最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第331號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第331號上訴人　花蓮汽車客運股份有限公司代　表　人　張譽興訴訟代理人　李文平　律師張照堂　律師被上訴人　交通部公路總局代　表　人　吳盟分訴訟代理人成介之律師上列當事人間有關交通事務事件，上訴人對於中華民國100年11 月17日臺北高等行政法院100年度訴字第772號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人就其所經營之公路汽車營運路線於98年1月23日向被上訴人申請98年度公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼，被上訴人所屬臺北區監理所（下稱臺北區監理所）98年3月9日辦理「98年度公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼初審會議」、98年4月10日辦理「98年度公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼初審會議－花蓮客運公司申復案會議」等兩次專案小組初審會議，及98年5月7日被上訴人「公路汽車客運審議會第80次全體委員會議」決議（下稱第80次會議決議），上訴人對此不服，遂於98年5月13日以花汽客股字第098000063號函提出申復，案經提送98年9月17日被上訴人「公路汽車客運審議會第84次全體委員會議」（下稱第84次會議）、98年11月6日被上訴人「公路汽車客運審議會第86次全體委員會議」（下稱第86次會議）、98年12月31日被上訴人「公路汽車客運審議會第88次全體委員會議」（下稱第88次會議）之會議決議，亦仍維持原議。另上訴人於98年9月4日以花汽客股字第098000106號函針對「臺北區監理所98年7月30日辦理花蓮客運公司98年度公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼初審申復決議之補充意見專案小組會議」再提意見，一併要○○○市區○○路段班次未達上限者應給予補貼，並要求98年度重新勘定增加里程之路線，按增加後之新里程核予補貼。被上訴人於99年1月11日以路監運字第0991000183B號函同意依照98年12月31日第88次會議決議，因上訴人所請事項於98年3月之審議期間均未提出，爰應於99年補貼作業時再行檢討。上訴人於98年12月15日再以花汽客股字第098000152號函再次提起申復98年度偏遠服務路線營運虧損補貼「富里－臺東」等6條營運路線，建請比照鼎東客運公司（下稱鼎東客運）重複路線逾30班次皆予補貼模式惠予補貼，被上訴人則於99年1月4日以路監運字第0980059021號函，轉請臺北區監理所以99年1月12日北監運字第0990030055號函轉請臺北區監理所所屬花蓮監理站（下稱花蓮監理站）查照辦理，嗣經花蓮監理站以99年2月1日北監花三字第0990001032號函層轉上訴人，上訴人不服，提起訴願，經交通部於99年5月18日以交訴字第0990028326號訴願決定不受理，上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院99年度訴字第1555號判決撤銷訴願決定。嗣交通部重為審理後以100年2月25日交訴字第1000001597號訴願決定駁回，上訴人猶不服，遂提起行政訴訟。二、上訴人起訴主張：（一）關於「富里－臺東」路線不予補貼部分：其經營之「富里－臺東」線，被上訴人僅因上訴人經營績效較鼎東客運為差，即差別待遇全部不予補貼，實違反平等原則及比例原則。（二）關於「花蓮火車站－成功－臺東」路線不予補貼部分：經營偏遠地區路線之目的在於幫助偏遠地區民眾通行於偏遠地區至鄰近市區，尤以就學、就醫等日常生活所需為要，絕非為長途旅行之用。該路線行經臺11線，適因花蓮與臺東臨海地區狹長，偏遠地區民眾要就近至市區只有花蓮市○○○市○○○路線極為重要，被上訴人卻全線不予補貼，無異剝奪偏遠地區民眾之通行權利，顯於法未合。（三）關於「瑞穗－玉里」路線僅補貼30.2公里18班次部分：「瑞穗－玉里」路線屬花縣193縣道，無鐵路行駛，亦無替代路線可供行駛，上訴人所營為唯一對外之大眾運輸交通工具，每日行駛24班（單趟12班次），該路線上有10餘所國中、小學及村落，居住皆為弱勢居民，必須至玉里高中就學及就醫，此部分皆涉及學童就學與老人就醫之問題，班次平均1小時餘才1班次，卻減少補貼6班次，依公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼審議及執行管理要點（下稱管理要點）相關規定，該路線未超過30班次應給予全路線班次補貼，況該路線之里程與班次與先前相同，自85年至96年皆全24班次全里程准予補貼，然本件竟減少補貼6班次，顯與偏遠路線虧損補貼之政策目的相悖。（四）關於「花蓮－瑞穗」路線僅補貼光復至瑞穗20.8公里6班次部分：其於 97年1月22日是應被上訴人要求設置轉乘並調整路線才准補貼，即上訴人申請核定調整係配合被上訴人指示所為，詎料，被上訴人竟僅補貼光復至瑞穗20.8公里6班次，其餘反以此認定不合補貼要件，被上訴人身為主管機關，顯與行政程序法第8條誠實信用原則之規定有違。（五）關於「花蓮－成功」路線僅補貼花蓮至靜浦部分：被上訴人係依據96年7 月5日「花東地區路線整併專案小組會議」之決議，惟該會議內容係由被上訴人所屬機關臺北監理所自行召開之會議，並無拘束效力，且僅屬內部會議，其內容為「決議請提送大會討論議決」，僅屬提議性質，非被上訴人或依法所為之決定，自不得作為不予補貼之法律依據。（六）另查其於98年3月9日初審前已依送件規定日期申請全路線里程之補貼計劃書（含市區補貼），並於初審當日遭全○○○市區○○路段未補貼，另重測後之里程均比原許可證核准之里程增加，已減少補貼，為公司權益應依重測里程給予補貼里程增加部分，故被上訴人決議所稱該路線於98年3月間均未提出補貼申請，顯與事實不符。（七）又被上訴人審核偏遠路線營運虧損補貼未依據管理要點第7點路線別補貼金額計算公式進行分配，也未見其計算公式過程，僅以平衡「鼓勵客運業者經營偏遠地區路線」、「國家有限財政資源之合理分配」等抽象原則進行審查，不僅欠缺明確性，對於分配之公平性亦受被上訴人恣意裁量之認定，顯於法有違等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分如原判決附表一不利上訴人部分撤銷、被上訴人應就該附表一不利上訴人部分另為適法處分。三、被上訴人則以：（一）原處分就「富里－臺東」、「富里－望通嶺」、「花蓮火車站－成功－臺東」三條路線作出完全不補貼之決定，及「花蓮－瑞穗」、「花蓮－成功」作出刪除部分里程之決定，並未違反管理要點規定。（二）另原處分既已載明個別路線經審議會核定補貼之班次、里程或不予補貼，上訴人依據管理要點所載公式即可自行算出補貼金額，是以，上訴人主張原處分欠缺明確性及裁量恣意，顯屬對管理要點之誤解所致。（三）又上訴人於98年度初審會議前提交之申請資料，所具內容並未包含續營重勘路線後增加之里○○市區○○路段未達60班次者應追加核予虧損補貼等事項；於初審會議後又未依據管理要點第6點、㈤於二週內提出補充意見。是以，上訴人既未依限提出申請，審議委員自無法就上開事項加以審查，故上訴人主張原處分違背法令云云，並無所據等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）關於「富里－臺東」路線不予補貼部分：查依據上訴人於申請時提出之「花蓮汽車客運公司98年度營運虧損補貼申請金額概算表」，此路線每車公里載客人公里數為2.2人／公里，已接近管理要點第8點㈣不予補貼之標準；又因○○○區○○路線整併之必要，依據96年7月5日召開之「花東地區路線整併專案小組會議」初審會議決議，考量上訴人及鼎東客運之路線多有重覆，為使補貼款有效利用，專案小組建議自97年度起該地區補貼審議依下列原則辦理：「臺9線部分，花蓮客運池上以南路段不予補貼，鼎東客運富里以北路段不予補貼。」是以，審議會詳細審酌該路段之具體營運效率及○○○區○○路線整併之必要性，經分析載客人數及補貼款數額等資料顯示，鼎東客運經營績效確實較上訴人為佳，故審議委員決議核定給予鼎東客運補貼款，而未給予上訴人補貼款，並期上訴人能檢討營運狀況以符合民眾實際需求，上訴人所營該路線全線皆位於臺東縣境內（富里以南），故同意補貼鼎東客運，並刪除鼎東客運富里以北路線補貼，並無違反平等原則、比例原則之情形，上訴人訴稱原處分違反行政程序法第6條規定，顯屬無據。（二）關於「富里－望通嶺」路線不予補貼部分：查被上訴人就上訴人所營此路線之載客情形，曾派所屬花蓮監理站人員查核並作成「花蓮監理站查核花蓮客運『富里－望通嶺』偏遠服務路線實際載客情形表」，據該表可知，該路線之每車公里載客人公里數約為0.9人／公里，另依據「花蓮汽車客運公司98年度營運虧損補貼申請金額概算表」，上訴人於97年度就系爭路線之每車公里載客人公里數約為0.4人／公里，已合於上開管理要點之規定；況「花蓮監理站查核花蓮客運『富里－望通嶺』偏遠服務路線實際載客情形表」業經上訴人人員簽名確認，而「花蓮汽車客運公司98年度營運虧損補貼申請金額概算表」係由上訴人提供，故被上訴人所為不予補貼之決定，於法並無不合。又上訴人主張原處分違反平等原則，構成不合理之差別待遇等情，卻均未舉證說明。是以上訴人此部分所訴，應屬無據。（三）關於「花蓮火車站－成功－臺東」路線不予補貼部分：按「其他與國道客運、鐵路、捷運等大眾運輸系統併行或具替代性之路線，其重複路段得刪除不予補貼。」管理要點第8點、㈠、2定有明文。又偏遠路線補貼之目的雖係為鼓勵客運業者經營偏遠地區路線，惟國家財政資源亦屬有限，被上訴人非不得基於合目的性之裁量，而為不予補貼之決定。就全程旅次言，該路線有花蓮至臺東之起迄火車行駛，可供花蓮至臺東之全程旅客代替搭乘；就區間旅次言，尚有上訴人所營「花蓮－成功」、「花蓮－靜浦○○○區○路線及鼎東客運所營「臺東—成功」路線可供替代搭乘。是以，原處分決定該路段不予補貼，核與管理要點第8點、㈠、2規定，並無違背。（四）關於「瑞穗－玉里」路線僅補貼30.2公里18班次部分：依據「花蓮汽車客運公司98年度營運虧損補貼申請金額概算表」，上訴人該路段每日行駛24班，每車公里載客人公里數為3.7人／公里，平均每班次載運9.77人，每人需補貼新臺幣（下同）83.53元，依上訴人提出申請書補貼概數計算申請補貼金額達714.5萬元，且平均旅次長度僅11.47公里，顯示乘客多係搭乘短區間，顯為載客效率不佳之路線。況審議委員亦有考量學生上下學、中午時段確有需求之班次約為18班次，故僅減少補貼班次並建議上訴人應檢討行駛路線及發車時刻，以符合民眾實際需求。是以，該路段既為載客效率不佳之路段，被上訴人本於平衡補貼偏遠路線及國家資源之有限性，決定減少補貼6班次，於法並無違誤。（五）關於「花蓮－瑞穗」路線僅補貼光復至瑞穗20.8公里6班次部分：按「二、申請補貼路線條件：㈠至前一年度12月底仍繼續經營並領有有效營運路線許可證之公路汽車客運路線（不含國道客運路線及旅遊路線），且於前一年度發生營運虧損者；但因天災或其他特殊事故不能通行班車，且依程序報請公路主管機關及當地政府備查者，視為仍繼續經營。」管理要點第2點、㈠定有明文。是以，客運業者如欲申請虧損補貼，以該路段經被上訴人核定，並載於有效之營運路線許可證為申請之前提。查本案上訴人領有之該路段營運路線許可證既已失效，上訴人就該路段提出之申請與管理要點第2點、㈠即有未合，故原處分僅補貼光復至瑞穗20.8公里6班次即無違法。況且，其後上訴人申請撤回原調整行駛光復至瑞穗間之申請案，經被上訴人核准後，自核准之次日起（98年6月22日）恢復補貼「花蓮－瑞穗」67.6 公里、6班次。是以，上訴人所稱「花蓮－瑞穗」僅補貼光復至瑞穗20.8公里6班次，尚有誤會。（六）關於「花蓮－成功」路線僅補貼花蓮至靜浦部分：經查，依據96年7月5日召開「花東地區路線整併專案小組會議」初審會議，被上訴人考量上訴人及鼎東客運之路線多有重覆，為使資源有效利用，專案小組建議自97年度起該地區補貼審議依下列原則辦理：臺11線部分，上訴人成功以南路段不予補貼，鼎東客運靜浦以北路段不予補貼，非謂成功以北路段均須給予補貼，上訴人所稱於尚無新決議之前，原則即應尊重前決議，而認成功以北路段一經申請即須給予補貼，顯有誤會。又依管理要點第2點、㈢、2規定，申請補貼之路線以里程為60公里以下為原則，故審議原決議就該路段補貼60公里12班次，惟因上訴人補充資料，復經審議考量該路線平均旅次長度44.04 公里，達全線3分之1以上，顯示乘客仍有搭乘需求，並考量東部地域狹長特性，故酌予增加補貼至靜浦70.8公里12班次。從而原處分就該路段所為決定，未違背管理要點第2點、㈢、2之規定，且已充分考量乘客搭乘需求及東部地域狹長特性，並無任何違法或不當可言。（七）關於上訴人要求因續營重勘路線後增加之里○○市區○○路段未達60班次者應追加核予虧損補貼，原處分以「因上揭路線於98年3月間均未提出補貼申請，爰本案於下年度（99年度）補貼作業再行檢討。」部分：按「初審會議決議，業者得於初審會議後二週內，就初審決議事項陳報補充意見（逾期不予受理），由受理機關彙整後再邀集原初審委員共同審查，受理機關應將初審決議併同審查意見函送公路總局彙整，提送審議委員會。」管理要點第6點、㈤就客運業者不服初審會議決議之救濟程序定有明文。查上訴人就其主張已於申請截止日前送件之事實等情應負舉證責任，惟上訴人迄未提出任何證據以實其說，故被上訴人以上訴人於98年度初審會議前提交之申請資料內容並未包含續營重勘路線後增加之里○○市區○○路段未達60班次者應追加核予虧損補貼等事項；且於初審會議後又未依據管理要點第6點、㈤於二週內提出補充意見。是以，上訴人既未依限提出申請，被上訴人自無法就上開事項加以審查，該部分請求須俟99年補貼作業時再行檢討，亦無不合。（八）關於被上訴人對本件補貼款分配計算是否有恣意裁量部分：查，上訴人於每年度申請系爭偏遠路線補貼時，須提出概算表，其上已載明上訴人依據管理要點第7點之公式算出之「申請補貼金額概數」。且被上訴人審議會進行本件補貼審查時，係先依據管理要點第8點以下各項原則決定應予補貼之班次及里程、或全線刪除，再依據第7點所定公式計算最高補貼金額，故被上訴人於核定補貼金額時，就第7點之公式僅變動「班次數」及「路線里程」兩項數據，其餘「合理營運成本」、「W1權重值＝1」、「實際營運收入」等數據，概依上訴人於申請時所提數據，並未更動。又管理要點第7點之公式中之W2權重值為0，故每條申請補貼路線套用該公式後，「合理資本設備投資成本×W2」一項之計算結果必等於0；「路線補貼分配比率」則係當該年度補貼總預算不足時，各該申請路線始依不同分配比率分配補貼款，惟98年度之補貼預算足供所有申請路線分配，故被上訴人辦理98年度補貼事宜時，毋庸計算補貼分配比率，僅需依審議會決定之補貼班次數及路線里程直接核算即可。原處分既已載明個別路線經審議會核定補貼之班次、里程或不予補貼，上訴人依據管理要點所載公式即可自行算出補貼金額，是以，上訴人主張原處分欠缺明確性及裁量恣意，顯屬對管理要點規定有所誤解。（九）按「為促進公路汽車客運健全發展，並就客運路線、補貼之申請、費率及評鑑之審議建立公平客觀審核制度，於交通部公路總局，設置公路汽車客運審議會。」、「審議會之任務如左：㈠公路汽車客運業申請營運路線經營、營運虧損補貼、運輸費率、運輸營運評鑑之審議。……㈣其他有關營運路線、補貼、費率、評鑑等相關問題之研議。」、「審議會置委員13至19人，除臺北市政府交通局副局長、高雄市政府交通局副局長、交通部路政司副司長、運輸研究所副所長、國道高速公路局副局長及公路總局局長及副局長為當然委員外，餘由公路總局就有關單位與學者專家、社會公正人士遴聘之，……」公路汽車客運審議會設置要點第1點、第2點、第3點分別規定甚明。經查，本件上訴人申請公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼，所為審議並未見有何違背相關法令規定，亦未見係基於錯誤之事實、夾雜與事件無關之考慮因素，或係未遵守法定程序、一般有效之價值判斷原則等事項進行審查，且上訴人亦未舉證證明審議決議事項係基於上開事項之違反所致，是原審法院自應予以尊重，是由此以觀，上訴人之主張亦非可採。（十）綜上，本件被上訴人就上訴人申請路線補貼案件所為如原判決附表一之決議，及就上訴人要求因續營重勘路線後增加之里○○市區○○路段駕駛未達60班次者，應追加核予虧損補貼所為「因上揭路線於98年3月間均未提出補貼申請，爰本案於下年度（99年度）補貼作業再行檢討。」之決議，揆諸前揭規定及說明，並無違誤，訴願決定，予以維持，亦無不合。上訴人訴請如其聲明所示，為無理由，應予駁回等語，資為其判斷之論據。五、上訴人上訴意旨略以：（一）本案「富里-臺東」路線高於每車公里載客人公里數為2人/公里，但低於每車公里載客人公里數為5人/公里，依管理要點第9點規定，恰為優先補貼分數最高22分，但原判決之理由卻反以此作為不予補貼之理由，完全與執行管理要點不符，完全背離依法行政之本旨。又「富里－臺東」路線每車公里載客人公里數為2.2人/公里，並不符合管理要點第8點規定，惟原判決稱「已接近管理要點第8點（四）不予補貼之標準」不僅與法令未合，反更證明本路線之優先補貼分數應是最高22分，原判決理由違背管理要點第9點、第10點，至為顯然。（二）查管理要點第8點乃針對其他與國道客運、鐵路、捷運等大眾運輸系統併行或具替代性之路線，其重複路段得刪除不予補貼，當然不包括同為上訴人經營之公路客運路線，被上訴人主張「花蓮－豐田」、「豐田－光復」、「光復－瑞穗」及臺鐵「花蓮－光復」線可供區間替代云云，乃管理要點第8點、㈠、1重複路線之範疇，被上訴人雖為管理要點之執法機關，但顯然對於管理要點顯然不熟悉，若屬同一業者經營路線有重複者，應依循管理要點第8點（一），僅限制其最高班次，要無得刪除之規定，原判決混淆管理要點第8點（一）1與2之規定，而有適用法令錯誤之違誤。（三）96年7月5日「花東地區路線整併專案小組會議」之初審會議決議非法令，不得作為拒絕補貼之依據，惟原判決以上開決議作為減少補貼之基礎，有未適用法令之違誤。（四）依據管理要點第11點、㈢規定可見，只要是依據管理要點第9點計算優先補貼順序得分計算後，得分越高，權重越大(分得金額越多)，然而，被上訴人卻將得分最高者（如本案「富里－臺東」路線）予以刪除不予補貼，明顯與法令規定背道而馳；再則，觀管理要點第5點可知從一開始申請補貼時，即已經須依管理要點第9點就路線之補貼優先順序得分進行審查，顯見路線得分優於其他審查，然被上訴人卻反其道而行，得分越高之路線反不予補貼，完全脫離法令之標準，原判決竟採用如此違誤之法令解釋，顯違背管理要點第9點進行補貼優先順序得分計算原則及第11點進行補貼金額之分配，任由被上訴人脫法認定，有判決違背法令之違誤。（五）原行政處分已經違背管理要點第9點、第11點、第8點（一）1，且基於錯誤之事實上所為處分，逾越判斷餘地之範圍，原判決未予審查，參本院92年度判字第904號及93年度判字第1588號判決要旨，自有判決違背法令之違誤等語，求為判決廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分不利上訴人部分撤銷、被上訴人應作成就原判決附表一所示之路線與金額准予偏遠服務路線營運虧損補貼之行政處分，或發回原審法院更行審理。六、本院查：（一）按發展大眾運輸條例第3條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第10條第1項規定：「主管機關對大眾運輸事業資本設備投資及營運虧損，得予以補貼；其補貼之對象，限於偏遠、離島或特殊服務性之路（航）線業者。」、同條第2項規定：「前項有關大眾運輸事業資本設備投資及營運虧損之補貼，應經主管機關審議；其審議組織、補貼條件、項目、方式、優先順序、分配比率及監督考核等事項之辦法，由中央主管機關定之。」；次按大眾運輸事業補貼辦法第1條規定：「本辦法依據發展大眾運輸條例（以下簡稱本條例）第10條規定訂定之。」、第3條第1項第2款規定：「大眾運輸事業補貼由下列機關辦理：……二、公路汽車客運業：由中央主管機關辦理。」、同條第2項規定：「中央主管機關辦理前項補貼，得委任所屬下級機關執行之；其委任事項及法規依據，應公告並刊登政府公報或新聞紙。」、第5條第1項規定：「主管機關辦理大眾運輸補貼應訂定作業規定，其內容應載明補貼條件、作業時程、補貼金額之核給、分配比率、監督考核方式及申請所需書表文件等相關事項，並依程序報經中央主管機關核定後實施之。」、第8條規定：「中央或直轄市主管機關應邀集有關機關代表、學者專家或社會公正人士辦理補貼審查事宜；縣（市）主管機關得比照辦理。」；又管理要點第1點規定：「本要點依大眾運輸事業補貼辦法第5條規定訂定之。」、第6點規定：「審議作業程序……（五）初審會議決議，業者得於初審會議後2週內，就初審決議事項陳報補充意見（逾期不予受理），由受理機關彙整後再邀集原初審委員共同審查，受理機關應將初審決議併同審查意見函送公路總局彙整，提送審議委員會。（六）審議委員會審議通過後，由公路總局彙整會議結論陳報交通部備查○○○區○○○○○○市○路主管機關應轉知業者依審議結果修正補貼計畫書及相關表件後，提送公路總局，業者如對審議結果有異議者，應依訴願法規定辦理。」、第8點規定：「路線補貼審查原則…… （一）重複路線：1、業者應就申請補貼路線填具重複路段班次調查表（附件五）作為審查依據：（1）本公司所有營運路線重複路段總班次數達30班以上，未滿60班之區間里程，最多補貼至30班；重複達60班以上之區間里程，則不予補貼。（2）含其他客運公司所有營運路線重複路段總班次數達60班以上，未滿90班之區間里程，每家公司至多補貼至30班；超過90班之區間里程，則不予補貼。2 、其他與國道客運、鐵路、捷運等大眾運輸系統併行或具替代性之路線，其重複路段得刪除不予補貼。3、如為特殊地區路線，業者於初審小組會議時即應提供相關證明資料並與會詳細說明，經初審小組審慎考量後送請審議委員會審議。……（四）每車公里載客人公里為2人以下之路線，不予補貼。……」；另交通部98年2月9日交路字第0980018801-1號公告：「主旨：公告本部委任本部公路總局辦理公路汽車客運業經營偏遠、離島或特殊服務性路線之資本設備投資及營運虧損補貼有關事項，並溯自95年5月 14日生效。依據：一、『大眾運輸事業補貼辦法第3條』 ……」。（二）再按「為促進公路汽車客運健全發展，並就客運路線、補貼之申請、費率及評鑑之審議建立公平客觀審核制度，於交通部公路總局，設置公路汽車客運審議會。」、「審議會之任務如左：（一）公路汽車客運業申請營運路線經營、營運虧損補貼、運輸費率、運輸營運評鑑之審議。……（四）其他有關營運路線、補貼、費率、評鑑等相關問題之研議。」、「審議會置委員13至19人，除臺北市政府交通局副局長、高雄市政府交通局副局長、交通部路政司副司長、運輸研究所副所長、國道高速公路局副局長及公路總局局長及副局長為當然委員外，餘由公路總局就有關單位與學者專家、社會公正人士遴聘之，……」公路汽車客運審議會設置要點第1點、第2點、第3點分別規定甚明。是由上開規定，可知公路汽車客運業申請營運路線經營、營運虧損補貼、運輸費率、運輸營運評鑑涉及交通之專業知識，為建立公平客觀審核制度，在法令上另設有超然中立之審議會進行審議，而審議會之組成，除臺北市政府交通局副局長、高雄市政府交通局副局長、交通部路政司副司長、運輸研究所副所長、國道高速公路局副局長及公路總局局長及副局長為當然委員外，餘由被上訴人就有關單位與學者專家、社會公正人士遴聘之。顯見公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼事項之判斷評定，係經由客審會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院仍應就行政機關判斷時，有無遵守法定程序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業判斷，若無確切之證據，足以證明其有逾越權限或濫用權力之情形，行政法院自應予以尊重。經查，臺北監理所96年7月5日「花東地區路線整併專案小組會議」之初審會議決議，僅為被上訴人所屬機關內部決議，固非法令，惟該決議既經獨立機關公路汽車客運審議會加以審議採為參考依據，已屬該委員會之審查決議，依上開說明，行政法院自應予以尊重，尚不生適用法令不當之情形。是以上訴意旨以：上述決議不得作為拒絕補貼之依據，原判決以上開決議作為減少補貼之基礎，有適用法令不當之違誤云云，尚屬誤解而無足取。（三）依據管理要點第8點（四）明定：每車公里載客人公里為2人以下之路線，不予補貼，同要點第9點所定之優先順序得分計算原則，則係合於同要點第8點補貼要件後，始有第9點之優先順序得分計算之問題，亦即應優先適用第8點之規定。又查同要點第8點（六），亦授權審議委員會得依個別路線營運情形，調整補貼班次、里程或基本營運虧損補貼之最高金額，故原判決維持審議委員會決議，以：上訴人「富里－臺東」路線每車公里載客人公里數為2.2 人／公里，已接近管理要點第8點、㈣不予補貼之標準；又因○○○區○○路線整併之必要，依據96年7月5日召開之「花東地區路線整併專案小組會議」初審會議決議，考量上訴人及鼎東客運之路線多有重覆，為使補貼款有效利用，專案小組建議自97年度起該地區補貼審議依下列原則辦理：「臺9線部分，花蓮客運池上以南路段不予補貼，鼎東客運富里以北路段不予補貼。」是以，審議會詳細審酌該路段之具體營運效率及○○○區○○路線整併之必要性，經分析載客人數及補貼款數額等資料顯示，鼎東客運經營績效確實較上訴人為佳，因此決議核定給予鼎東客運補貼款，而未給予上訴人補貼款，又因上訴人所營該路線全線皆位於臺東縣境內（富里以南，不包括富里），故同意補貼鼎東客運，並刪除鼎東客運富里以北路線補貼，並無違反平等原則、比例原則之情形，上訴人訴稱原處分違反行政程序法第6條規定，顯屬無據等由，核與管理要點第8點、第9點及第11點所定，均無違背。上訴意旨猶以：「富里－臺東」路線高於每車公里載客人公里數為2人/公里，但低於每車公里載客人公里數為5人/公里，依管理要點第9點與第10點規定，恰為優先補貼分數最高22分，但原判決之理由卻反以此作為不予補貼之理由，完全與執行管理要點不符，完全背離依法行政之本旨。又「富里－臺東」路線每車公里載客人公里數為2.2人/公里，並不符合管理要點第8點規定，惟原判決稱「已接近管理要點第8點、㈣不予補貼之標準」不僅與法令未合，反更證明本路線之優先補貼分數應是最高22分，原判決理由違背管理要點第9點、第10點，至為顯然云云，依上開說明，尚無可取。（四）又查管理要點第8點（一）2所定：「其他與國道客運、鐵路、捷運等大眾運輸系統併行或具替代性之路線，其重複路段得刪除不予補貼」，所稱「具替代性之路線」包括同一公司之替代路線，尤其是起迄點不同之替代路線，本件原判決就此以：偏遠路線補貼之目的雖係為鼓勵客運業者經營偏遠地區路線，惟國家財政資源亦屬有限，被上訴人非不得基於合目的性之裁量，而為不予補貼之決定。就全程旅次言，該路線有花蓮至臺東之起迄火車行駛，可供花蓮至臺東之全程旅客代替搭乘；就區間旅次言，尚有上訴人所營「花蓮－成功」、「花蓮－靜浦○○○區○路線及鼎東客運所營「臺東—成功」路線可供替代搭乘。是以，原處分決定該路段不予補貼，核與管理要點第8點、㈠、2規定，並無違背等語，經核並無不合。上訴意旨仍謂：管理要點第8點乃針對其他與國道客運、鐵路、捷運等大眾運輸系統併行或具替代性之路線，其重複路段得刪除不予補貼，當然不包括同為上訴人經營之公路客運路線，若屬同一業者經營路線有重複者，應依循管理要點第8點、㈠、1，僅限制其最高班次，要無得刪除之規定，原判決混淆管理要點第8點、㈠、1與2之規定，而有適用法令錯誤之違誤等語，加以爭執，揆諸上述說明，亦屬其個人歧異見解而無可採。（五）另查偏遠路線補貼之目的雖係為鼓勵客運業者經營偏遠地區路線，惟國家財政資源亦屬有限，被上訴人非不得基於合目的性之裁量，而為不予補貼之決定。此由管理要點第8點（四）（六）之規定可知。而同要點第11點（三）所稱補貼經費分配方式以「補貼優先順序得分」作為權重，係指於合於補貼要件經審議決定補貼後，如何計算補貼經費分配時，才有該要點第11點之適用。上訴意旨將二者混為一談，已屬誤解。另同要點第5點（三）亦僅屬規定申請補貼時提出之表件包括優先順序得分表，並非規定應優先審查優先順序得分表。是以原處分所為之審議，尚無違背該要點第5點（三）、第11點（三）之規定，上訴意旨仍執：依據管理要點第11點（三）規定可見，只要是依據管理要點第9點計算優先補貼順序得分計算後，得分越高，權重越大(分得金額越多)，然而，被上訴人卻將得分最高者（如本案「富里－臺東」路線）予以刪除不予補貼，明顯與法令規定背道而馳；又觀管理要點第5點可知從一開始申請補貼時，即已經須依管理要點第9點就路線之補貼優先順序得分進行審查，顯見路線得分優於其他審查，然被上訴人卻反其道而行，得分越高之路線反不予補貼，完全脫離法令之標準，原判決竟採用如此違誤之法令解釋，顯違背管理要點第9點進行補貼優先順序得分計算原則及第11點進行補貼金額之分配，任由被上訴人脫法認定，有判決違背法令之違誤云云，由上開說明，尚難認有理。（六）末查原判決復以：上訴人就其主張已於申請截止日前送件之事實等情應負舉證責任，惟上訴人迄未提出任何證據以實其說，故被上訴人以上訴人於98年度初審會議前提交之申請資料內容並未包含續營重勘路線後增加之里程及市區○○路段未達60班次者應追加核予虧損補貼等事項；且於初審會議後又未依據管理要點第6點（五）於2週內提出補充意見。是以，上訴人既未依限提出申請，被上訴人自無法就上開事項加以審查，該部分請求須俟99年補貼作業時再行檢討，亦無不合等由，經核上訴人最初提出之98年度營運虧損申請金額虧損表（原審卷第88頁），並未記載重勘路線後增加之里○○市區○○路段未達60班次者應追加核予虧損補貼等事項，足認原判決之認定與事實相符，上訴意旨仍空言稱其於最初申請時已提出此項申請云云，顯屬無據而不足採。（七）上訴人其他主張均經原判決敘明得心證之理由，並對上訴人主張何以不可採指駁甚詳，上訴意旨復就原判決不採之事項再事爭執，亦無可採。從而，上訴人申請公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼，獨立之審議機關所為審議並未見有何違背相關法令規定，亦未見係基於錯誤之事實、夾雜與事件無關之考慮因素，或係未遵守法定程序、一般有效之價值判斷原則等事項進行審查，是原判決予以維持，自無違法。（八）綜上，上訴意旨均難認有理由，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　4　　月　　12　　日最高行政法院第四庭審判長法官　藍　獻　林法官　廖　宏　明法官　林　文　舟法官　胡　國　棟法官　林　玫　君以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　4　　月　　13　　日書記官　彭　秀　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第331號

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