為建地，70年間政府編定使用種類為山坡地保育區丁種建築用地，依該法應繳交回饋金或代金，故自可推定已繳交，否則不可能變更為建地，應類推適用回饋金繳交辦法第8條第5款規定，免繳回饋金，因此，上訴人並無繳納土地開發利用回饋金之義務。㈢被上訴人於99年11月17日以府農林字第09904519571號修正公告「桃園縣山坡地開發利用程度類別及計算回饋金乘積比率」，並自即日起生效，其中開發「建築用地」之類別，已從12％調降為6％，其調降對上訴人有利，自應依修正後之6％核計回饋金，原處分仍以12％核計，亦有未合。㈣從98年1月23日修正之回饋金繳交辦法第9條規定觀之，顯然與中央法規標準法第18條不同，回饋金繳交辦法並無「如在處理程序終結前」之限制，應係特別規定，自應優先適用，故原判決於法不合。㈤縱認上訴人應繳納山坡地開發利用回饋金，且按乘積比率12％核計回饋金，惟系爭土地位於山坡地邊緣，與一般山坡地本質上具有差異，且係已開發之土地，本即應課徵較低乘積比率之回饋金，顯見被上訴人未區分開發建築山坡地之開發利用程度而適用不同之乘積比率，被上訴人裁量權之行使顯出於恣意而屬裁量怠惰，應屬違法等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：㈠上訴人有繳納回饋金之義務，回饋金繳交辦法並無逾越森林法之授權範圍，亦無不當連結之情形。㈡回饋金繳交辦法第9條有關從舊從優之規定，自亦指該案件處理程序終結前之法令變更為限，若案件之行政處理程序已終結而於行政救濟階段法令始為變更者，仍應回歸實體從舊之原則。㈢回饋金繳交辦法第5條第3項授權由主管機關於91年6月20日公告有關「開發利用程度之類別及計算回饋金乘積百分比率」之規定，雖於99年11月17日修正變更乘積比率，然此修正變更，顯係在上訴人申請本件變更水土保持核定乙案處理程序終結後所為之修正變更，亦即99年11月17日公告修正變更前，上訴人有關系爭土地之水土保持申請案及其核算應繳回饋金乙案之行政程序早已受理終結，自無所謂在「處理程序終結前」法規變更之適用疑義，故本案有關回饋金之計算方式仍應適用處理程序終結前較有利於上訴人之舊法即91年6月20日公告有關「開發利用程度之類別及計算回饋金乘積百分比率」之規定，即以「開發面積」12％之乘積比率計算其應繳回饋金為等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠系爭土地之地目為建，使用分區為山坡地保育區，使用地類別為丁種建築用地，96年1月公告土地現值為5,900元/平方公尺，上訴人為在系爭土地上新建廠房，前擬具水土保持計畫送經被上訴人以96年1月16日府水保字第0960018694號函核定在案，嗣上訴人擬具前開水土保持計畫之變更設計送經被上訴人以96年7月24日府水保字第0960245956號函核定，上訴人為該水土保持計畫之水土保持義務人，開發面積為9,210平方公尺之事實，有土地第二類謄本、被上訴人96年1月16日府水保字第0960018694號函、96年7月24日府水保字第0960245956號函、桃園縣楊梅鎮秀才1276地號水土保持計畫(變更設計)定稿本、土地登記謄本等件附卷可稽(見原審卷第27頁、被上訴人提出答辯狀所附卷宗第30-36頁、第40-48頁)，且為上訴人所不爭執，自堪信為真實。從而，被上訴人以本案為回饋金繳交辦法96年3月1日修正施行前受理之案件，依該辦法第9條及89年11月30日發布之該辦法第5條第1項規定，以99年8月31日府農林字第0990338964號函，核定水土保持計畫時之開發面積核算上訴人應繳交本回饋金6,520,680元（計算方式：開發面積9,210平方公尺×土地公告現值5,900元╱平方公尺×12％＝6,520,680元），揆諸森林法第48條之1、第4條、第5條、第6條第1項、第9條等規定，於法並無不合。㈡次查森林法之立法目的為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，故其並非僅著眼於現有林相之保護，而係包含保育、利用、再造之多重任務；且造林基金之來源，明確規定山坡地開發利用者須繳交回饋金，其既不以該法之林地或森林相稱，而稱山坡地，顯係有意以水土保持法所稱之山坡地範圍為適用對象，而非單以林地為適用對象。蓋山坡地之開發利用，雖有其經濟需要，然經開發後能保留之森林面積，究屬有限，如不另於他處長期造林，森林資源勢隨山坡地開發而大量消逝，是以森林法規範對山坡地開發利用者，課予繳交回饋金，應係著眼於開發山坡地行為對森林資源之存續，有重大影響，而由開發使用者負回饋義務，且其採取之手段與目的間，存有實質關連，屬保存森林資源之必要措施，上訴人主張其並無破壞林相，即無須負擔回饋義務，顯有誤解。又回饋金繳交辦法係主管機關行政院農業委員會根據森林法第48條之1授權訂定，為對於具有特定關係（山坡地開發利用關係）之國民所課徵之公法上負擔，關於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項所為細節性、技術性之統一規定，並未逾越母法之授權範圍，亦無不當連結之情形。上訴人主張其未破壞林相，即無庸繳交回饋金，自非可採。㈢回饋金繳交辦法第8條第4款規定所謂「依本辦法繳交回饋金之舊有建物，經主管機關認定屬原地及原範圍或面積內改建或修建。」者，係指曾依回饋金繳交辦法繳交回饋金之山坡地上之舊有建物，經主管機關認定屬原地及原範圍或面積內改建或修建者，始免繳交回饋金。查本件上訴人取得系爭土地時，地上雖存有舊有建物15棟，但上訴人未能舉證證明該舊有建物曾依回饋金繳交辦法繳交回饋金，自無從援引回饋金繳交辦法第8條第4款規定主張免繳回饋金。上訴人又主張系爭土地原地號為桃園縣楊梅鎮○○○○段264之17地號，其係自同段264之1地號所分割出來，而264之1地號於日據時代、光復初期地目為「畑」，64年10月3日政府編定為旱地，於64年間申請地目變更為建地，70年間政府編定使用種類為山坡地保育區丁種建築用地，並提出土地登記簿謄本為證(見原審卷第27-30頁)，惟系爭土地未有曾依農業發展條例繳交相當回饋金性質之金錢或代金，業經原審法院依職權函詢被上訴人查明無訛，此有桃園縣政府100年7月18日府農植字第1000264581號函在卷可稽(見原審卷第102頁)，本案亦不符回饋金繳交辦法第8條第5款規定之情形。是上訴人陳稱其有回饋金繳交辦法第8條第4款、第5款之情形而主張免繳回饋金，核與事實不合，亦非可採。㈣另「中央法規標準法第18條所稱：『處理程序』，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理」行政法院72年判字第1651號判例要旨參照。查被上訴人依回饋金繳交辦法第5條第3項授權，於91年6月20日公告有關「開發利用程度之類別及計算回饋金乘積百分比率」之規定，雖於99年11月17日修正變更乘積比率，然此修正變更，係在上訴人申請本件變更水土保持核定案處理程序終結後所為之修正變更，系爭土地之水土保持申請案及其核算應繳交回饋金之行政程序早已受理終結，核諸上開說明，自無所謂在處理程序終結前法規變更之適用。故本案有關「開發利用程度之類別及計算回饋金乘積百分比率」之規定，雖於行政救濟程序中有變更，因非屬處理程序終結前之變更，自不得作為本案有關回饋金之計算方式之適用。至回饋金繳交辦法第9條之規定，係針對96年3月1日該辦法修正前已受理而處理程序尚未終結之案件，則例外訂有過渡條款排除中央法規標準法第18條有關從新之規定，而採從舊從優。故上開辦法第9條有關從舊從優之規定，自亦指該案件處理程序終結前之法令變更為限，若案件之行政處理程序已終結而於行政救濟階段法令始為變更者，仍應回歸實體從舊之原則。上訴人主張依回饋金繳交辦法第9條規定，本案應以開發面積6％之乘積比例計算其應繳回饋金，顯係對法規之誤解，尚非可採。㈤被上訴人公告之回饋金乘積比率，係為於個案計算回饋金時，作為回饋金繳交辦法第5條第1項之計算依據，而觀其乘積比率之制定方式，係區分開發利用程度類別，而異其乘積比率之高低，即就開發程度較高之建築、殯葬設施、高爾夫球場、土石採取等類別，其回饋金乘積比率較高（12%），其他作為修建農路、溝渠或農路以外之其他道路者，開發程度較低且係必要公共設施者，適用較低之乘積比率（6%），核其內容，具有合理之分類基礎，符合法律授權之目的及範圍。故被上訴人依回饋金繳交辦法第5條第3項所制定乘積比率，尚難認與授權目的有重大相違之處，而有裁量恣意或裁量怠惰之違法，上訴人主張系爭土地應課徵較低乘積比率之回饋金，被上訴人卻一律適用最高之乘積比率課徵山坡地利用回饋金，未區分開發建築山坡地之開發利用程度而適用不同之乘積比率，其裁量權之行使顯出於恣意而屬裁量怠惰云云，亦非可採。㈥綜上所述，上訴人所訴均委無足採，被上訴人以核定水土保持計畫時之開發面積，核算上訴人應繳交回饋金6,520,680元，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等由，乃駁回上訴人在原審之訴。

五、本院查：

㈠按森林法第48條之1規定：「（第1項）為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下︰…二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。…。（第2項）…；第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」依此規定應繳交回饋金者，為山坡地開發利用者，並於核發山坡地開發利用許可時通知繳納。又行政院農業委員會依上開森林法第48條之1第2項後段授權訂定之回饋金繳交辦法第3條規定：「本辦法所稱山坡地開發利用，指水土保持法第12條第1項及第4項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。」第4條規定「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人。」第5條規定「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積百分之6至百分之12計算。…第1項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」第6條第1項規定「水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書前，屬應繳交本回饋金者，由主管機關計算本回饋金數額，通知繳交義務人於申領水土保持施工許可證或簡易水土保持申報書核可函前，一次繳納。」第8條第4款、第5款規定：「山坡地之開發利用，有下列情形之一者，免繳交回饋金：…四、依本辦法繳交回饋金之舊有建物，經主管機關認定屬原地及原範圍或面積內改建或修建。五、已依農業發展條例繳交相當回饋性質之金錢或代金。…。」第9條規定「本辦法中華民國96年3月1日修正施行前受理之案件，依修正施行前之規定辦理。但修正施行後之規定有利於繳交義務人者，依有利於繳交義務人之規定辦理。」又依被上訴人91年6月20日府農林字第0910132551號公告，開發建築用地者，乘積比率為12％。

㈡經查，系爭土地之地目為建，使用分區為山坡地保育區，使用地類別為丁種建築用地，96年1月公告土地現值為5,900元/平方公尺，上訴人為在系爭土地上新建廠房，前擬具水土保持計畫送經被上訴人以96年1月16日府水保字第0960018694號函核定在案，嗣上訴人擬具前開水土保持計畫之變更設計送經被上訴人以96年7月24日府水保字第0960245956號函核定，上訴人為該水土保持計畫之水土保持義務人，開發面積為9,210平方公尺等情，為原審調查證據後依法認定之事實，核無違誤。則被上訴人據以本案為回饋金繳交辦法96年3月1日修正施行前受理之案件，依該辦法第9條及89年11月30日發布之該辦法第5條第1項規定，以99年8月31日府農林字第0990338964號函，依核定水土保持計畫時之開發面積核算上訴人應繳交本回饋金6,520,680元（計算方式：開發面積9,210平方公尺×土地公告現值5,900元╱平方公尺×12％＝6,520,680元），並無不合；原判決因而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。

㈢上訴意旨主張：上訴人之前手中日公司於66年起，即在系爭土地上興建合法建物15棟，已無任何原始林相，上訴人於96年6月間申請水土保持計畫時，並無對原生林相有何破壞，被上訴人依回饋金繳交辦法核課回饋金，自有未合；又上訴人於88年購買系爭土地時，該建物即有合法建物權狀，上訴人在原地申請興建廠房，自應類推適用回饋金繳交辦法第8條第4款規定，免繳回饋金；且系爭土地本係旱地，於64年間變更為建地，70年間政府編定使用種類為山坡地保育區丁種建築用地，依該法應繳交回饋金或代金，故自可推定已繳交，否則不可能變更為建地，亦應類推適用回饋金繳交辦法第8條第5款規定，免繳回饋金，因此，上訴人並無繳納土地開發利用回饋金之義務，原判決認定上訴人有繳納回饋金之義務，顯有判決適用法規不當之違法云云；查森林法之立法目的為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，故其並非僅著眼於現有林相之保護，而係包含保育、利用、再造之多重任務；且造林基金之來源，明確規定山坡地開發利用者須繳交回饋金，其既不以該法之林地或森林相稱，而稱山坡地，顯係有意以水土保持法所稱之山坡地範圍為適用對象，而非單以林地為適用對象；森林法規範對山坡地開發利用者，課予繳交回饋金，應係著眼於開發山坡地行為對森林資源之存續，有重大影響，而由開發使用者負回饋義務，並非基於處罰山坡地開發者破壞林相之立場，且其採取之手段與目的間，存有實質關連，屬保存森林資源之必要措施；又回饋金繳交辦法第8條第4款規定所謂「依本辦法繳交回饋金之舊有建物，經主管機關認定屬原地及原範圍或面積內改建或修建。」者，係指曾依回饋金繳交辦法繳交回饋金之山坡地上之舊有建物，經主管機關認定屬原地及原範圍或面積內改建或修建者，始免繳交回饋金。本件上訴人取得系爭土地時，地上雖存有舊有建物15棟，但上訴人未能舉證證明該舊有建物曾依回饋金繳交辦法繳交回饋金，自無從援引回饋金繳交辦法第8條第4款規定主張免繳回饋金；又系爭土地未有曾依農業發展條例繳交相當回饋金性質之金錢或代金，經原審法院依職權函詢被上訴人查明無訛，不符回饋金繳交辦法第8條第5款規定等情，業經原判決詳述其認定依據及得心證之理由，並指駁上訴人之主張不可採在案，核無不合。上訴人謂其並無破壞林相，無須負擔回饋義務，且本件有回饋金繳交辦法第8條第4款、第5款之情形，應得免繳回饋金，原判決有判決適用法規不當之違法云云，係執其法律上歧異見解，指摘原判決違背法令，並非可採。

㈣上訴意旨主張：被上訴人於99年11月17日以府農林字第09904519571號修正公告「桃園縣山坡地開發利用程度類別及計算回饋金乘積比率」，並自即日起生效，其中開發「建築用地」之類別，已從12％調降為6％，其調降對上訴人有利，自應依修正後之6％核計回饋金，原處分仍以12％核計，亦有未合；又自98年1月23日修正之回饋金繳交辦法第9條規定觀之，顯然與中央法規標準法第18條不同，回饋金繳交辦法並無「如在處理程序終結前」之限制，應係特別規定，自應優先適用，被上訴人主張仍應依修正前之規定，按乘積比率12％核計回饋金，尚有未合，原判決仍認定上訴人應按乘積比率12％核計回饋金，顯有判決適用法規不當之違法云云；查「中央法規標準法第18條所稱：『處理程序』，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理」改制前行政法院72年判字第1651號判例要旨可資參照。原判決已詳予敘明被上訴人依回饋金繳交辦法第5條第3項授權，於91年6月20日公告有關「開發利用程度之類別及計算回饋金乘積百分比率」之規定，雖於99年11月17日修正變更乘積比率，然此修正變更，係在上訴人申請本件變更水土保持核定案處理程序終結後所為之修正變更，系爭土地之水土保持申請案及其核算應繳交回饋金之行政程序早已受理終結，核諸上開說明，自無所謂在處理程序終結前法規變更之適用。且該修正變更，並無溯及適用之規定，上訴人主張依修正後比率6%計算回饋金，即非有據。至回饋金繳交辦法第9條之規定，係針對96年3月1日該辦法修正前已受理而處理程序尚未終結之案件，則例外訂有過渡條款排除中央法規標準法第18條有關從新之規定，而採從舊從優。故上開辦法第9條有關從舊從優之規定，自亦指該案件處理程序終結前之法令變更為限，若案件之行政處理程序已終結而於行政救濟階段法令始為變更者，仍應回歸實體從舊之原則等情，核無違誤。上訴人主張本件應以開發面積6％之乘積比例計算其應繳交回饋金，並執以指摘原判決違背法令，亦非可採。

㈤上訴意旨又主張：系爭土地位於山坡地邊緣，與一般山坡地本質上具有差異，且係已開發之土地，本即應課徵較低乘積比率之回饋金，顯見被上訴人未區分開發建築山坡地之開發利用程度而適用不同之乘積比率，被上訴人一律適用最高之乘積比率，其裁量權行使，顯出於恣意而屬裁量怠惰，應屬違法，原判決未審酌及此，於法有違云云；查原判決關於被上訴人公告之回饋金乘積比率，係為於個案計算回饋金時，作為回饋金繳交辦法第5條第1項之計算依據，而觀其上揭乘積比率之制定方式，係區分開發利用程度類別，而異其乘積比率之高低，即就開發程度較高之建築、殯葬設施、高爾夫球場、土石採取等類別，其回饋金乘積比率較高（12%），其他作為修建農路、溝渠或農路以外之其他道路者，開發程度較低且係必要公共設施者，適用較低之乘積比率（6%），核其內容，具有合理之分類基礎，符合法律授權之目的及範圍，已論明甚詳。觀諸上訴人係向被上訴人申請於系爭土地上新建廠房，屬開發程度較高之建築使用，是被上訴人以本案應以「開發面積」12％之乘積比率計算上訴人應繳之回饋金，於法並無不合，並無出於恣意之裁量怠惰情事。上訴意旨執此謂原判決有違背法令情事，並非可採。

六、綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬其歧異之見解，要難謂為原判決違背法令。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異