101年度判字第738號｜行政：建築法｜裁判日期：101 年 08 月 09 日

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第738號上訴人　京庚健康世界股份有限公司101分公司代　表　人　黃順財訴訟代理人　劉立恩　律師被上訴人　臺北市政府都市發展局代　表　人　丁育羣上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國101年1月19日臺北高等行政法院100年度訴字第1587號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人於臺北市○○區市○路45號6樓之1建築物（下稱系爭建物）經營「101 World Gym健身俱樂部」，系爭建物領有 92使字第0168號使用執照，核准用途為會議室、文康活動中心（水上活動設施）等，屬建築物使用類組及變更使用辦法第2條規定之D類休閒、文教類第1組（D-1）供低密度使用人口運動休閒之場所，依建築物公共安全檢查簽證及申報辦法（下稱簽證申報辦法）第3條附表一規定，系爭建物應於民國（下同）99年7月1日起至99年9月30日止辦理99年度建築物公共安全檢查簽證及申報。案經被上訴人發現系爭建物有未辦理99年度公共安全檢查簽證及申報之情事，核認上訴人違反建築法第77條第3項規定，乃依同法第91條第1項規定，以100年3月8日北市都建字第10063995200號函，處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限期於文到次日起1個月內補辦申報（下稱原處分1），該函於100年3月11日送達。嗣上訴人仍未依限補辦公共安全檢查簽證及申報，被上訴人乃復以100年4月22日北市都建字第10067322100號函，處上訴人12 萬元罰鍰，並再限期於文到1個月內完成申報，逾期被上訴人將依建築法規定執行停止供水供電處分（下稱原處分2，以上原處分1及原處分2下合稱原處分），該函於100年4月26日送達。其間，上訴人不服前開原處分1，於100年4月8日經由被上訴人向臺北市政府提起訴願，同年4月21日補正訴願程式，同年5月10日追加不服前開原處分2，同年6月7日補充訴願理由，均遭決定駁回。上訴人不服，遂提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：（一）系爭建物經所有人於99年8月5日辦理使用執照之變更，取得被上訴人所發給之99年變使字第0124號使用執照，則依內政部86年10月1日臺(86)內營字第8681761號函釋（下稱86年函釋）意旨，無庸辦理此次99年度之公共安全檢查簽證及申報。詎訴願決定採用內政部營建署（下稱營建署）91年12月4日之會議紀錄，作為認定上訴人需補辦簽證的依據。惟查內政部乃營建署之上級機關，依內政部營建署組織條例之規定，營建署對外之公文，除依照部定辦法督導進行事項及曾經報部核准事項兩種情形外，均須以內政部名義行之。但系爭營建署之會議紀錄既非以內政部名義行之，充其量不過作為其內部之參考，倘若內政部公函與營建署的會議紀錄有所衝突，應依營建署之上級單位即內政部公函辦理始屬正確。營建署91年12月12日營署建管字第0912919450號函釋（下稱91年函釋）附上開營建署會議紀錄，乃營建署僅針對某件個案討論，會議紀錄內無任何隻字片語係對建築物公共安全檢查簽證及申報進行通案的討論或決議，被上訴人援為對上訴人裁罰之依據，顯有過度擴張之不當。（二）86年函釋既已明白釋示「業經建築主管機關公共安全檢查合格或建築物新領得使用執照、變更使用執照者，其1年內免再辦理公共安全檢查簽證及申報」，系爭建物於99 年8月5日為使用執照之變更，有被上訴人所發給之99年變使字第0124號「變更使用執照存根」及系爭建物之92使字第0168號使用執照之「使用執照附表（一）使用執照變更登記欄」之記載可稽。是依86年函釋，上訴人於使用執照之變更後，免於1年內再次辦理公共安全檢查簽證及申報。被上訴人所引據之91年函釋所檢送之會議紀錄資料稱「按建築物辦理變更使用執照，依新修正之建築法第73條執行要點規定檢討之項目，無法全部涵括建築物公共安全檢查簽證範圍，且二者適用法源不同；是以本案新領得變更使用執照之建築物，不得適用本部86年10月1日臺（86）內營字第8681761號函示：其當次或1年內免再辦理建築物公共安全檢查簽證及申報之規定」，而以上開會議紀錄認定為86年函釋已不再適用。內政部之命令與其下級機關營建署之會議紀錄在文義上產生衝突，依法亦僅得適用內政部之函釋。（三）信賴保護原則乃攸關憲法上人民權利之保障及法秩序之安定，其適用須具備：1.須有使人民信賴之國家行為（86年函釋屬於足使人民信賴之國家行為自係無疑）、2.須人民因信賴而作出具體的信賴行為，且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係（上訴人於99年當年未另行辦理申報，復係直接遵循內政部之法規命令之結果），嗣復該國家行為如有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失、3.須人民之信賴值得保護（內政部係建管相關法令之最高主管機關，以其函釋使人民理解所應遵循之法律意旨，人民對其寄予信賴，自值保護）等要件。且上訴人並無行政程序法第119條所規定之各項情形，負擔處分之情形亦非不適用信賴保護原則，係被上訴人以行政機關之強制力，毫不審酌上訴人之權利是否因此受損害，濫行職權，對上訴人極不公平，為維護法之安定性及信賴保護原則，原處分應撤銷。（四）行政程序法第6條所規定之平等原則，學理上並進一步導出行政自我拘束原則，乃要求法治國之國家機關為行政行為時必須公平，若依照事件之本質，無法做不同處理之明顯依據時，即不得為差別待遇，以使人民對國家機關予以信賴。91年函釋之性質既屬無拘束力之會議紀錄，且未經首長簽署並登載於政府公報，效力有嚴重疑義。故行政機關有適用86年函釋之義務，主管機關不得以系爭建物申請使用變更之部分不及於系爭建物全部為由，課以罰鍰。此舉有違平等原則，侵害法之安定性，使民眾對法之信賴蕩然無存。（五）行政罰法第8條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政上之義務時，仍不得免除其行政處罰之責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。本件被上訴人未將該會議紀錄由首長簽署並登載於政府公報，上訴人不得而知其有違法之可能，進而信賴主管機關原有之函釋，請體察上訴人違法認識可能性，免除處罰等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。三、被上訴人則以：（一）上訴人所主張之變更使用部分，僅就系爭建物之2處原挑空區樓板補平，原挑空面積取消，並增加樓地板面積99.8平方公尺（原有面積1,558.58平方公尺變更為1,658.38平方公尺），經被上訴人於系爭建物99年8月間辦理變更使用執照時，僅就系爭建物申請變更使用之部分即增加樓地板面積99.8平方公尺範圍內，審查主要構造、室內隔間及建築物主要設備等是否與設計圖樣相符，尚不及於系爭建物全部使用面積1,658.38平方公尺範圍內之防火區劃等防火避難設施及昇降設備等項目之檢查。是以86年函釋所載「新領得變更使用執照者，其當次得免再辦理公共安全檢查簽證及申報」乙節，因辦理變更使用執照規定檢討之項目，無法全部函括建築物公共安全檢查簽證範圍，且二者適用法源不同，依91年函釋所附之會議紀錄，已決議不再適用。從而，上訴人援引經決議不再適用之86年函釋作為訴訟理由，實不可採。（二）建築法第77條第3項及簽證申報辦法第3條附表一，其立法意旨乃為全面維護建築物之公共安全，使建築物之所有權人、使用人負有定期委請具檢查資格者檢查簽證後，並向當地建築機關申報其結果，以盡維護建築物公共安全之責任。是以上訴人於新領得變更使用執照後仍應依建築法辦理公共安全檢查簽證及申報，惟上訴人未依期限辦理，從而被上訴人依建築法第77條第3項及同法第91條處上訴人罰鍰，於法並無不合。（三）行政機關對人民不履行行政法上義務時，迫其履行義務或督促使其與履行義務同一狀態，所採取之方式與程度，均應符合比例原則，於能迫其履行實現義務之方法中選擇對義務人侵害最小之方法實施，不得逾必要之程度，此為行政程序法第7條所明定。上訴人未辦理99年度建築物公共安全檢查簽證及申報違反建築法第77條第3項規定，依法自應適用建築法第91條第1項第4款規定予以處分。為貫徹前揭法律規定之旨趣、保護公益及考量該建築物之公共安全狀態與嚴重程度，被上訴人依建築法第91條第1項規定，按其影響公共安全程度連續科處罰鍰並再限於文到次日起1個月內完成申報手續，逾期被上訴人將依建築法規定執行停止供水供電之處分，顯未逾比例原則。（四）系爭建物未依規定辦理99年度建築物公共安全檢查簽證及申報，業已違反建築法第77條第3項規定，爰依同法第91條第1項第4款及臺北市政府處理違反建築法事件統一裁罰基準（下稱統一裁罰基準）第3點附表第19項第1欄（D1類組健身服務業），處上訴人6萬元罰鍰（即原處分1），並再限於文到次日起1個月內補辦手續，逾期未辦理即加重連續處罰，並限期停止使用。惟上訴人未於期限內補辦99年度建築物公共安全檢查簽證及申報（違反建築法第77條第3項），是以被上訴人再依同法第91條第1項第4款及統一裁罰基準第3點附表第19項第1欄（D1類組健身服務業），續處上訴人12萬元罰鍰（即原處分2），並再限於文到次日起1個月內完成申報手續，逾期被上訴人將依建築法規定執行停止供水供電處分。從而被上訴人依建築法之規定連續處罰上訴人，自屬合法有據。（五）建築法第73條關於變更使用之規範與同法第77條關於建築物公共安全之維護，兩者目的不同，規範內容亦不同，故86年函釋認新領使用執照或變更使用執照者，其1年內得免再辦理公共安全檢查簽證及申報，其連結是否有當已有疑慮，故營建署方召會研商，作成不再適用之決議，乃回復法律適用之正軌。上訴人僅就組織層級論述，未及上開二條之體系及目的為之，實不足採。又上訴人所云「被上訴人對上訴人所為之裁罰係依據91年函釋所附之會議紀錄」，乃有誤解，被上訴人係依據建築法第77條第5項及簽證申報辦法第3條之規定，作為裁處上訴人之法源依據。（六）被上訴人於99年8月5日所核發之99年變使字第0124號變更使用執照存根附表，注意事項第1點：請依簽證申報辦法規定定期辦理申報，已明確告知上訴人於領得變更使用執照後仍應依簽證申報辦法辦理公共安全手續，即應每1年1次，於7 月1日起至9月30日止辦理建築物公共安全檢查簽證及申報，是以上訴人主張其自始依據86年函釋辦理公共安全檢查及簽證，而無過失，實難憑採。況行政罰法公布施行後，已明定不得因不知法規而免除行政處罰責任，上訴人自難據此卸責等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人主張被上訴人為原處分前，未予上訴人陳述意見之機會，違反行政程序法第39條及第102條等規定云云。然查行政程序法第103條第5款明文規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。……」；經查本件上訴人違規未於法定期限內辦理系爭建物「99年度公共安全檢查簽證及申報」，其違規之事實（即本件行政處分所根據之事實），即本件上訴人就系爭建物，依法本負有在法定期間內（99年9月30日前）辦理「定期檢查」之申報等作為義務，乃上訴人不辦理「定期檢查」，已經明顯違反法定應負之作為義務，上訴人違規事實，在客觀上已經明白可以確認，從而被上訴人未予上訴人陳述意見機會逕為原處分，參照前開行政程序法第103條第5款規定，不能認違法。（二）86年函釋有關變更使用執照部分，因建築法第73條執行要點之廢止，已非行為時有效之函令，上訴人引用已失效之函令主張無須再為「定期申報」云云，本非有據。從而被上訴人主張上訴人於領得99年變使字第0124號使用執照後，仍應依簽證申報辦法辦理「定期申報」，依法有據。91函釋所附之會議結論，關於建築物辦理變更使用執照，依新修正之建築法第73條執行要點規定檢討之項目，無法全部函括建築物公共安全檢查簽證範圍，且上開二函釋法源依據又不同。上訴人主張91年函釋乃內政部之下級機關營建署所發布，其效力自不能強於或高於其上級機關內政部核發之86年函釋云云，顯亦誤解上開二函釋並無高低位階及相互衝突之事實，自不能採據。又91年函釋亦明確敘明依建築法規定新領得變更使用執照之建築物，無法涵蓋依建築法規定「定期檢查」項目及範圍，因此領得變更使用執照之建築物，仍應為「定期檢查」。且91年函釋為主管機關之函釋，函文雖附有會議紀錄，但函文本身並非會議紀錄，上訴人主張91年函釋為會議紀錄，並非解釋性函令云云，亦有誤會。（三）系爭建物申請變更使用執照時審查之項目，依建築物使用類組及變更使用辦法（下稱使用辦法）之規定，因變更前、後用途均為D1健身服務業，故所有項目均免檢討，僅就室內裝修法規檢討（防火區劃、分間牆、內部裝修材料、直通樓梯步行距離）；然依簽證申報辦法之規定，系爭建物「定期檢查」之項目（檢查簽證項目）共計16項；是二者檢查項目顯然不同。再參照簽證申報辦法之立法意旨，上訴人主張系爭建物業已於99年8月5日取得99年變使字第0124號使用執照，依86年函釋自無庸再依簽證申報辦法第3條附表一規定為定期申報云云，自無理由。又86年函釋早經91年函釋敘明理由而不予適用，且經廢止後，再訂定使用辦法予以取代；因此86年函釋既與本件原處分引用「使用辦法」規範事項不同，且因前述「建築法第73條執行要點」廢止，早已無法援引適用於本件爭執，即86年函釋已不足引起上訴人信賴；核與上開信賴保護要件不符，從而上訴人主張應受信賴保護云云，顯不可採。（四）上訴人就系爭建物負有「定期申報」之（建築法上）義務而未踐履等事實，上訴人違反建築法上「定期申報」義務已經確定，即上訴人以不作為違反作為義務，已經明確，其辯稱無故意或過失云云，自無所據。本件有關建築物應「定期申報」受檢之法律規定，已經變更多時，且上訴人於法律變更後，亦曾依法為「定期申報」，因此上訴人引用已經失效函釋，逕自主張無庸就系爭建築物再為「定期申報」云云，核亦與「不知法規」情事不符；從而上訴人據以主張無故意或過失不能受罰云云，更無理由。上訴人為系爭建築物之使用人，自應遵循建築法等法律，依法辦理系爭建築物之「定期申報」（建築物公共安全檢查簽證及申報），上訴人違反該強制規定，縱然無故意，亦有過失，原處分以上訴人有過失為由，衡量上訴人違反建築法上義務應受責難程度及所生影響，考量上訴人之過失態樣及其資力，為裁量罰鍰等處分，經核並未違法，訴願決定予以維持，亦無不合，因將原處分及訴願決定均予維持，駁回上訴人之訴。五、本院經核原判決尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：（一）按建築法第73條原規定：「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電、或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」，同時內政部以85年8月13 日臺內營字第8584718號函令訂定行政規則「建築法第73 條執行要點」，以為執行依據；嗣又於91年10月22日另為修正發布「建築法第73條執行要點」全文15點。嗣建築法第73條為配合行政程序法之實行，92年6月5日修正為：「（第1項）建築物非經領得使用執照，不准接水、接電及使用。但直轄市、縣（市）政府認有左列各款情事之一者，得另定建築物接用水、電相關規定：一、偏遠地區且非屬都市計畫地區之建築物。二、因興辦公共設施所需而拆遷具整建需要且無礙都市計畫發展之建築物。三、天然災害損壞需安置及修復之建築物。四、其他有迫切民生需要之建築物。（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。（第3項）前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣（市）主管建築機關定之。（第4項）第2項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」，並因應行政程序法之規定，將原「建築法第73條執行要點」之規範提昇至法規命令之位階，而於93年9月16日廢止該執行要點，由內政部另以93年9月14日內政部台內營字第0930086367號令訂定「建築物使用類組及變更使用辦法」（見立法理由）。（二）復按建築法第77條第1項、第3項及第5項：「（第1項）建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。（第3項）供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。……。（第5項）第3項之檢查簽證事項、檢查期間、申報方式及施行日期，由內政部定之。」；第91條第1項第4款：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：……四、未依第77條第3項、第4項規定辦理建築物公共安全檢查簽證或申報者。」。（三）86年函釋：「……按建築物構造設備之公共安全檢查方式係依建築法第77條第2項及第3項檢查辦理或於核發使用執照、變更使用執照時檢查合格在案，是凡於建築物公共安全檢查簽證及申報期限內，經建築主管機關公共安全檢查合格或建築物新領得使用執照、變更使用執照者，其當次得免再辦理檢查簽證及申報；另於申報期限外經建築主管機關公共安全檢查合格或建築物新領得使用執照、變更使用執照者，其1年內得免再辦理公共安全檢查簽證及申報 ……。」；91年函釋：「……按建築物辦理變更使用執照，依新修正之建築法第73條執行要點規定檢討之項目，無法全部函括建築物公共安全檢查簽證範圍，且二者適用法源不同；是以本案新領得變更使用執照之建築物，不得適用本部86年10月1日臺（86）內營字第8681761號函示：其當次或1年內免再辦理建築物公共安全檢查簽證及申報之規定……。」（四）上訴人於系爭建物經營「101 World Gym健身俱樂部」，為系爭建物之使用人，依簽證申報辦法第3條附表一規定，其應於99年7月1日起至99年9月30日止辦理系爭建築之公共安全檢查簽證及申報。詎上訴人逾期未為申報，經被上訴人以原處分1裁處上訴人6萬元罰鍰，並限期於文到次日起1個月內補辦申報；嗣上訴人仍未依限補辦公共安全檢查簽證及申報，被上訴人乃復以原處分2裁處上訴人12 萬元罰鍰，並再限期於文到1個月內完成申報，逾期被上訴人將依建築法規定執行。原判決對系爭建物雖曾經辦理變更使用，惟無解於上訴人之申報義務，上訴人未予申報及依限補辦，具有違章事實，及上訴人對先後2次違章行為具有主觀責任條件，均已詳述其得心證之理由，並認原處分1及原處分2之裁處於建築法第77條第3項、第91條第1項第4款之適用並無違誤，因而駁回上訴人之訴。（五）上訴意旨猶執86年函釋未經廢止仍屬有效，而91年函釋則未經首長簽署並登載於政府公報，且營建署未經授權不得於91年函釋中廢止其上級內部政所發之86年函釋之適用，原判決未予說明91年函釋何以為有效之行政規則，及何以得廢止86年函釋之適用，有原判決不備理由、理由矛盾、不適用法規等違背法令之事由云云。查本件裁處之事實及法律依據，為上訴人具有踐行建築法第77條第5項授權訂定之簽證申報辦法之有關規定，辦理同條第3項所命99年度系爭建築之公共安全檢查簽證及申報之義務，惟逾期未辦，復未依限補辦，違反同法條第3項規定，而依同法第 91條第1項第4款予以裁處，與同法第73條之使用管制本屬無涉。因上訴人以系爭建物曾經所有人於99年8月5日辦理使用執照之變更，取得被上訴人所發給之99年變使字第0124號使用執照，援用前揭86年函釋意旨，主張其無辦理此次99年度公共安全檢查簽證及申報之義務云云。惟查，稽之前述建築法第73條及內政部訂頒「建築法第73條執行要點」之沿革，可知86年函釋發布基礎係建立於當時之「建築法第73條執行要點」，91年函釋則係因「建築法第73條執行要點」於91年10月修正發布，營建署認依此新要點內容執行不能涵括建築物公共安全檢查簽證範圍，86年函釋有適用上之疑義而發布。是不論86年函釋或91年函釋，其發布或廢止，已否已完成行政程序法規定之下達程序，該二則函釋均係在92年6月5日修正前建築法第73條規定及已經廢止之「建築法第73條執行要點」之法制背景下所為之釋示。被上訴人本於職權，就此已屬失效之法制背景下之函釋，是否未牴觸現行有效之上位規範而得否予以適用，自有其裁量權限，倘經其裁量不予適用之結果於現行法律無違，即無違誤。原判決業已由系爭建物於99年8月5日申請變更使用執照時，依行為時有效之建築物使用類組及變更使用辦法所應檢查之項目，與辦理99年度公共安全檢查簽證及申報所應檢查之項目加以比較，二者檢查項目不同，認定本件系爭建物雖曾經辦理變更使用執照，並不能卸免辦理年度公共安全檢查簽證及申報義務，原判決即已就原處分之法律適用詳為論述，且無違誤，其餘就86年函釋、91年函釋之效力所為之旁論，尚不影響原判決之判斷。（六）末按行政訴訟法第125條第1項、第2項：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」、「審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。」、第133條：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」。本件於原審審理中，除踐行書狀之交換外；準備程序中，受命法官曾詢以兩造「對本件事實經過是否爭執」，兩造均答「對本件事實經過沒有爭執」；嗣於言詞辯論程序，審判長提示本件全部卷證予兩造命為辯論，兩造均表示「除卷附書狀及陳述而無其他主張及舉證」，並互就調查證據之結果為辯論，此稽之原審全卷即明。是於準備程序中，受命法官已闡明訴訟關係，兩造對於事實包括被上訴人於原處分作成前未予上訴人陳述意見之機會亦不爭執；嗣審判長於言詞辯論時提示全部卷證命為辯論，經兩造援引卷附書狀及陳述進行辯論，自難謂原審之辯論程序未使當事人為事實上及法律上適當完全之辯論而違反行政訴訟法第125條之規定。原審除本於當事人之辯論外，依行政訴訟法第133 條規定就全部事證依職權予以調查，認定原處分所根據之事實為客觀上明白足以確認，被上訴人未予上訴人陳述意見之機會，符合行政程序法第103條第5款規定，乃職權調查及適用法律之結果，並無違誤。上訴意旨指摘原審未予兩造為法律上適當之辯論，突襲性適用行政程序法第103 條第5款規定，為違背法令云云，自難成立。（七）綜上，上訴人之主張並無可採。原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　8　　月　　9　　日最高行政法院第二庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　姜　素　娥法官　吳　慧　娟法官　許　瑞　助法官　李　玉　卿以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　8　　月　　9　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第738號

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