最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第818號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第818號上訴人　公平交易委員會代　表　人　吳秀明被上訴人　大統益股份有限公司代　表　人　高清愿被上訴人　統一企業股份有限公司代　表　人　高清愿被上訴人　美藍雷股份有限公司代　表　人　吳麒麟被上訴人　大成長城企業股份有限公司代　表　人　韓家宇被上訴人　泰華油脂工業股份有限公司代　表　人　陳翼圖上五人共同訴訟代理人　蔡文斌　律師王盛鐸　律師鄭值元　律師上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國101年5月15日臺北高等行政法院100年度訴更一字第45號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣被上訴人大統益股份有限公司（下稱大統益公司）、統一企業股份有限公司（下稱統一公司）、大成長城企業股份有限公司（下稱大成長城公司）、泰華油脂工業股份有限公司（下稱泰華公司）與美藍雷股份有限公司（下稱美藍雷公司）均為黃豆進口業者，前曾報經上訴人許可合船進口黃豆，嗣於核准期限屆至後，未經申請即先後於民國（下同）96年6月25日與同年7月25日合船進口黃豆，渠等各家事業先後2 次進口黃豆之數量分別如下：被上訴人大統益公司各為22,767公噸與22,971公噸、被上訴人統一公司各為17,902公噸與17,686公噸、被上訴人大成長城公司各為2,928公噸與4,065公噸、被上訴人泰華公司各為3,794公噸與3,557公噸、被上訴人美藍雷公司各為9,049公噸與10,672公噸，原經上訴人審認被上訴人等5家黃豆進口業者於93、94及95年度合計市場占有率分別為53.83％、48.68％及48.45％，市場力極大，渠等合船進口黃豆之行為已足以影響國內黃豆進口市場之功能，違反公平交易法第14條第1項本文之規定，以96年12 月4日公處字第096175號處分書（下稱前處分）命被上訴人停止該行為，並對被上訴人各裁處新臺幣（下同）500萬元罰鍰，被上訴人不服提起訴願，經行政院97年8月4日院臺訴字第0970088272號訴願決定（前訴願決定）撤銷前處分，責由上訴人於2個月內另為適法處分，嗣上訴人重為審查認定被上訴人等5家黃豆進口業者於93、94及95年度合計市場占有率分別為48.76％、47.04％及50.72％，渠等上開行為仍違反公平交易法第14條第1項本文之規定，而適用公平交易法第4l條本文規定，以97年10月1日公處字第097132號處分書（下稱原處分）命被上訴人自原處分送達之次日起立即停止前項聯合行為，並裁處被上訴人大統益公司罰鍰500萬元、被上訴人統一公司罰鍰300萬元、被上訴人美藍雷公司罰鍰160萬元、被上訴人大成長城公司罰鍰70萬元及被上訴人泰華公司罰鍰60萬元。被上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟，前經臺北高等行政法院以98年度訴字第1134號判決（下稱臺北高等行政法院前審判決）駁回被上訴人之訴，再經本院100年度判字第379號判決（下稱本院廢棄判決）廢棄臺北高等行政法院前審判決，發回臺北高等行政法院更為審理，嗣經原判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，乃提起上訴。二、被上訴人起訴意旨略謂：㈠參照本院廢棄判決意旨，被上訴人二度合船進口黃豆之行為，均不屬公平交易法第7條及第 14條本文規定之聯合行為，應無同法第14條但書須經許可規定之適用，原處分顯有事實涵攝與法律適用之錯誤；且上訴人憑持被上訴人100年1月12日申請延展合船採購進口黃豆許可期限而提出之申請書，誤導本件事實係「合船採購進口黃豆」行為，臺北高等行政法院前審判決雖經本院以「若事業所為行為非屬聯合行為，即無須申請中央主管機關許可」為理由予以廢棄，但於本件終局判決確定前，被上訴人仍須因循舊例向上訴人申請許可，故申請書始有迎合上訴人申請許可要求之措詞，然被上訴人申請書特於聯合行為內容第5點第1項及第3項分別載明：「各參與事業共同安排船期，自由登記進口量，合船運輸黃豆」、「各參與事業之CNF Basis 相同，但芝加哥黃豆期貨下單，則由各公司自行為之，故最後進口成本不相同。」顯見本件事實僅為「合船進口」行為，不涉及「聯合採購」行為；再者，被上訴人合船進口黃豆之行為係由各事業主體各自獨立在芝加哥期貨市場下單採購，因下單時點不同，各家採購價格不同，產地、數量均不同，各事業主體間互不干涉影響，並無聯合採買之協議，亦無限制進口配額，並不具有限制競爭之目的，被上訴人共同託運之合意與限制市場競爭無關聯性，顯不足以影響市場功能，故本件並非違法聯合行為。㈡被上訴人過去未能明辨單純合船進口行為之行為本質非屬違法聯合行為，因而一向依公平交易法第14條規定，以「聯合採購合船進口」之名，向上訴人申請許可合船進口黃豆行為，誠屬被上訴人因不諳法律，致事實涵攝法律過程發生錯誤；然上訴人就本件「單純合船進口」行為之事實，亦未能明辨「共同託運」行為與「聯合採購合船進口」行為之本質上差異，同有事實涵攝、法律適用之錯誤。且依行政院院會於97年3月19日、同年3月26日第12次、第13次穩定物價工作小組會議，議決有關合船進口行為是否列為聯合行為，請上訴人評估並持續檢討，就大宗物資合船進口問題，請上訴人依實際情況，作出務實認定，確已隱喻有「合船進口行為是否非屬聯合行為」之疑義，故議決上訴人須務實檢討「合船進口行為是否非屬聯合行為」，本件之時空背景既存有上開重大爭議，原處分即應審慎正面界定被上訴人合船進口黃豆之行為是否成立聯合行為，始為正辦。㈢本件黃豆進口市場，早已全面開放，進口完全自由化，並無任何進口配額與進口資格限制，任何人欲進口黃豆，都可自由地以散裝或貨櫃型態進口，故國內黃豆進口市場並非屬一封閉市場，並不存在輸入自然障礙、法令障礙及企業自行設立等障礙，斷無發生輸入聯合壟斷（即輸入卡特爾）之可能。參照公平交易法第7條第1至3項、第14條第1項之立法理由，暨臺北高等行政法院92年度訴字第1132號判決理由，本件被上訴人合船進口黃豆行為，並不會排擠他人進口黃豆空間，也不會干擾國內黃豆進口市場功能，並未共同決定商品或服務之價格，或利用限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等「競爭參數」，相互約束事業活動以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能，應不屬限制競爭之聯合行為。且本件合船進口行為僅係以共同使用運輸設備為標的之協議，為不構成限制競爭之8種協議類型之一，僅為「合船」而非「聯合採購」，為事業為節省成本或提高效率所為不具限制性之共同行為，並無排除或禁止參與之公司個別從事相同之事業活動，本質上不屬違法聯合行為，而非「輸入卡特爾」，應不生違反公平交易法之問題。㈣被上訴人並無居於市場競爭優勢地位，濫用經濟力限制競爭之行為，被上訴人二度合船進口黃豆之行為並不足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能，原處分顯有取樣不當或所引數據有運算上顯然疏失之違誤。參照上訴人91年12月之研究報告、本院93年度判字第1588號、92年度判字第1336號判決及本院廢棄判決意旨，被上訴人二度合船進口黃豆，合計進口量分別為56,440及58,951公噸，然96年度全國黃豆總進口量為2,379,531公噸，單船黃豆進口量分別僅占96年度全國黃豆總進口量之2.37％及2.48％，顯不足以影響市場功能，足證原處分未以96年度全國黃豆總進口量為計算基準，以評估市場功能之影響，係基於錯誤計算基準，且訴願決定非以「年計」而以「到港當月」為取樣計算基準，均顯有取樣不當或所引數據有運算上顯然疏失之違誤；又原處分及訴願決定均僅以參加聯合行為者之「市場占有率」為唯一衡量標準，未依「參加聯合行為者數目」、「參加聯合行為者與不參加者間之數目比例」及「對於交易關係的影響」等，作整體衡量，亦有違本院廢棄判決意旨。且上訴人將國際黃豆期貨市場行情突然大幅攀升，導致國內黃豆進口市場出現短期異常波動之情形，不當歸咎於被上訴人2次合船進口黃豆量占到港當月全國黃豆總進口之22.61％及24.84％，上訴人顯然違反不當聯結禁止原則。㈤公平交易法第14條規定之聯合行為，當限於以故意為歸責條件，過失行為即屬不罰，被上訴人自始僅因未注意致疏忽核准已到期而合船進口，誠有業務疏失，上訴人未為細究聯合行為本質上限於故意始具主觀上之可歸責性，顯然違反行政罰法第4條處罰法定原則之明文；縱論公平交易法第14條規定係以故意或過失為要件，本於故意責任與過失責任之可歸責性程度上之區別，被上訴人之過失行為之可罰性自應輕於故意行為之可罰性，故原處分亦有違反平等原則與比例原則之違法情事。且參照行政程序法第96條第1項第2款、公平交易法第14條第1項本文、同法第41條前段、同法施行細則第36條規定及原審93年度訴字第3226號判決之意旨，原處分書僅單純抄錄公平交易法施行細則第36條規定，至於本件事實與上開裁量要件間之涵攝過程，未見上訴人說明，被上訴人已無法由處分書知悉罰鍰計算是否正確，與公平交易法施行細則第36條所定量處罰鍰之審酌因素，上訴人裁量是否具有不正當聯結，亦未具體敘明其評量時所依據之事實、證據及法規涵攝過程，顯已構成裁量不足之重大瑕疵。另依本院96年度判字第1796號判決意旨，上訴人對於裁量之前提要件事實認定有錯誤且將事實涵攝於構成要件發生錯誤，其行政裁量處分即有違法瑕疵。㈥依行政訴訟法第4條第2項及同法第201條規定，公平交易法第41條所規定之處罰方式，既已明訂並非一有違法行為即必予罰鍰之處分，而是得選擇僅命違法事業為停止、改正行為，或是除命為停止、改正行為外並課處罰鍰之處分；被上訴人僅因未注意致疏忽核准已到期而合船進口，誠有過失，嗣後被上訴人重為申請合船裝運方式進口黃豆，亦經上訴人於97年3月14日以公聯字第097001號許可決定書予以許可，期限自97年3月13日起至100年3月12日止計3年。足見對於被上訴人因未注意致疏忽核准已到期而合船進口之過失行為，僅以命停止、改正、補正或警示即足以導正之，殊無課處被上訴人罰鍰之必要。故自原處分之理由觀之，上訴人根本略去有否罰鍰必要之裁量，直接設定應予罰款之立場，原處分顯然構成裁量瑕疵之違法，違反行政程序法第7條、第9條及第10條規定等語，為此請求判決撤銷原處分及訴願決定。三、上訴人答辯意旨略謂：㈠公平交易法第7條第1項屬例示性規定，聯合行為之合意內容不以共同決定價格或數量為限，倘同一競爭階段之數事業經由合意而相互約束事業活動，並足以影響市場功能者，縱渠等約束之事業活動內容非公平交易法第7條第1項所例示之「共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區」，仍屬公平交易法規範之聯合行為，除有學者專文論述外，前行政法院86年度判字第219號判決亦可資參照。再從比較法觀點言之，美國、歐盟、德國及日本等國競爭法對於聯合行為均採廣為包納之立場，未將適用範圍限縮於特定之合意內容或類型，足見學界、實務及比較法上均一致肯認公平交易法第7條第1項屬例示性規定，故同一競爭階段之數事業倘經由合意而相互約束事業活動，並足以影響市場功能，即構成聯合行為。㈡被上訴人均為黃豆進口事業，渠等合船進口黃豆係採取共同安排船期，自由登記進口量，合船運輸黃豆，並接洽供應商提供報價（包括原料價格及運費），業經合意後立約完成，渠等於96年間連續2次合船採購進口黃豆之行為，確屬公平交易法第7條所規範之聯合行為；因黃豆進口方式包括各事業自行以散裝大船或貨櫃船進口、以專船銷售（ Parcel）方式進口及數事業合船採購進口等，而不同進口方式之船期、船隻所能裝載數量及所需運費（包括產地國之內陸運費及國際海運費）均有顯著差異，且因黃豆之採購單價會因各事業之下單日期及採購量多寡而有不同，故前開不同進口方式之船期及採購量之差異亦連帶影響各事業之實際採購價格。而黃豆採購進口之船期、採購量、CNF Basis價格、裝船載運方式及裝、卸港口等，均為各事業於採購進口過程中應自行決定之重要交易條件，並為足以影響最終黃豆進口價格及數量之關鍵性因素，於市場交易機制下，各事業本應基於自身營運考量自行決定各該交易條件並參與競爭；惟被上訴人卻於96年間6、7月間連續2次合船採購進口黃豆，顯係連續2次就前開重要交易條件達成合意，核屬對於事業活動之相互約束，依公平交易法第7條第1項規定，確屬同一產銷階段之數事業經由合意而相互約束事業活動之聯合行為。㈢國內黃豆歷來多係仰賴國外進口，而進口方式可分為合船進口及自行進口2種，並無被上訴人稱「單純合船進口」及「合船採購進口」之名稱問題，爰未有法律適用之錯誤；又本件聯合行為主體即被上訴人均為黃豆進口事業，其涉及市場應為國內黃豆進口市場，是以被上訴人經合意而以合船進口黃豆之方式，就國外商品之輸入採取共同行為，而相互約束彼此事業之活動，上訴人之認事用法並無違誤。且被上訴人就合船進口時每船次、各進口人之登記採購量、實際採購量、採購裝船期、裝貨港名稱、自裝貨港開航日期、貨船抵港日期、採購價格、被上訴人各公司每月進口量、銷售量、庫存量等資料，予以傳達、修正並紀錄，爰作為次一船期被上訴人各公司之預定進口量，藉以修正船期及數量噸數，完成合船之作業程序，綜觀其行為、過程，皆合致公平交易法之聯合行為，而被上訴人指稱單純以合船方式進口行為並非公平交易法之聯合行為之說法，係斷章取義，曲解本院廢棄判決意旨。㈣被上訴人於96年6、7月間，國際黃豆期貨行情突然大幅攀升，帶動國內沙拉油及黃豆粉（為飼料之重要成分）等黃豆製成品價格持續上揚之現貨市場價格異常波動之際，連續2次合船採購進口黃豆之行為，確足以影響國內黃豆進口市場功能；依上訴人產業資料庫統計資料顯示，被上訴人均為國內大型黃豆進口業者，合計市場占有率於93、94及95年度均近5成，其中，被上訴人大統益公司、統一公司及大成長城公司均為國內黃豆市場市占率前10大之事業，大統益公司及統一公司更分別立於前開市場之第1、2位，顯見被上訴人確實具有相當大之市場力，倘渠等經由合意而相互約束事業活動，客觀上確實具有破壞市場競爭機制、使之偏離交易秩序正常運作之抽象危險性。再者，96年6、7月間，國際黃豆期貨行情突然大幅攀升，帶動國內沙拉油及黃豆粉（為飼料之重要成分）等黃豆製成品價格持續上揚，而值此現貨市場價格異常波動之際，因既有之市場調節機制受到嚴重衝擊，為爭取因應之時效性，國內黃豆製成品上中下游業者莫不密切關注各月到港黃豆之價格高低及數量多寡，並依前開價、量變化即時調整國內沙拉油及黃豆粉之供需情形，是上訴人以被上訴人於96年6月25日及7月25日連續2次合船進口黃豆，其進口量分別為56,440及58,951公噸，並分別於同年8月及9月間到港，依國內黃豆進口市場特性，前開2 合船之價、量狀況即具指標性，相關業者將對應採取調整措施，而依海關進出口統計資料，前開2次合船之進口量分別占到港當月全國黃豆總進口量之22.61％及24.84％，幾近當月國內進口量之1/4等情，而認定被上訴人於96年間連續2次合船採購進口黃豆之行為，確足以影響國內黃豆進口市場功能，亦屬有據。縱國內黃豆進口市場非屬封閉市場，惟因合船採購進口黃豆足以大幅降低事業之進口成本、相對提高市場競爭優勢，故對於其他水平競爭事業而言，被上訴人於96年間連續2次合船採購進口黃豆之行為，足使被上訴人能於市場上以較有利之價格參與競爭，更具市場優勢而足以影響國內黃豆進口市場功能。㈤自公平交易法81年施行以來，有關小麥、黃豆、玉米、大麥等大宗物資之合船採購進口行為，相關業者均依公平交易法第14條第1項規定，事前向上訴人申請聯合行為之例外許可，被上訴人辯稱合船採購進口黃豆非屬聯合行為，渠等係基於歷年來相沿成習之錯誤，始向上訴人申請許可云云，不但與多數大宗物資業者之認知完全不同，更與渠等多次向上訴人申請聯合行為例外許可及延展許可期限之行為自相矛盾，不足採信。另針對同一產銷階段之數事業合船採購進口商品之「輸入卡特爾」，世界各先進國家多已廢止相關例外許可之規定（意謂各國咸認輸入卡特爾屬重大之聯合行為，不得經由事前許可而豁免其違法性），如德國限制競爭防止法於1999年第6次修法時，即鑑於經由輸入卡特爾所獲得之經濟利益多被卡特爾成員所獨享，而不移轉給下一層級之交易市場，以致原本由外國出賣人享有之獨占利益變成輸入卡特爾成員之獨占利益，故將輸入卡特爾自聯合行為之例外許可類型中刪除（Rehbinder in Immenga/Mestmacker,§6Rdnr.1-4 (2.Aufl.,1992).）；日本獨占禁止法及進出口交易法亦分別於1999及1997年刪除輸入卡特爾之規定；被上訴人不當援引歐盟執委會之認定標準，復無視各先進國家嚴格禁止輸入卡特爾之立法趨勢，意在混淆視聽，全無可採。㈥被上訴人明知合船採購進口行為依法應事前申請許可，卻於96年間連續2次合船採購進口黃豆，主觀上確具可非難性，且綜觀公平交易法整體規範，並無任一條文明定聯合行為之處罰應以故意為限；是為達成公平交易法維護交易秩序之立法宗旨，舉凡事業從事之經濟活動足以影響交易秩序者，即應予以規制，至該事業主觀上究係出於故意或過失，尚非所問；又上訴人於本件調查過程中，曾於96年10月29日主動發函提醒被上訴人倘欲合船採購進口黃豆，應另向上訴人申請聯合行為之許可，惟迄96年底被上訴人仍未提出申請。是上訴人認定渠等係基於規避上訴人監督之動機，故意從事本件違法合船採購進口黃豆之行為，實非無憑。是上訴人鑑於被上訴人連續2次合船採購進口黃豆之違法聯合行為對市場功能影響甚鉅，倘不立即遏止並處罰鍰，實不足以有效達成維護市場交易秩序之執法目的，而依公平交易法第7條、第14條及第41條第1項規定作成行政處分，命被上訴人立即停止違法行為並處罰鍰，確屬合法妥適等語。四、原判決撤銷訴願決定及原處分，其理由略謂：㈠按公平交易法第7條第1項至第3項、第14條第1項、裁處時第41條、行政訴訟法第260條規定及本院99年度裁字第3019號裁定意旨，本件本院廢棄判決理由所示之法律上判斷，原審自應據為更為判決之基礎。㈡經查，本件被上訴人等5家事業均為黃豆進口業者，分別於96年6月25日與同年7月25日2次未申經上訴人許可即合船進口黃豆，其中被上訴人大統益公司進口之數量各為22,767公噸與22,971公噸、被上訴人統一公司各為17,902公噸與17,686公噸、被上訴人大成長城公司各為2,928公噸與4,065公噸、被上訴人泰華公司各為3,794公噸與3,557公噸、被上訴人美藍雷公司各為9,049公噸與10,672公噸，而被上訴人5家之93、94及95年度合計黃豆進口市場占有率依序為48.76％、47.04％及50.72％等情，有證據資料在卷可稽，足認屬實。㈢按聯合行為固不以公平交易法第7條第1項例示之行為態樣為限，且行為是否足以影響市場功能，亦非以實際上發生影響市場功能之結果為必要，而以具危險性為已足；但揆諸本院廢棄判決意旨所示，事業間合意事業活動之形式行為，若依其合意本質、市場狀況等因素觀之，對於經濟活動效率之提昇具有關聯性，或為促成競爭力所必須，並無不當限制競爭之效果者，自不具聯合行為該當性，縱使各該事業未依公平交易法第14條第1項但書規定，申經上訴人許可，仍不能因此即謂其屬於同法第7條規定之聯合行為，而違反同法第14條第1項本文規定。又按行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分自須記載認定事實所憑證據、證據評價、適用法令之見解、事實與違規要件之涵攝過程，及行使法定裁量權所斟酌之因素等事項，如論述之主要事實、理由及所依據法令有欠缺或不合致情形，且已足以影響行政處分之結論(主旨)者，即構成行政處分違法而應予撤銷之事由。然稽之原處分所載，其所認定之違法行為事實係被上訴人未經申請許可即合船進口黃豆，並無敘述共同採購之具體事證，是上訴人所辯，顯與原處分所載述之事實不符，無從憑採。縱使上訴人所辯非虛，其未將據為裁罰基礎之違法事實記載於處分書，亦顯與上開行政程序法第96條第1項第2款之規定相違。㈣再者，公平交易法第14條第1項本文禁止聯合行為，旨在避免交易市場之供需功能因事業間不當限制競爭而發生不正常之現象，則原處分若認定被上訴人間為降低運輸成本，而合船進口黃豆之行為，核與公平交易法第7條第1項例示之反競爭行為無異，確實為法秩序所不許，自應就其行為對於國內黃豆交易市場之價格或其他交易條件足以產生負面效果，應視為限制市場競爭之行為，予以充分論述。核諸原處分所認定合船進口黃豆之行為性質，乃數事業間合意將各自採購之黃豆利用同一船具載運至國內港口，但該行為對國外之黃豆交易市場及運送服務市場可能產生如何之影響，原非我國公平交易法之地域效力所及；且渠等行為固可能因此降低運輸及倉儲成本，且有增加國內黃豆進口總量之可能，但我國政府已無管制黃豆進口總量或對各事業配額進口之統制措施，為兩造所不爭執，則上訴人以被上訴人未經申請許可即合船進口將使上訴人無從確實掌握、監控各事業之黃豆進、銷量及價格變化，且被上訴人先前係申經被許可始實施合船進口行為等情詞，作為被上訴人行為構成聯合行為之論據，理由自有不足。是原處分就認定聯合行為成立有關之事實、理由及其違規構成要件涵攝過程等事項之載述，既無從認定已達於與主旨相合致之程度，自屬違法而應予撤銷之事由等語。五、上訴意旨略謂：㈠依行政訴訟法第242條、第243條、第189 條第1項、第3項、第209條第1項第7款及第3項規定，行政法院認定事實應憑調查所得之證據，就證據與事實之關連性如何，其證明力之有無，形成心證之理由，記明於判決理由項下，如未說明所憑證據足供證明事實之心證理由，或就當事人提出之證據摒棄不採，又未說明不採之理由，或形成心證之過程違背經驗法則與論理法則，顯與前揭規定有違，其判決即屬當然違背法令。㈡原審法院誤解公平交易法第7條及第14條第1項規定之規範內容，顯有「判決適用法規不當」之違背法令。因事業實施聯合行為，相互約束事業活動之態樣具有多樣性，除公平交易法第7條例示之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，其內容不以共同決定價格或數量為限；事業間達成相互約束事業活動之合意後，是否須實際將該合意內容付諸實施，始得認定其構成違法之聯合行為，參本院在春源鋼鐵公司案之判決意旨，在事業間達成合意之際，倘足以認定其聯合行為之限制競爭效果，執法機關即得發動制裁措施，俾及早防範市場競爭機能遭受侵害。㈢查本案被上訴人等合船採購進口黃豆，係由各參與合船之事業共同安排船期、登記各事業之進口量、共同與國外榖物供應商接洽並請其提供CNF Basis報價（報價內容包括黃豆原料價格、產地國內陸運費及海運費）、簽約、共同裝運黃豆並合船運輸到港；是在合船採購進口黃豆之過程中，參與合船之數事業必須就該船次之船期（包括裝船日、開航日及到港日）、各家登記採購量、CNF Basis價格（包括黃豆原料價格、產地國內陸運費及海運費）、裝船載運方式及裝、卸港口等部分均達成合意，始能完成。黃豆採購進口之船期、採購量、CNF Basis價格、裝船載運方式及裝、卸港口等，均為各事業於採購進口過程中應自行決定之重要交易條件，並為足以影響最終黃豆進口價、量之關鍵性因素，在市場交易機制下，各事業本應基於自身營運考量自行決定各該交易條件並參與競爭；惟本案被上訴人等5家黃豆進口事業卻於96年間6、7月間連續2度合船採購進口黃豆，顯係連續2度就前開重要交易條件達成合意，核屬對於事業活動之相互約束，依公平交易法第7條第1項規定，確屬同一產銷階段之數事業經由合意而相互約束事業活動之聯合行為。且被上訴人經合意而以合船進口黃豆之行為，其必然涵括被上訴人等5家事業須就合船進口之船次、各業者黃豆之採購量裝船數量、採購裝船期、裝貨船開航日期及抵達我國港口日期等重要交易資訊進行合意並相互約束，業者藉由合船進口之作業平台，即得以充分掌握並約束其他事業之進貨時間、進口數量及生產成本等重要商業訊息，此應係不辯自明之理。另參照上訴人歷來就業者申請黃豆合船進口聯合行為許可決定書之許可內容亦可知，上訴人認定及許可業者以合船方式進口黃豆聯合行為之執行情形，主要即包括：每船次各進口人之登記採購量、實際採購量、採購裝船期及採購價格、裝貨船開航日期及抵達我國港口日期等業者間之合意及相互約束之重要交易資訊；本次被上訴人等合意於96年間2度合船進口黃豆，確足以影響國內黃豆進口市場功能，違反公平交易法第14條第1項本文規定。㈣上訴人原處分內容既已敘明被上訴人經合意而以合船進口黃豆之行為，復又說明被上訴人等於國內黃豆進口市場之市場占有率及市場力極大，佐證被上訴人合船進口黃豆之行為，足以影響國內黃豆進口市場之功能，進而作成被上訴人違反公平交易法第14條第1 項本文有關聯合行為之禁止規定之處分，並無違誤。原審判決顯係誤解本法第7條及第14條第1項本文之規範內容，顯有判決適用法規不當違背法令之情形。㈤再者，由於業者採取合船進口黃豆方式，因黃豆等大宗物資合船進口係以散裝方式運送，無法分辨各貨所屬，故被上訴人等即須就合船進口整體作業而發生之共同費用，如卸船進倉費用、進倉加成、割艙、吊車、清艙、及檢驗等按比例（進口提單數量）分攤，是以業者於採購數量之決定上，即須依據各業者每月各自下單採購進口之數量，共同合意以決定其最經濟裝載量船隻及船次，並依到貨時間安排船期；倘各業者間下單採購數量有超過或不足採購船隻之裝運時，各業者即必須再行協議討論增減其各自合船進口之數量。被上訴人等就前揭為尋求最適合船進口黃豆數量、船隻大小及船期安排等合意，即會對於國內當期黃豆進口之數量多寡及船期間隔長短造成影響，進而對國內各項黃豆製成品之原料供給及價格產生影響。此外，對於其他未參與合船進口之業者，因未參與被上訴人等系爭合船採購進口對於各業者黃豆進口採購數量、進口船期及到港日期之討論，對於競爭同業間前揭關於黃豆進口數量及時間等重要交易資訊將無法掌握，形成資訊嚴重不對稱。且其他未參與該合船進口之國內業者，其採購黃豆之成本即有可能較被上訴人等高，易導致其他業者失去國內黃豆相關產品市場之競爭力，並造成相關業者虧損等語，為此請求廢棄原判決，並維持訴願決定及原處分。六、本院查：㈠按「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」、「事業不得為聯合行為。但有左列情形之一，而有益於整體經濟與公共利益，經申請中央主管機關許可者，不在此限：…5、為加強貿易效能，而就國外商品之輸入採取共同行為者。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰。」分別為公平交易法第7條第1項、第2項、第14條第1項第5款及第41條前段所明定。由上可知，聯合行為的構成要件包括：⒈聯合行為的主體：係指有競爭關係之事業間，亦即處於同一產銷階段之水平競爭事業間；⒉聯合行為的合意方式：契約、協議或其他方式之合意；⒊聯合行為的內容：共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束事業活動之行為；⒋聯合行為對特定市場之影響：以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。而公平交易法第14條第1項但書，係指事業有同項7款列舉情形之一，且有益於整體經濟與公共利益，經申請中央主管機關許可者，得為聯合行為。故公平交易法第14條第1項第5款所謂「為加強貿易效能，而就國外商品之輸入採取共同行為者」，只是中央主管機關據以許可事業為聯合行為時所得考量的條件之一，並非當然即屬「聯合行為」，就國外商品之輸入採取共同行為者是否構成「聯合行為」，仍應符合同法第7條第1項、第2項所規定之要件，此為文義、論理及體系上當然之解釋。若事業所為行為非屬聯合行為，即無須申請中央主管機關許可。又認定聯合行為是否足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者，除斟酌參加聯合行為者之「市場占有率」外，尚宜就「參加聯合行為事業之數目」、「參加聯合行為者與不參加者間之數目比例」及「對於生產、交易關係的影響」等因素，作整體衡量，始能窺其全貌。㈡原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：公平交易法第14條第1項本文禁止聯合行為，旨在避免交易市場之供需功能因事業間不當限制競爭而發生不正常之現象，則原處分若認定被上訴人間為降低運輸成本，而合船進口黃豆之行為，核與公平交易法第7條第1項例示之反競爭行為無異，確實為法秩序所不許，自應就其行為對於國內黃豆交易市場之價格或其他交易條件足以產生負面效果，應視為限制市場競爭之行為，予以充分論述；核諸原處分所認定合船進口黃豆之行為性質，乃數事業間合意將各自採購之黃豆利用同一船具載運至國內港口，但該行為對國外之黃豆交易市場及運送服務市場可能產生如何之影響，原非我國公平交易法之地域效力所及，且渠等行為固可能因此降低運輸及倉儲成本，並有增加國內黃豆進口總量之可能，但我國政府已無管制黃豆進口總量或對各事業配額進口之統制措施，為兩造所不爭執，則上訴人以被上訴人未經申請許可即合船進口將使上訴人無從確實掌握、監控各事業之黃豆進、銷量及價格變化，且被上訴人先前係申經被許可始實施合船進口行為等情詞，作為被上訴人行為構成聯合行為之論據，理由自有不足，是原處分就認定聯合行為成立有關之事實、理由及其違規構成要件涵攝過程等事項之載述，既無從認定已達於與主旨相合致之程度，自屬違法而應予撤銷等語為由，將原訴願決定及原處分均予撤銷，經核其認事用法均無不合。㈢上訴意旨雖再以前詞爭執，惟單純「以合船方式進口黃豆行為」並非即為公平交易法第7條第1項所定之「聯合行為」，必須進一步有共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束事業活動之行為，始足當之。本件原處分僅以被上訴人等於96年6月 25日及96年7月25日連續2度合船進口黃豆，即認定其構成「聯合行為」之內容（參見原處分書第6頁），亦未查明被上訴人等有何共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束事業活動之具體行為，遽認系爭合船進口黃豆行為即屬「聯合行為」的內容，其適用法律及涵攝事實，容有未洽。又上訴人僅以系爭合船進口之數量占「到港當月」全國黃豆總進口量之比率，作為認定其「足以影響國內黃豆進口市場功能」之依據，而未斟酌「參加聯合行為事業之數目」、「參加聯合行為者與不參加者間之數目比例」及「對於生產、交易關係的影響」等因素，揆諸前開說明，自嫌速斷；何況被上訴人等於96年間2度合船之進口量雖分別占「到港當月」全國黃豆總進口量之22.61％及24.84％，但單船黃豆進口量分別僅占96年度全國黃豆總進口量之2.37％及2.48％，則客觀上自難認足以影響市場功能；且國內黃豆進口市場既非屬一封閉市場，並不存在輸入自然障礙或法令障礙，則客觀上本件合船運送進口行為，尚不致排擠他人進口黃豆空間，也不會干擾國內黃豆進口市場功能。上訴意旨所謂對於其他未參與系爭合船進口黃豆之競爭同業而言，因未參與被上訴人等有關進口採購數量、進口船期及到港日期之討論，對於競爭同業間前揭關於黃豆進口數量及時間等重要交易資訊將無法掌握，形成資訊嚴重不對稱，其採購黃豆之成本即有可能較被上訴人等高，易導致其他業者失去國內黃豆相關產品市場之競爭力，並造成相關業者虧損；且因該合船進口黃豆行為並未向上訴人申請聯合行為之例外許可，故具有相當大市場力量之被上訴人等，即得拒絕其他業者加入該合船進口採購，或相互禁止被上訴人等間自行採購進口黃豆，或協調及限制被上訴人等間之一自由決定其聯合採購進口之數量，以維護其合船進口黃豆之採購數量、船期安排及到港日期等，進而形成客觀上具有破壞市場競爭機制、使之偏離交易秩序正常運作之抽象危險性之輸入型卡特爾，非如被上訴人訴稱斷無發生輸入聯合卡特爾之情形等語，純屬臆測之詞，並無具體事證以實其說，尚不足採。㈣綜上所述，原處分認定事實既有未洽，原判決予以撤銷，於法即無不合，並無判決不適用法規、適用不當或不備理由等違背法令情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　9　　月　　13　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　胡　國　棟法官　陳　秀　媖法官　林　玫　君法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　9　　月　　14　　日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第818號

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