最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第402號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第402號

上訴人

國家通訊傳播委員會

代表人

蘇蘅

被上訴人

東森電視事業股份有限公司

代表人

施維德Patrick Thomas Siewert

訴訟代理人

林聖鈞 律師

上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國100年11月24日臺北高等行政法院100年度訴字第1019號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人經營之東森綜合台頻道於民國99年7月26日10時播送之「活力滿百」節目（下稱系爭節目），以尋找「四稜粉藤」為名而介紹其成分及減重效果，已顯現媒體為某種商品宣傳之意涵，致廣告未與節目分開，違反衛星廣播電視法（下稱廣電法）第19條第1項規定，上訴人遂依同法第37條第1項第1款，以99年11月23日通傳播字第09900453930號裁處書（下稱原處分）裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）80萬元，並應立即改正，逾期不改正者，得按次連續處罰，並得對該頻道處以3日以上3個月以下之停播處分。被上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，循序提起行政訴訟，經原審法院判決「原處分及訴願決定均撤銷」，上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張略以：㈠原處分係屬於通訊傳播業務處分案，依國家通訊傳播委員會組織法（下稱通傳會組織法，嗣該法於100年12月28日修正全文16條）第4條第l項、第8條第l項及第2項第5款、第9條第3項規定，該處分案審議應提委員會議決議，並經委員總額過半數之同意，其程序方屬合法；惟上訴人第258次分組委員會議紀錄，僅有陳正倉等3名委員出席及審議通過本件處分案，尚未達委員總額7名之半數，其作成處分之組織並不合法，則處分即有違誤而應予撤銷。㈡就立法目的言，廣電法之警告與罰鍰均屬不利益行政處分，其處分之程序與實體均須遵循依法行政原則，故應限於行為人曾違犯廣電法第35條第3款及第36條第1款而再犯之「同一行為」者，始有同法第37條第1項第1款之適用，以避免無關連之違法行為受加重處罰，而造成情輕法重現象；況依廣電法之立法紀錄，足認立法者已約束執法者須於行為人「經警告而不改正」不作為事實始得直接處以罰鍰，亦即行為人須有一前行為存在，始能符合警告而不改正之文義。若廣播電視事業數個節目（即同類型行為）有廣告化情事，則依法應為數個警告或罰鍰處分，於累積相當處分後仍有相同行為者，始可加重處罰，就此係干涉人民權利義務場合，行政機關不能透過行政命令簡化法律適用，是以，國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（下稱廣電罰鍰案件處理要點）第3點、第4點規定顯然免除主管機關應先行作成警告處分，擴大人民受罰鍰處分之機會，恐已悖於法律保留原則。另依原處分理由觀之，上訴人對被上訴人曾違反廣電法第19條之行為次數、態樣，並非無法區分，則對於被上訴人該當數行為之事實，應有認識，縱被上訴人曾有廣電罰鍰案件處理要點第3點、第4點所稱同類型行為，然本質上仍屬數個違反行政法義務之行為，不能排除行政罰法規定之適用。詎上訴人就同一廣播電視事業，不問其製播各節目之內容差異，僅以節目有廣告化情事即認定為1次節目廣告化行為，並依廣電法第37條第1項第1款規定加重課處罰鍰，其適用法令顯有違誤及悖於依法行政原則等語，求為判決原處分及訴願決定均撤銷。

三、上訴人則略以：依通傳會組織法第8條規定，關於通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案審議，原則屬上訴人委員會議之決議事項，而該條第2項所謂不得為前項之授權，係指不得授權內部單位；況上訴人歷年處理通訊傳播業務而須作成決議之各類型案件數以萬計，如各案件均待行政簽核提報委員會後決議召開分組委員會與否，恐難兼顧人民權益及行政效能，故上訴人依上開組織法第9條第4項準則性規定，於95年5月25日通過國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點（下稱處分案作業要點），並以負面表列方式概括授權案件類型許可案、處分案、公告案，並交由分組委員會議審議，依處分案作業要點第3點第30款（應係29款之誤載）、第7點及第11點，足認分組委員會得審議案件，得由委員會議視個案情節決議作彈性調整。故通傳會組織法第9條第4項既於同法第8條另為規定，上訴人亦基於該決議將案件概括授權召開分組委員會議，並訂定處分案作業要點明確規定分組委員會議之審議及程等細節性事項，自無違法律保留原則；另自通傳會組織法第9條之條文順序以觀，第9條第3項係承接同條第2項委員會議規定而訂定，故僅適用於上訴人委員會議，至同條第4項既明文得由委員會議決議召開分組委員會議，故委員會議自得依該法律規定，基於政策性及業務決定需要制定關於分組委員會議之組成與決議行使方式，依其中處分案作業要點第6點規定「分組委員會議，由委員3人組成之；……其決議應以全體委員同意行之。」，是上訴人委員會基於前揭組織法第9條第4項之授權決議關於分組委員會之組成及決議方式，自無同條第3項行使方式之適用。又通傳會組織法第9條第3項之會議決議應以委員總額過半數同意行之，係以委員會議由7人組成為計算基準而設，然由上訴人委員會議召開之分組委員會，無論自文義解釋或設立功能目的觀之，應可推論其組成人數少於7人，其計算基準不以7人為分母，其決議之門檻自無同法第9條第3項之適用。原處分之罰鍰金額為80萬元，係屬處分案作業要點第3點第29款之負面表列事由，而得由分組委員會決議，於法自無不合。又廣電法第35條至第37條，係就衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業違反同法第19條第1項節目未與廣告區分之行為加以規範、處罰，並未限於該節目或該廣告須為同一，復由廣電法相關規定，頻道業者播放1次節目與廣告未區分之節目即為1次違法行為，該頻道只有第1次違反廣電法第19條第1項規定之行為裁處「警告」，第2次為同類型違法構成要件行為時，依同法第36條第1款處以罰鍰；第3次及其後再為同類型違法構成要件時，均以同法第37條第1項第1款裁處罰鍰或並為停播處分。上訴人本於職權發布廣電罰鍰案件處理要點，無違法律保留原則。被上訴人於本件違法行為前1年內曾因違反相同構成要件，經裁罰6次在案，依廣電法第37條及廣電罰鍰案件處理要點第4點第2款，本件屬再有「同類型之違法構成要件」之行為，對照違法等級及罰鍰額度參考表，原處分認事用法並無違誤。又本件違法事證明確，如僅以程序瑕疵為由而撤銷原處分，則上訴人應依法再為裁罰，除徒增訴訟資源之耗費外，對被上訴人亦屬不利，請衡酌通傳會組織法第9條第4項立法目的及訴訟經濟原則，逕就行政處分之實體部分審理等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：依通傳會組織法第4條第1項及第8條，足認上訴人委員會決議係採合議多數決，而關於通訊傳播業務之處分案，亦應提經上訴人委員會決議，不得授權內部單位分層負責；另按同法第9條第1至4項規定，亦明定上訴人常態性開會合議決議所掌理事項，且須有「委員總額過半數」之同意，亦即其所有會議決議，應有4人同意方屬通過，為合議多數決；而分組委員會雖屬另一種委員會型態並得為決議，惟未規定分組委員人數得少於「委員總額半數」，故上訴人分組委員既由委員擔任，然在組織法無特別規定情形下，其決議仍應受「委員總額過半數同意」之限制。查被上訴人99年7月26日播出之系爭節目，違反廣電法第19條第1項規定，於99年11月19日由上訴人之3位委員參與之第258次分組委員會議通過，依同法第37條第1項第1款作成裁罰，然該決議僅3位委員參與，未達7位委員過半數，與同法第9條第3項規定不符，其決議難認合法。合議機關作成行政處分，須按法律規定條件為之，否則其處分不合法，構成撤銷原因。通傳會組織法第4條第1項規定其委員共7人，第9條第3項復明定會議決議應以「委員總額過半數」之同意行為，係採合議多數決，在組織法無特別規定之情形下，其決議仍應受「委員總額過半數之同意」之限制，方屬合法有效。上訴人不得以行政規則變更法律規定之委員議決人數條件。況上訴人發布之處分案作業要點並無法律授權，僅具行政規則性質，不能於法律規定外，另以該要點之第3點第29款、第7點及第11點，即認得由委員會議視個案情節決議作彈性調整；又其第6點自行規定「分組委員會議由委員3人組成之，其決議以全體委員同意行之」，除比照立法院等機關分組委員會議之決議，仍送請委員會（大會）決議外，其僅以委員3人同意之決議，即作成本件處分案審議之決議，已牴觸母法即通傳會組織法第9條第3項。則以上訴人參與決議作成處分之分組委員會組織既不合法，原處分自有違誤，訴願決定予以維持亦嫌疏略，被上訴人執以指摘為有理由，而認應由原審撤銷，由上訴人另為適法之處分。

五、上訴意旨略以：依通傳會組織法第8條以觀，關於通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案審議，原則屬上訴人委員會議之決議事項，而不得授權內部單位依分層負責權限處理；上訴人歷年處理通訊傳播業務而須作成決議之各類型案件數以萬計，如各案件均待行政簽核提報委員會後決議召開分組委員會與否，恐難兼顧人民權益及行政效能，故上訴人依上開組織法第9條第4項授權，通過處分案作業要點，並以負面表列方式概括授權案件類型而交由分組委員會議審議，依處分案作業要點第3點第30款（應係29款之誤載）、第7點及第11點，足認分組委員會得審議案件由委員會議視個案情節決議作彈性調整，通傳會組織法第9條第4項既於同法第8條委員會決議事項規定外另為規定，則本件由分組委員會決議，並無違法律保留原則。復按通傳會組織法第9條之條文順序以觀，第9條第3項係承接同條第2項委員會議規定訂定，故僅適用於上訴人委員會議，至同條第4項分組委員會之組成及決議方式，並無同條第3項之適用，且委員會議之計算基準並不能以委員7人為分母，故決議之門檻亦無同條第3項之適用，原審以上訴人參與決議裁處之分組委員會議組織不合法為由，率予撤銷原處分及訴願決定，自有判決適用法規不當之違法等語。

六、本院查：

(一)按中央法規標準法第5條第3款規定關於國家各機關之組織者，應以法律定之。次按中央行政機關組織基準法第3條第2款明定「依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關」，為獨立機關。又同法第7條第10款規定「屬獨立機關者，其合議之議決範圍、議事程序及決議方法。」準此，關於獨立機關之合議制形成程序，乃屬法律保留事項，應由立法機關以法律規範之。

(二)又按「本會所掌理事務，除經委員會決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會決議行之。」「下列事項應提委員會決議，不得為前項之授權：……訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。」行為時通傳會組織法第8條第1項、第2項第5款定有明文。同法第4條第1項、第9條第3項前段規定：「本會置委員7人，均為專任……。」「會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。」雖然同法第9條第4項規定：「本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」惟此條項僅規定得經委員會議決議，召開分組委員會議，並未就此分組委員會議之職責及決議方式有所明定，亦未有「分組委員會」得取代「委員會」職責為決議之明文，自不得解為3人組成分組委員會全體一致決議（處分案作業要點第6點），即可排除通傳會組織法第9條第3項前段關於上訴人會議之決議，「應以委員總額過半數之同意行之」規定之適用。因此，上訴人基於內部分工需要及行政效率考量，就通訊傳播業務之處分案，雖可以依上開條項規定召開分組委員會議，但僅得先為初步審查，尚不能以「分組委員會議」取代「委員會議」為決議。再參照通傳會組織法第8條之立法理由：「為充分落實委員制之精神，本會原則上應以委員會議之合議作為決策方式，但為增進行政效率，部分業務得經委員會議決議授權內部單位分層負責決行，爰於第1項明定。本會採合議制，故具有相當重要性之事項原則上應經委員會議決議，爰參照行政院公平交易委員會組織條例第14條及行政院金融監督管理委員會組織法第10條規定，於第2項明文規定應經委員會議決議之事項。第2項第5款『通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案』範圍相當廣泛，即本會就第2條所列職掌而為之各項監督、調查及裁決事項，均需經由公告、許可或處分來處理。……」據上可知，上訴人之委員會決議係採合議多數決，以落實立法意旨冀望之公正、客觀及專業之本旨。而關於通訊傳播業務之處分案，上開法條已明定應提經上訴人之委員會決議行之，尚不得以授權少數委員組成分組委員會議之決議取代之。至上訴人援為決議合法依據之處分案作業要點不具授權依據，非屬法規命令，故該作業要點雖規定分組委員會之決議權限、決議方式等，惟其既不具有法律之位階，且牴觸通傳會組織法第9條第3項規定，自難謂合於法律保留原則而得予適用。

(三)查本件上訴人係依99年11月19日第258次分組委員會議決議，認定被上訴人系爭節目未與廣告區分，違反廣電法第19條第1項規定，依同法第37條第1項第1款規定，據以對被上訴人處罰鍰80萬元，並應立即改正，作成原處分在案，然上開決議僅有3位委員參與，未達7位委員過半數乙節，為兩造所不爭，復為原審確定之事實。則依上揭說明，足見參與決議裁處之分組委員會組織顯不合法，原處分未經委員總額過半數同意之決議，有違通傳會組織法第9條第3項之規定，自屬違法，訴願決定未予糾正，亦有未合。原判決因而據以撤銷訴願決定及原處分，於法並無不合，難謂有違反同法第9條第3、4項之立法意旨。上訴意旨主張上訴人之分組委員會會議，自法規文義或設立目的以觀，應可推論其組成人數少於7人，因之計算基準不以7人為分母，並無同法第9條第3項之適用；復認本件由分組委員決議無違法律保留原則等語，核屬主觀法律見解之歧異，依上述規定與說明難謂有據，要無足採。

(四)綜上所述，原判決並無判決不適用法規、適用不當等違背法令情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異