最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第526號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第526號

上訴人

皇嘉遊覽車客運股份有限公司

代表人

許戎吉

訴訟代理人

鄭淑燕 律師

被上訴人

臺北市政府交通局

代表人

林志盈

上列當事人間公路法事件，上訴人對於中華民國101年2月23日臺北高等行政法院100年度訴字第55號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人所有車牌號碼Y3-137、A5-929等2輛營業遊覽大客車，分別由訴外人林錦昌、林坤龍駕駛，於民國97年9月12日上午9時43分、10月3日上午10時2分，行經臺北市○○○路聯合報前（忠孝東路4段561號）、臺北市忠孝國小前（忠孝東路2段101號），經臺北市運警稽查聯合執行小組（下稱稽查小組）當場查獲個別攬載旅客收費，由臺北市公共運輸處分別填具舉發通知單予以告發後，移由被上訴人審認上訴人確有外駛個別攬載旅客之情事，違反汽車運輸業管理規則第84條第1項第1款規定，且分別為第4次及第5次違規，爰依同規則第137條及公路法第77條第1項規定，分別以97年12月12日第27-27000201號處分書裁處上訴人(下同)9萬元罰鍰，並吊扣牌照3個月、第27-27000202號處分書裁處上訴人9萬元罰鍰在案。上訴人對上開2份處分書提起訴願，經訴願決定將上開處分書均撤銷，命被上訴人另為處分。嗣被上訴人重新審查後，以98年10月15日北市交運字第09832501300號函（下稱原處分）覆知上訴人略以：上訴人於上揭97年9月12日及10月3日違規營業，依行為時即96年7月12日修正之遊覽車客運業違規營業及僱用資格不符駕駛員作業要點(下稱行為時遊覽車業違規處罰要點)第1點第2項規定，屬於第4次及第5次之違規營業，依公路法及汽車運輸業管理規則之規定，仍各處9萬元罰鍰等語，並告知因上訴人違規營業已達5次，該局98年6月1日北市交運字第09836449000號函（下稱98年6月1日函）廢止上訴人汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業遊覽大客車車輛牌照，仍予維持等情（上訴人對該廢照處分提起訴願，經訴願決定將之撤銷，命被上訴人另為處分，嗣被上訴人以99年1月20日北市交運字第09930335701號函廢止上訴人汽車運輸業執照及吊銷全部營業車輛牌照，上訴人未對之提起行政救濟）。上訴人對原處分不服，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：依96年7月12日修正前即94年6月27日修正之遊覽車客運業違規營業處罰作業要點第1點後段規定，其於95年7月10日、95年12月28日、96年1月9日、96年2月2日之違規行為應歸零，不能算入修正後遊覽車業違規處罰要點所定5次計算範圍，則其於97年9月12日、10月3日之違規行為，應屬第1、2次違規行為，被上訴人認定為第4、5次違規，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、一行為不二罰原則、裁量權濫用。另交通部100年7月14日交路(一)字第1000006753號函(下稱100年7月14日函釋)謂行為時遊覽車業違規處罰要點第1點第2項違規次數計算之修正理由，係為更符合實務裁罰作業之計算方式，因當時實務上之計算方式係採該修正規定第2項之方式，而依修正前規定之文義恐有「業者兩年內違規次數於屆2年時重新歸零」之誤解可能，爰修正文字云云，係擅自創造累計方式計算違規次數，違反平等原則與行政自我拘束原則等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。

三、被上訴人則以：按94年6月27日修正之遊覽車業違規處罰要點第1點規定「重行計算」，僅係指重行計算第一次，而非指「屆滿兩年後，該兩年內之違規次數均可歸零重行起算」。上訴人所營遊覽車之違規紀錄，自93年3月11日至97年10月3日共計8次，按上開計算基準，上訴人於95年12月28日、96年1月9日、96年2月2日、97年9月12日之違規行為，距最後一次違規日97年10月3日仍未屆滿2年，應屬計次範圍內，本案違規97年9月12日及10月3日亦為第4次及第5次違規，是上訴人違規營業確實已達5次。又行為時遊覽車業違規處罰要點於96年7月12日之修正，僅係為更符合「當時實務上之計算方式」而酌予文字修正，與修正前規定之裁罰標準並無差異，故本件應與「法律溯及既往」無涉；且上開遊覽車業違規處罰要點既未有實質修正，與不真正溯及既往、從新從輕原則亦無關聯。再行為時遊覽車業違規處罰要點之修正，並無增加上訴人之義務或處罰其過去之違規行為，而上訴人自93年3月11日起至97年10月3日止，違規行為多達11次，其抱持僥倖心態，而罔顧法律一再違規營業，難謂上訴人有何信賴保護可言等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)本件上訴人主張之原因事實，係對其所屬遊覽車97年9月12日、10月3日之違規事實，爭執是否符合行為時遊覽車業違規處罰要點所定第4、5次違規行為規定，至原處分附載98年6月1日函廢止營業執照等處分仍予維持之文句，性質上屬於觀念通知，非直接對上訴人發生法律上效果之行政處分，此部分附帶說明即非本件審酌範圍。至被上訴人所為99年1月20日函廢止上訴人之營業執照及吊銷全部營業車輛牌照，係屬另一處分，亦非本件審酌範圍。(二)按汽車業運輸管理規則係基於公路法第79條規定授權而訂定，上述遊覽車業違規處罰要點及交通部100年7月14日函釋係就違反上開規則第84條規定，對遊覽車客運業不得外駛個別攬載旅客等行為所為技術性、細節性規定，未逾越公路法規定範圍，被上訴人自得援用。查上訴人之遊覽車經查獲有個別攬載旅客並收費之違規行為，依時間回溯分別為97年10月3日、97年9月12日、96年2月2日、96年1月9日、95年12月28日，並經被上訴人先後作成裁處罰鍰及吊扣牌照處分書在案。則依行為時遊覽車業違規處罰要點第1點第2項「前項有關違規次數之計算，自最近1次違規日起回溯2年之期間，為次數計算之基準。」規定，被上訴人認定上訴人97年9月12日、10月3日屬第4次、第5次違規，於法並無不合。(三)被上訴人之原處分係依公路法第77條第1項規定，該規定係對汽車運輸業違反公路運輸管理規則規定，而由主管機關裁處罰鍰，並按其行為「情節」吊扣違規車輛牌照、廢止營業執照等，是就公路法第77條第1項所定行為「情節」，主管機關交通部自77年2月3日訂定系爭處罰要點，初期以業者有3次違規行為後始能撤銷營業執照，嗣於94年6月27日修正後調整為5次違規行為，又因顧慮業者誤解於屆滿2年時可重新歸零，乃於96年7月12日修正為「自最近1次違規日起回溯2年之期間，為次數計算基準」，此均係在法律授權主管機關針對遊覽車客運業之違規行為「情節」，而以業者之違規行為頻率作不同程度處罰，是以系爭處罰要點係為闡明法律之原意，為協助下級機關行使裁量權所訂定之行政規則，依司法院釋字第287號解釋意旨，自其公布日起即有適用。上訴人主張原處分適用修正後之處罰作業要點第1點第2項規定，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、一行為不二罰原則及裁量權濫用等，並不可採等情，為其論據，而駁回上訴人於原審之訴。

五、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，茲就上訴意旨再論斷如下：

(一)按「汽車或電車運輸業，違反依第79條第5項所定規則者，由公路主管機關處新臺幣九千元以上九萬元以下罰鍰，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照一個月至三個月，或定期停止其營業之一部或全部，並吊銷其非法營業車輛之牌照，或廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照。」及「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」為公路法第77條第1項、第79條第5項所明定。交通部依上述公路法第79條第5項授權訂定汽車運輸業管理規則，其中第84條第1項第1款規定：「遊覽車客運業應遵守下列規定：一、車輛應停置車庫場內待客包租，不得外駛個別攬載旅客、開駛固定班車或擅自設置營業所站。」參諸公路法第1條之立法目的：「發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全。」並未逾越同法第34條第1項第3款規定：「遊覽車客運業：在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業。」及該法關於「遊覽車客運業」之分類營業之母法授權範圍，核為有效管理遊覽車客運業，及該客運業與其他公路汽車運輸業之分類營運所必要，自得予以適用。又交通部基於中央公路主管機關職權，對於遊覽車客運業者違反汽車運輸業管理規則者，為協助下級機關執行公路法第77條第1項行政罰法律效果之裁處權，於96年7月12日修正之行為時遊覽車業違規處罰要點第1點規定：「遊覽車客運業違反公路法第34條及汽車運輸業管理規則第84條第1項第1款規定個別攬載旅客或開駛固定班車者：第一次違規者，處該公司新臺幣三萬元罰鍰，並吊扣該次違規營業車輛牌照一個月；第二次違規者，處該公司新臺幣六萬元罰鍰，並吊扣該次違規營業車輛牌照二個月；……第四次違規者，處該公司新臺幣九萬元罰鍰，並吊扣該次違規營業車輛牌照三個月；第五次違規者，處該公司新臺幣九萬元罰鍰，並由處分機關敘明違規情節，依據公路法第77條報請交通部核准同意後撤銷汽車運輸業營業執照及吊銷其全部營業車輛牌照，並隨即停止受理其申請各種異動登記。前項有關違規次數之計算，自最近一次違規日起回溯二年之期間，為次數之計算基準。」乃為保障合法業者之經營權，及有效管理大眾運輸業者，以達公路法「增進公共福利與交通安全」之立法目的，而按車輛違規次數，逐次加重罰鍰金額，或併予吊扣車輛牌照或撤銷汽車運輸業營業執照，與比例原則及公平原則無違，並符合法律授權之目的及範圍，亦得予以適用。

(二)次按，法律不溯既往原則，乃基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基本原則，其意義在於對已經終結之事實，原則上不得嗣後制定或適用新法，以改變其原有之法律評價或法律效果。本件上訴人之遊覽車於97年9月12日、同年10月3日經查獲有外駛個別攬載旅客並收費之違規行為，而自其最近一次即上述97年10月3日違規日起回溯二年期間內，計有97年9月12日、96年2月2日、96年1月9日及95年12月28日曾經被上訴人查獲有個別攬載旅客並收費之違規行為；且被上訴人就上訴人於96年2月2日、96年1月9日及95年12月28日之違規行為，已分別予以裁處罰鍰及吊扣牌照在案，為原審依法確認之事實，核與卷內證據尚無不符，則依上開說明，上訴人之遊覽車於97年9月12日、同年10月3日經查獲外駛個別攬載旅客並收費之違規行為，既係行為時遊覽車業違規處罰要點於96年7月12日修正發布後發生之違規事實，自應適用上述96年7月12日修正發布之行為時遊覽車業違規處罰要點之規定，故被上訴人依該處罰要點第1點第2項：「前項違規次數之計算，自最近1次違規日起回溯2年之期間，為次數計算之基準。」之規定，認上訴人上開97年9月12日、同年10月3日之違規行為，分別屬於第4次、第5次違規，洵無違誤，原判決予以維持，並無違反法律不溯既往原則；況且，被上訴人係依上述行為時遊覽車業違規處罰要點第1點第2項規定，以上訴人最近一次即上述97年10月3日違規日起回溯二年期間內，計有97年9月12日、96年2月2日、96年1月9日及95年12月28日曾經查獲有個別攬載旅客之行為，據以定性上訴人上開97年9月2日、97年10月3日之違規行為係屬於同要點第1項之第4次、第5次違規，而依該第1項規定予以裁罰，並非溯及對於業經被上訴人裁罰之上訴人於96年2月2日、96年1月9日及95年12月28日之違規行為再予追究處罰，亦無違反一行為不二罰原則可言。

(三)又按，信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。惟信賴保護原則之主張，應具備信賴基礎即須有足以引起當事人信賴之國家行為，信賴表現即當事人客觀上有針對信賴基礎之表現行為，及信賴值得保護等三要件，始足當之。若純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍，亦有司法院釋字第525號解釋可資參照。而行政機關基於法律授與之裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內，為能實現具體個案正義，及實踐行政之平等原則，本得以訂定新裁量基準或修訂原裁量基準以協助下級機關行使裁量權，足見行政機關訂定之裁量基準，並非永久不變，未來隨時可能修正或廢止。交通部對於遊覽車客運業者違反汽車運輸業管理規則者，為協助下級機關執行公路法第77條第1項行政罰法律效果之裁處權，於77年2月3日修正發布遊覽車業違規處罰要點，並自77年2月10日實施以來，已歷經94年6月27日、95年1月4日、96年1月17日及96年7月12日等多次修正，上訴人非毫無預期，要難謂交通部94年6月27日修正之遊覽車業違規處罰要點第1點規定：「上述計次範圍內，自第一次違規行為之日起，屆滿兩年後重行計算。」已構成上訴人信賴基礎之國家行為；至上訴人主張於95年7月10日第一次違規後，客觀上可合理期待兩年違規次數不會累計達5次，亦可透過主觀努力避免於第一次違規後兩年內不再違規，以期屆滿兩年後重行起算違規次數云云，純屬上訴人之願望、期待，亦難認其客觀上有具體表現信賴之行為，依上述說明，本件自不生違反信賴保護原則之問題。是上訴意旨執以指摘原判決違法云云，核無可取。

(四)末查，本件上訴人之遊覽車於97年9月12日、同年10月3日經查獲外駛個別攬載旅客並收費之違規行為，係行為時遊覽車業違規處罰要點於96年7月12日修正發布後發生之違規定事實，自應適用上述行為時遊覽車業違規處罰要點規定裁罰，業經本院論述如前，是系爭處罰要點第1點於96年7月12日修正前原規定之「重行計算」，應如何解釋及適用，核與本案無關。故交通部100年7月14日函釋是否牴觸96年7月12日修正前遊覽車業違規處罰要點第1點之規定；及上訴人請求傳訊證人即原處分承辦人洪淑珍，暨請求調閱被上訴人及高雄市交通局對遊覽車客運業者違規個別攬客行為之處分書、營業大客車違規營業登記簿，以究明96年7月12日修正前遊覽車業違規處罰要點第1點規定「重行計算」就違規次數計算方式，是否如上訴人主張自第一次違規行為之日起算滿兩年，此期間之違規行為即全部歸零等情，即與本件判決結論無影響，是原判決就上訴人對上開函釋所為指摘雖未詳予論斷；及敘明不予傳訊上開證人及調取上開證物之理由，而有疏漏，惟因與判決之結論無影響，雖上訴意旨執以指摘，原判決仍應維持。

(五)綜上所述，原判決維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異