最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第797號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第797號

上訴人

春福農牧事業股份有限公司

代表人

饒正奇

訴訟代理人

劉志鵬 律師

訴訟代理人

楊大德 律師

訴訟代理人

高玉玲 律師

被上訴人

經濟部

代表人

施顏祥

上列當事人間礦業法事件，上訴人對於中華民國100年12月22日臺北高等行政法院100年度訴字第1086號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人領有礦區位於花蓮縣秀林鄉、宜蘭縣南澳鄉和平北溪中游地方之臺濟採字第5394號金（砂金）礦採礦執照，有效期間自民國74年10月8日至105年10月7日，批註事項關於95年、96年間同一礦床、1號採礦場同一礦床共生之土石（砂石）採取有效期限至99年10月7日屆滿止。屆期前，上訴人於99年9月2日檢附申請書件，申請批註採取同一礦共生之土石（砂石），經被上訴人以99年10月13日經授務字第09920115430號函復（下稱原處分）未予准許。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審以100年度訴字第1086號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：依土石採取法第3條第1項第3款規定及其立法理由，該同一礦床共生土石之採取利用，乃立法機關認定之礦業權範疇，此與單純以土石採取為業者並不相同，亦與礦業法學者所謂「礦業權者在開鑿土地時，從地下所產生之坑水亦與岩石同樣得予使用」之見解相合。又鑛冶工程學上固有原生礦床與次生礦床之分，惟立法者制訂土石採取法第3條第1項第3款時，並無意據此限縮得適用該款之礦業權者範圍，否則立法者自應明示其適用範圍。準此，礦業權者依法自得就該同一礦床共生之土石，併予處分及收益，並非下位解釋性行政規則或個別行政處分得予以限縮。另據中國鑛冶工程學會所出版「鑛冶辭典」，明確定義砂金為「經水流沖蝕之金，一般係與經水流沖蝕之礫石及砂共生」。前開定義所謂「經水流沖蝕」之金、礫石及砂所「共生」（即共同賦存）之次生礦床，即原處分所謂「經雨水與河水運搬堆積而成之沖積扇」，以及訴願決定所指「由雨水與河水搬運至河川、海濱之沖積層」。換言之，賦存於次生礦床之砂金與土石，確實具有共生關係。被上訴人為原處分之理由係基於「因易遭受外界質疑係假採礦之名而行採取土石」之政策考量，以及「部長裁示事項」辦理，而非依據相關土石採取法及採取土石免申辦土石採取許可管理辦法之規範要件與規範旨趣，作成不受理上訴人批註申請之處分，顯然違反依法行政原則、不當聯結禁止原則。再者，被上訴人自92年執行土石採取法及採取土石免申辦土石採取許可管理辦法以來，向對砂鐵、砂金及轉石礦場之礦業權者申請批註土石採取而符合法令規定者，皆依法予以批註。而上訴人就同一臺經採字第5394號採礦執照（相同礦區）申請批註增列土石項目，核與95年及96年間申請條件並無不同，且相關法令亦無變更，故被上訴人自應遵循行政先例，本於行政自我拘束原則，作成准許批註處分等語，為此，訴請將：「1.訴願決定、原處分均撤銷。2.被上訴人應於臺經採字第5394字號採礦執照作成批註增列土石項目，准許上訴人採取礦區面積1公頃20公畝50平方公尺之土石，有效期限自99年10月8日起至103年10月7日止」。

三、被上訴人則以：礦業權者固得依相關規定申請批註採取同一礦床共生土石，惟是否符合同一礦床共生之土石，自屬行政機關專業判斷事項。又批註土石採取係屬礦業申請案，被上訴人援例應就法令面及實務面進行審查，且批註案並無展期之規定，屆期再提出申請，均視為新申請案。被上訴人前次同意批註，係屬有附加條件下同意，上訴人仍須先依河川管理辦法規定，申請取得河川使用許可後，始准予採取土石。另上訴人批註土石採取區未在「和平溪砂石聯管計畫」範圍內，該區域現場觀察並未有河床淤積（上訴人目前採砂金礦係在水域下面挖掘後洗選）情形。且前砂石聯管計畫93年6月結束後，河川管理單位並未在和平溪再公告土石可採區，故假使河川區域未重新調整，該礦仍位於河川區域內，因和平溪無再公告土石可採區，上訴人亦無法依水利法及河川管理辦法申請取得河川使用許可。現因河川治理權重新劃分，致本案原准批註採取土石地點，變為未位於和平溪河川區域內，致無需取得河川使用許可即可採取土石，上訴人繼續申請在河川上游區域以較寬鬆之法令申請批註採取土石，實有公共安全疑慮，並將造成管理上之漏洞。上訴人提出訴願時，行政院訴願委員會為顧及上訴人權益，要求被上訴人、行政院農業委員會林務局（下稱林務局）、行政院農業委會水土保持局（下稱水土保持局）、花蓮縣政府等機關於100年3月21日至現場會勘調查，並作成調查會議紀錄，雖然花蓮縣政府表示上訴人礦場水土保持符合規定，林務局表示目前開採並無越界使用之情形，惟被上訴人所屬之礦務局（下稱礦務局）、水土保持局等對於本案批註土石申請，將產生河川管理上之漏洞，可能刷深河床，影響河防安全暨不符合批註要件（須同一礦床礦與土石具共生之上、下盤賦存構造），提出主管機關之意見，亦獲得大多數委員之認同與支持等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）土石採取法第3條第1項第3款規定「土石採取，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：……三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。」又依同法第3條第2項授權訂定之採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第4條第1項第1款規定「礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石，應依下列規定辦理：一、採取區域經辦妥礦業用地者，向礦業主管機關申請就原領礦業圖照批註增列土石項目；其批註增列土石之採取面積，應受本法第7條第1項之限制。」再礦業登記規則第27條規定：「採礦權者申請批註採取同一礦共生之土石，應繳納申請費並檢具下列書件及圖說：一、申請書1份。二、批註區域與礦區關係圖2份。三、採礦場礦業用地租賃契約影本。四、批註後開採構想書圖3份。但原開採構想書圖已列有批註採取同一礦共生土石者，免附。」第41條第5款規定「下列事項應於申請核准後，在原礦業執照與礦區圖內批註蓋印：……五、採取同一礦共生之土石。」是土石之採取，原則上均應依土石採取法規定取得土石採取許可，例外之一針對礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者，得依上開管理辦法、礦業登記規則等相關規定申請批註採取同一礦床共生之土石。且是否符合採取同一礦床共生之土石而應核准批註，核屬主管機關依個案之具體事實為要件之涵攝及認定問題非謂礦業權者一經申請，主管機關就必須當然核准。（二）又礦業權者係取得採礦權，以採取礦石經濟有效之利用，而礦石以礦床之形式賦存，進行採礦工程時，須將礦石剝離岩體，始得利用，礦石剝離過程中同一礦床上、下盤賦存之礦與土石必然一併採取，考量採礦過程中一併剝離之土石，亦為可利用之天然資源，基於資源之最有效利用，礦業權者在礦區採取同一礦床共生土石者，得依前揭相關規定，申請在礦業執照與礦區圖內批註採取同一礦床共生之土石。但臺灣地區礦石之賦存大致可概分為二類，一類係著存在陸地、山上，一類係沖積至河川、海濱。著存在陸地、山上之礦石，土石與礦具有上、下盤之賦存關係，採取（剝離）後不可回復；沖積至河川、海濱之礦石，係山上含礦之岩層經風化侵蝕作用後，由雨水與河水運搬至河川、海濱之沖積層，土石與礦不具有共生及上、下盤關係，沖積至河川、海濱之礦石經現地洗選後，尾砂可就地回填原沖積層，具可回復性。故就是否符合同一礦床共生土石之規定，主管機關自得本於行政專業考量而為最適當之判斷。本件被上訴人以上訴人核准設立之礦業權礦種為金（砂金）礦，係為含金之岩層經風化侵蝕作用後，再經雨水與河水搬運堆積而成之沖積層，認上訴人所申請批註土石之採取，非屬原生同一礦床共生土石，與土石採取法第3條第1項第3款之規定不符，經核並無判斷濫用或判斷逾越之情事。（三）被上訴人前雖以96年4月12日經授務字第09620107910號函批註同意上訴人採取同一礦床共生之土石，惟上訴人並未因被上訴人之批註同意即可不受限制，尤以上訴人申請地點原位於和平溪河川區域內，故其採取同一礦床共生之土石行為，因涉及河川使用，仍須配合河川整體治理計畫，倘有河床淤積，再由水利主管機關規劃河川疏濬可採取區及疏濬採取期限，並核發河川使用許可供疏濬採取土石。另依卷附上訴人之立達礦場金礦及土石產銷量資料所示，上訴人於前次批註許可之1.205公頃範圍內，於98年及99年1至10月間，總計已採取高達184,516立方公尺之土石，是上訴人本次在原地點範圍內申請批註採取土石，現況已難謂與前次申請時之條件相同。況批註土石之採取並無展期之規定，原批註准許期限屆至後再提出申請，均應視個案情形重新依前開管理辦法、礦業登記規則等相關法令審核認定，前次同意批註之處分妥適與否，均與本次應否准予批註無涉。（四）土石採取法第3條立法意旨已明揭除少量採取等情事外，採取土石應依本法申請取得許可，並於同條第1項但書明文列舉例外之各款情形。而依前揭上訴人之立達礦場金礦及土石產銷量資料所示，在前次批註許可範圍內，上訴人於98年及99年1至10月已採取高達184,516立方公尺之土石，然同期間上訴人所申報採金（砂金）礦計144.83公兩，其開採比例明顯失衡，實已悖於土石採取法第3條規定之立法意旨。是為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，有關土石之採取，原則上自應依循土石採取法申請許可，始為正辦。是被上訴人函復上訴人謂如有採取土石之需求，請依土石採取法相關規定申辦，亦屬有據。至原處分雖於說明二陳敘礦務局99年1月6日礦局行一字第09900300010號及99年1月28日礦局行一字第09900300650號函旨，經核尚無礙本件不符土石採取法第3條第1項第3款要件之審認等由，而駁回上訴人在原審之訴。

五、本院按：

(一)土石採取法第1條：「為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」第3條第1項第3款：「土石採取，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：……三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。……」據此等規定可知，法律係管制土石之採取，以依土石採取法申請許可為原則，不經申請許可而可採取為例外。依「例外解釋從嚴」之法律適用原則，土石採取法第3條第1項但書所列各款之例外情形，應予從嚴解釋。具體個案是否符合土石採取法第3條第1項但書所列各款情形，係屬於事實認定及法律解釋適用範疇，並非裁量之行使。又解釋法律時，在法律文義多種分類下，考量立法目的及符合社會之需要，將法律規定之意義限於特定分類內，是對法律為限縮解釋，此為一般法律解釋方法之一，無涉增加法律所無限制之問題。土石採取法第3條第1項但書第3款:「礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。」土石採取法第3條第2項授權訂定之採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第4條第1項第1款：「礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石，應依下列規定辦理：

一、採取區域經辦妥礦業用地者，向礦業主管機關申請就原領礦業圖照批註增列土石項目；其批註增列土石之採取面積，應受本法第7條第1項規定之限制。」礦業權者據此申請批註土石採取，是否應予准許，應視其是否符合上開「在礦區內採取同一礦床共生之土石」之法律要件而定。查礦業權者行使採礦權，係取礦物為經濟有效之利用，而礦物賦存於礦床，然礦床者，有「原生礦床」與「次生礦床」之別，前者乃組成礦床之有用礦物係原地形成，例如存在陸上或山上之礦床，後者係組成礦床之有用礦物不是原地形成，而是由異地移來，例如沖積至河川、河濱者。在原生礦床，土石與礦物具有上、下盤賦存關係，進行採礦時將礦物剝離岩體，在剝離過程中，必將具上、下盤賦存關係之礦物與土石一併剝離，剝離後不可回復。反之，在次生礦床，沖積至河川、海濱之礦物，係山上含礦物之岩層經風化侵蝕作用後，由雨水與河水運搬至河川、海濱之沖積層，土石與礦不具有上、下盤賦存關係，沖積至河川、海濱之礦物經現地洗選後，尾砂可就地回填原沖積層，具可回復性。在後者情形，在環境破壞嚴重、災害頻傳之當今社會，如未予管制採礦時土石之採取，極易發生破壞河川環境(例如掏空河床)，造成相關災害之情事。鑒於此，在上開土石採取法所揭櫫合理開發土石資源，維護自然環境，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之立法目的下，本於「例外解釋從嚴」之法律適用原則，土石採取法第3條第1項但書第3款「礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者」之「礦床」，應限縮解釋限於「原生礦床」而不包括「次生礦床」。本件依原判決認定之事實，上訴人之礦業權種類為金(砂金)礦，係含金之岩層經風化侵蝕作用後，再經雨水與河水搬運堆積而成之沖積層，即屬「次生礦床」而非「原生礦床」，其所申請批註土石之採取，並不符合土石採取法第3條第1項但書第3款「原生同一礦床共生土石」採取之要件，原判決因而駁回上訴人之訴，核無不合。

(二)礦業權之採礦權，係採取礦物為經濟有效之利用之權利(礦業法第4條第3款及第7款參照)。至採取礦物能否同時採取土石，則屬另一問題，而土石採取法對此既有所規範，自應依其規定，尚不能以礦業法之規定，認礦業權人得不受土石採取法之規制。原判決以土石採取法第3條第1項但書第3款、採取土石免申請土石採取許可辦法第4條第1項第1款及礦業登記規則第27條作為裁判之依據，於法無違。上訴意旨主張礦業法已明確規定「礦區之境界，以由地面境界線之直下為限」則礦業權人自得自由利用處分礦區內之土石資源，故礦業權者之採礦權利範圍，除採取申請礦種外，亦應包括採礦一併採取之土石，且得就該土石併予處分及收益，另立法者亦已明確區分礦業權者與土石採取業者，且有意將行使採礦權必然一併採取土石之行為，排除適用規範採取砂石業者之法規，上訴人行使礦業權並於礦區內一併採取礦床共生之土石，應回歸礦業法關於礦業權人之法律規範，並據此評價礦業權人採礦一併採取土石之行為，而非僅以土石採取法進行評價，甚至將礦業權人與土石採取業者混為一談，惟原判決僅以土石採取法第3條第1項第3款、採取土石免申請土石採取許可辦法第4條第1項第1款及礦業登記規則第27條等規定進行法律解釋與適用，並未論及前述礦業法相關規定，遑論於本件進行個案涵攝及適用，亦未敘明不適用礦業法之相關規定之理由，顯有判決不適用法規及理由不備之違法云云，自無足採。

(三)如上所述，本件爭執點即上訴人之申請是否符合土石採取法第3條第1項但書第3款要件，係法律解釋適用問題，並非裁量之行使，原判決亦未認本件是被上訴人行使裁量權，亦未認上訴人採取同一礦床共生土石之權利，須經被上訴人同意始得行使，或應依土石採取法為申請(原判決係認本件上訴人不符採取同一礦床共生土石之法令規定)。上訴意旨主張上訴人於礦區內一併採取同一礦床共生土石之權利，並非須經被上訴人同意始得行使，亦即在立法者採取「非許可制」規範下，被上訴人實無裁量決定上訴人得否採礦一併採取土石之權限，被上訴人僅得依據土石採取法第3條第1項第3款規定及立法意旨，判斷本件是否與法律規定相符，以及是否批註上訴人於採礦過程一併採取土石，而並無裁量上訴人得否開採同一礦場共生土石之權利，惟原判決未究明土石採取法第3條第1項第3款，並非採取「許可制」之管制手段，更無視前開規定及立法意旨已明確排除礦權人採礦一併採取土石適用一般申請土石採取許可規定，逕自賦予被上訴人裁量權限，顯有適用法規不當之違法甚明云云，尚有誤會。

(四)如上(一)所述，本件關鍵點在於：在次生礦床，沖積至河川、海濱之礦物，係山上含礦物之岩層經風化侵蝕作用後，由雨水與河水運搬至河川、海濱之沖積層，土石與礦物不具有上、下盤賦存關係，沖積至河川、海濱之礦物經現地洗選後，尾砂可就地回填原沖積層，具可回復性，而與原生礦床之土石與礦物具有上、下盤賦存關係之情形不同。至沖積至河川、海濱之礦物與土石間關係，是否有「共生」關係，則涉及「共生」關係之定義，然此並非決定本件上訴人是否符合土石採取法第3條第1項但書要件之處，與判決結果無關。是以上訴意旨以中國鑛冶工程學會所出版「鑛冶辭典」明確定義砂金為「經水流沖蝕之金，一般係與經水流沖蝕之礫石及砂共生」，前開定義所謂「經水流沖蝕」之金、礫石及砂所「共生」（即共同賦存）之次生礦床，即原處分所謂「經雨水與河水運搬堆積而成之沖積扇」，依中國鑛冶工程學會之專業觀點，賦存於次生礦床之砂金與土石，確屬共生關係，指摘原處分就同一礦床共生土石之解釋既與專業見解完全不符，則其見解依據何在，原判決完全未予審究，逕認被上訴人見解為「行政專業考量而為最適當之判斷」，且對上訴人提出之有利證據，完全未予審究，顯有就重要證據不予採認，但未說明不予採認之理由，顯有判決不備理由云云，亦有誤會。

(五)被上訴人71年1月14日經(71)礦01331號函雖載：「河川轉石礦區，其已辦妥礦業用地者，准就辦妥礦業用地部分於礦業權圖照上批註採取土石。」惟此係在土石採取法施行前之土石採取規則時代所為之行政作為。然依本院之見解，上開土石採取法第3條第1項但書第3款「礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者」之「礦床」，應限縮解釋限於「原生礦床」而不包括「次生礦床」，已如上述。被上訴人以往之行政作為與此不合者，係該行政作為當否之問題，而非本院對該條款之解釋應配合該行政作為。是故上訴人不得以上開函文及95年、96年申請取得礦業權人採取土石批註，而主張應為有利於彼之解釋。原判決雖未就上開函文為論述，然該函文與判決結果無關，尚難認有判決不備理由之情事。上訴意旨指摘原判決就本件「同一礦床共生土石」法律解釋之爭點，未審酌上訴人提出有利主張，且未說明不採之理由，確屬判決不備理由之違法判決云云，亦有誤會。至被上訴人所屬礦務局99年1月6日礦局行一字第09900300010號函與99年1月28日之礦局行一字第09900300650號函，無論屬於政策考量與否，均與本院上開(一)之見解及本件判決結果無關。上訴意旨以原處分引用該等函文，質疑原處分是否確係基於政策考量而非依據法律規定所為決定，而指摘原判決僅以寥寥數語，審認攸關原處分究否合法、原處分機關有無違法濫用權力、侵害上訴人權益等重要爭點，逕認原處分無違依法行政原則及不當聯結禁止原則，顯屬判決不備理由之違法判決云云，要無足採。

(六)原判決並未引用被上訴人100年3月31日經務字第1004601720函作為判決之依據，上訴意旨以該函為基礎之指摘，即屬無據。

(七)綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。另其餘上訴狀所載內容，與判決結果無關，爰不一一論駁，附此指明。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異