101年度判字第667號｜行政：政府採購法｜裁判日期：101 年 07 月 26 日

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第667號上訴人　騰駿營造有限公司代　表　人　劉依萍被上訴人　苗栗縣政府代　表　人　劉政鴻上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國101年3月15日臺中高等行政法院100年度訴字第166號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。理由一、上訴人參與被上訴人所辦理「大安溪象鼻橋至梅象橋河段疏濬河道兼供土石作業－土石採取及便道施作（第二期）」採購案（下稱系爭採購案），於民國97年10月28日由上訴人得標，並於97年11月3日與被上訴人簽訂「大安溪象鼻橋至梅象橋河段疏濬河道兼供土石作業－土石採取及便道施作（第二期）」工程契約（下稱系爭契約）。嗣被上訴人於最後驗收時，因上訴人未依契約之規定辦理監視設備之維護管理，致有20天錄影不全及48天無法監視錄影，經驗收不合格，且屬情節重大，被上訴人認上訴人有政府採購法第101條第1項第8款之情形，以99年9月2日府建石字第09901621931號函通知上訴人將刊登政府採購公報。上訴人不服，向被上訴人提出異議，復不服被上訴人99年11月1日府建石字第0990200220號函之異議處理結果，提起申訴，經申訴審議判斷駁回，遂提起行政訴訟，經原審以100年度訴字第166號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：電腦監視器之設備係於98年2月施設，98 年3月完成驗收，至98年12月7日出料之前又檢測無誤，顯然該等設備業經二次查驗合格無誤後，始交付監造單位即有成工程顧問有限公司（下稱有成公司），再交環茂保全股份有限公司（下稱環茂保全公司）負責使用。另上訴人與被上訴人間所簽訂之合約內容，並無要求上訴人對監視器之電腦有每週保養維修之規定，顯然上訴人理應於該監視器之使用機構環茂保全公司通知被上訴人有故障情形後，再由被上訴人通知上訴人改善。又上訴人於被上訴人二次發函後，均有到場修復，顯示上訴人已依指示改善監視設備之缺失。上訴人並無處分書所言未依被上訴人通知辦理修復責任。政府採購法第101條第8款所謂之「查驗或驗收不合格，情節重大者」，係於查驗或驗收時發現不合格而有情節重大者。然監視器設備於98年12月7日除出料前會同工程標、監造標及保全標廠商共同查驗各相關功能皆屬正常，如何有所謂之查驗或驗收不合格情事？況本件並無任何弊端產生，並無造成被上訴人任何損害，有如何情節重大？被上訴人及申訴審議判斷機關均未說明，逕為上訴人停權之處分及判斷，顯乏理由等語，為此，訴請將原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷。三、被上訴人則以：系爭契約第2條第2點明訂履約標的：土石採取及河道整理、便道施作及整養，及相關設施之施設；地磅、管制站、監視設備等設備設置、租用及維護管理。合約之大安溪士林壩至梅象橋河段疏濬河道兼供土石作業土石採取及便道施作補充說明書㈢，亦已明確告知監視設備係屬租用性質，故上訴人有維持其功能正常之義務。而補充說明書㈠第16點已明定「施工期間相關設備需維持堪用狀態」，故上訴人負有隨時查察保護維護之義務。本案確於監視設備出現障礙前辦理過2次估驗計價手續，惟工程主辦機關對任何估驗計價之簽認，不應視為對已估驗工程之驗收與接受，而監視器部分被上訴人認為驗收不合格。上訴人提供予被上訴人與監造單位之電子信箱地址相同，上訴人與被上訴人經常利用該電子信箱聯繫有關該項工程之便道整養等相關事宜，上訴人皆能收悉。監造單位傳送之管理日報表反映監視攝影設備部分故障，上訴人表示未收悉，明顯為推託之詞，其目的係規避責任。監視錄影設備及影像檔案係為防止人為弊端、方便日後釐清有關盜採土石、申購砂石廠商疑案等案件還原事實真相之唯一途徑，其重要性自不可言喻。本案嚴重失職之情事經被上訴人於99年7月20日召開研商會議結果，該項目不予驗收並將合約所列相關款項全數扣除。另監視器故障造成無法儲存檔案及燒錄備份檔案，屬不可回復之重大疏失，倘於日後產生弊端時，將使被上訴人喪失還原真相及自清之機會。故被上訴人認定本案為重大缺失，依政府採購法之規定辦理並無不妥等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審為不利於上訴人之判決，係以：（一）系爭採購案係採用「採售分離」方式辦理，共計分為工程標、監造標、保全標、土石販售標等4個標案辦理，以防杜往昔辦理疏濬工程以「採售合一」方式辦理，經常發生盜採、濫採土石之弊病。本件上訴人與被上訴人訂立之系爭契約為工程標，主要之工作內容為：「土石採取及河道整理、便道施作及整養，及其相關設施之施設。地磅、管制站、監視設備等設備設置、租用及維護管理。」有關工程之監造、保全人員之管理、調配則由監造單位（有成公司）負責；至於為空重車之過磅、整理空、重車提貨單、過磅單整理歸類及監視錄影之備份燒錄工作此等管制站內之工作，則屬保全標（環茂保全公司承攬）負責。系爭工程於過磅管制站站區裝設監視攝影機11部、鄰近重要交通路口設置監視攝影機4部、電腦主機2部（1 部屬備用）等設備，於土石販售標之砂石出料前（98年12月7日），被上訴人曾會同相關單位及各標承攬人共同查驗，上開設備功能皆屬正常，相關人員亦完成接受有關之教育訓練。嗣至99年5月23日被上訴人出料數量達經濟部水利署第三河川局核定開採數量84.1萬立方公尺預備辦理完工驗收，乃通知環茂保全公司將所有過磅資料及監視錄影備份檔案等資料備妥列為移交，環茂保全公司方以99年6月3日茂保發字第990219號函告知被上訴人，99年3月起有大量監視錄影備份檔案無法燒錄，經被上訴人清查自98年12月7日起開始出料至99年5月23日止，共計有168日曆天，其中監視設備影像檔案不全部分有20天，全天候無影像檔案部分有48天，合計監視設備影像檔案不全及無影像檔案天數為68天之事實。（二）依系爭契約第2條第2款、第3條、第17條及「大安溪士林壩至梅象橋河段疏濬河道兼供土石作業－土石採取及便道施作補充書明書㈠」第1條、第16條、第26條規定可知，上訴人對監視設備之維護管理，並不待相關單位或被上訴人之通知，依約本即隨時負有「維護管理」、「自主檢查」及「施工期間相關設備需維持堪用狀態」等義務，以維正常功能，善盡合約設備維護管理之責任。再者，業務實施管理日報表係由有成公司所製作，除以電子郵件發給被上訴人外，也寄送予上訴人及保全公司，現場之電腦或監視系統發生故障時，先請保全公司處理，保全公司不能處理，再打給上訴人的現場負責人或上訴人的下包廠商等情，業據證人即有成公司之現場工作人員林榮清於100年10月25日原審法院行準備程序時陳明在卷。有成公司以電子郵件將業務實施管理日報表傳送予上訴人，雖經原審法院向香港商雅虎資訊股份有限公司臺灣分公司及證人林榮清查證無電子傳送給上訴人之記錄，但監造單位有成公司99年9月20日有苗大字第9909200001號函說明三載明，其有以電子郵件及電話通知方式回報被上訴人人員，並通知施工廠商維護，且予以記錄等語，與證人林榮清所為之證述及有成公司所製作之業務實施管理日報表、監造日報表上所載之情形互核相符。是上訴人所設置之監視設備有損壞致不能錄影時，監造單位有成公司已有通知上訴人或其下游廠商維修之事實，洵堪認定。又監造單位係代表被上訴人在工地現場執行督導工作，管制站內監造人員每日在場督導管理過磅等事宜，上訴人倘需進行相關設備之維修或保養，自可依約會同監造人員進入管制站辦理，並無不能進入管制站進行維護管理之情事。上訴人於監造單位反映監視設備有故障，即應指派監視設備之專業人員到場檢查並進行全面保養維護。上訴人主張其未接獲通知派員維修監視器，上訴人並無違反契約之修繕義務云云，尚不足採。又有成公司作成之監造日報表已記載監視器損壞無法錄影，已表示監視設備確有故障之情形，並經證人林榮清證述確有故障之情形，復有監造單位有成公司99年9月20日有苗大字第 9909200001號函指明在案。是有成公司之監造日報表之記載縱有如上訴人所主張之瑕疵，亦不影響監視設備無法錄影之事實。（三）判斷廠商經「查驗或驗收不合格」，是否該當於政府採購法第101條第1項第8款所謂之「情節重大」，與其謂審酌其查驗或驗收不合格情節是否嚴重，毋寧謂應著重於查驗或驗收不合格該客觀情事所顯示之欠缺履約誠信重大與否為準。本案被上訴人所辦理之系爭採購案，係採用「採售分離」方式辦理，共計分為工程標、監造標、保全標、土石販售標等4個標案辦理，以防杜往昔辦理疏濬工程以「採售合一」方式辦理，經常發生盜採、濫採土石之弊病。系爭契約為工程標，主要之工作內容為：「土石採取及河道整理、便道施作及整養，及其相關設施之施設：地磅、管制站、監視設備等設備設置、租用及維護管理。」是該監視設備之設置及維護管理，為該契約之重要標的。若該監視設備未有效維護管理，無法發生其應有之效能，即失被上訴人採用「採售分離」之方式，並分4個標案辦理採購，以相互制衡並防杜盜、濫採土石之功能與目的。然上訴人未按契約規範維護管理監視設備之正常運作，以防止盜採土石等弊端，其上開監視系統之工項金額雖不大，但由於有該項監視系統，其對有意圖不法行為者，產生遏阻作用，且監視器所錄影像，能忠實反映事發現場之狀況，在弊案發生後，其影像檔案為不可或缺之重要證物，且無可替代性。上訴人對此部分未善加管理維護，以客觀情狀而論，其已違反「履約誠信」，致有20天錄影不全及48天無法監視錄影，且屬不可回復之瑕疵，可謂情節重大，除應對於政府機關負其私法上之契約責任外，更應將之列為不良廠商名單之列，避免再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境。是以被上訴人核認上訴人就本件系爭工程有政府採購法第101條第1項第8款「查驗或驗收不合格，情節重大」之違章情事，並無不合等詞，為其判斷基礎。五、本院按： (一)「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分。其中第3款、第7款至第12款事由，縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第1款、第2款、第4 款至第6款為參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第 14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。……」(本院101年6月份庭長法官聯席會議決議參照)據此，機關以廠商承作依政府採購法招標得標之工程有政府採購法第101條第1項第1 款至第12款及第14款所列各款情事，而予以決定刊登政府採購公報，係為行政處罰，原判決認機關之決定刊登政府採購公報，是政府機關內部警示機制，考慮點非是否有對廠商處罰之必要，即非正確，其並據以得出判斷是否該當政府採購法第101條第1項第8款「查驗或驗收不合格，情節重大」中所稱之「情節重大」，與其謂審酌其查驗或驗收不合格情節是否嚴重，毋寧謂應著重於查驗或驗收不合格該客觀情事所顯示之欠缺履約誠信重大與否為準之結論，即難謂有據。 (二)政府採購法第101條第1項第8款「查驗或驗收不合格，情節重大」，自法律文義以觀，「情節重大」緊接「查驗或驗收不合格」，該「情節重大」自是指「查驗或驗收不合格之情節重大」。苟契約就查驗或驗收不合格情節重大之情形有所約定，自應依該約定；未有約定者，應綜合相關情形判斷之。查依被上訴人於原審之主張，被上訴人驗收不合格之監視設備費用金額係131,902元(另申訴審議判斷書所載，本件監視系統費用為117,907元)，占系爭契約金額23,800,000元約0.55%(依申訴審議判斷書所載，僅約0.49%)，而其餘契約標的「土石採取及河道整理、便道施作及整養，及相關設施之施設，地磅、管制站設備設置、租用及維護管理」(見原審卷第28頁「工程契約」)之履行，似無問題。依附於申訴審議判斷卷(第13頁)之工程結算驗收證明書所載，系爭契約上訴人之履約，最終經被上訴人驗收合格。而政府採購法第72條第2項規定：「驗收結果與規定不符，而不妨礙安全及使用需求，亦無減少通常效用或契約預定效用，經機關檢討不必拆換或拆換確有困難者，得於必要時減價收受。」公共工程委員會依政府採購法第63條第1項授權訂定之「採購契約要項」第51條：「(第1項)廠商履約結果經機關查驗或驗收有瑕疵者，機關得定相當期限，要求廠商改善、拆除、重作、退貨或換貨(以下簡稱改正)，並得訂明逾期未改正應繳納違約金。(第2項)廠商不於前項期限內改正、拒絕改正或其瑕疵不能改正者，機關得採行下列措施之一：……(二) 解除契約或減少契約價金。但瑕疵非重要者，機關不得解除契約。」被上訴人據以減少監視工程價金之工程契約第22條第6項「乙方履約結果經甲方初驗或驗收有瑕疵者」及同條第7項第2款「或減少契約價金」，即是仿上開「採購契約要項」第51條之規定訂定，性質上類於政府採購法第72條第2項之「減價收受」。換言之，本件似是契約目的絕大部分均達成，僅有細微部分未達成，被上訴人予以減價收受(驗收)。原判決未查明上開事實，逕以上訴人欠缺履約誠信重大，而認符合政府採購法第101條第1項第8款「驗收不合格，情節重大」，尚嫌速斷，適用法規不當。至原處分所列為認驗收不合格情節重大之理由：「倘於日後產生弊端時，將使本府喪失還原真相及自清之機會」，及被上訴人「後續申請辦理中央管河川疏濬兼供土石作業工作時，水利署將不予許可或予停權處分」，影響被上訴人權益甚大一節，被上訴人並未舉出有何弊端發生，其須使用監視錄影帶，及因本件監視錄影帶之欠缺或不完全，而使得其申請辦理中央管河川疏濬兼供土石作業工作時，水利署不予許可或予停權處分，反而上訴人具體指出被上訴人向水利署申請取得疏濬業務，原處分上開理由並不能據以認上訴人監視設備之驗收不合格，構成系爭契約驗收不合格情節重大。 (三)從而，原判決有適用法規不當之違背法令事由，上訴意旨求予廢棄原判決，為有理由。因上訴人之請求是否有理由，尚須由原審法院調查事實始能判斷，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。又原處分是否執行完畢，關係本件訴訟種類之選擇，原審法院更為審理時，應予注意，併此指明。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　7　　月　　26　　日最高行政法院第五庭審判長法官　林　茂　權法官　楊　惠　欽法官　陳　金　圍法官　蕭　惠　芳法官　吳　東　都以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　7　　月　　27　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第667號

關鍵資訊