最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第86號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第86號上訴人　花蓮汽車客運股份有限公司代　表　人　張譽興訴訟代理人　李文平　律師張照堂　律師被上訴人　交通部公路總局代　表　人　吳盟分訴訟代理人　成介之　律師上列當事人間有關交通事務事件，上訴人對於中華民國100年7月14日臺北高等行政法院100年度訴字第548號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人就其所經營之路線申請民國99年度公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼，經被上訴人所屬臺北區監理所（下稱臺北監理所）併同被上訴人所屬高雄區監理所（下稱高雄監理所）於99年3月26日召開99年度公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼初審小組(下稱初審小組)審查會議結論（下稱初審決議）為：富里－臺東、富里－望通嶺及花蓮火車站－成功－臺東路線均不予補貼、光復－富里路線補貼60公里14班次、瑞穗－玉里路線補貼30.2公里4班次及29.4公里 14班次、花蓮鐵路新站－成功路線補貼花蓮至靜浦70.3公里12班次、花蓮火車站－瑞穗路線補貼60公里6班次；另光復－豐濱、瑞穗－紅葉、花蓮－天祥、花蓮－洛韶、花蓮－月眉、花蓮－太魯閣、花蓮－梨山、花蓮－靜浦、花蓮－崇德、花蓮－光復、花蓮－壽豐、花蓮－銅門、花蓮－機場－花蓮、花蓮－秀林路○○○市區○○路段均不予補助。上訴人不服，提出申復，經被上訴人之公路汽車客運審議會（下稱客運審議會）決議組成專案小組研提初審結論後，全案經提送客運審議會於99年8月18日召開第96次全體委員會議審查結果為：除光復－富里路線變更為補貼全線71公里14班次外，其餘路線維持初審決議。嗣被上訴人以99年9月2日路監運字第0991006432B號函(下稱原處分)檢送上開客運審議會審議會議紀錄經臺北監理所所屬花蓮監理站以99年9月16日北監花三字第0990010045號函轉知上訴人。上訴人對原處分不服，循序提起行政訴訟。二、上訴人起訴主張：按公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼審議及執行管理要點(下稱營運補貼管理要點)並無以「運具分工」作為拒絕補貼之理由，而與本次審議爭議類似之鼎東客運股份有限公司(下稱鼎東客運)卻不受該要點之限制，實有違平等原則。而補貼客運偏遠路線營運虧損之政策本即係針對路線運量低之情形而設，且被上訴人並未提出客觀數據證明有上訴人申請補貼路線有載客人數偏低情形，而為不利於上訴人之事實認定，即有違誤。又上訴人申請補貼之路線均符合營運補貼管理要點第2點及第8點之規定，且無其他大眾運輸工具可替代，被上訴人卻以路段重複、經營無效率、載客人數偏低及有其他公路客運路線為由，作出全部不予補貼或部分刪除補貼之處分，顯與上開要點不合，亦違反交通部提高偏遠路線營運服務水準之政策目的等語，求為判決撤銷訴願決定、原處分不利於上訴人之部分；並命被上訴人就上訴人申請之路線與金額應作成准予偏遠服務路線營運虧損補貼之行政處分。三、被上訴人則以：依據營運補貼管理要點第8點第6款規定，客運審議會得依個別路線營運情形或視實際情況，調整補貼班次、里程或最高補貼金額；是客運審議會基於如何使補貼款做更有效及合理運用之考量，避免運輸資源浪費，並依花蓮監理站實際查核結果，對於載客情形確實偏低、營運效率不○○○區○○○○○路○○路段，作出不予補貼、減少補貼公里或刪除重複路段補貼之決議，並未逾越大眾運輸事業補貼辦法之規定。又客運審議會已就包括上訴人及鼎東客運在內等所有客運業者之營運狀況充分審酌後，依上開營運補貼管理要點第8點路線補貼原則之規定作成補貼與否之決議，並無上訴人所稱選擇補貼鼎東客運，卻不補貼上訴人，而違反平等原則及禁止差別待遇原則之情形等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)按營運補貼管理要點第8點第6款：「審議會得依個別路線營運情形或視實際情況，調整補貼班次、里程或最高補貼金額。」之規定，客運審議會依96年7月5日召開「花東地區路線整併專案小組會議」(下稱路線整併小組)初審會議建議「臺9線部分，花蓮客運(即上訴人)池上以南路段不予補貼，鼎東客運富里以北路段不予補貼」之原則，對於上訴人之富里─臺東路線決議不予補貼，及另作成同意補貼鼎東客運相同路線之處分，並無差別待遇可言。另依花蓮監理站人員實際查核結果及上訴人出具之營運報表顯示，富里－望通嶺路線屬於每車公里載客人公里為2人公里以下之路線，被上訴人乃依上開管理要點第8點第4款規定不予補貼；而關於花蓮火車站－成功－臺東路線部分，除有火車行駛外，上訴人尚有其他路線部分與該路線重複；且該路線與鼎東客運所營路線亦多有重複，故客運審議會依上開路線整併小組初審會議建議原則，對上開路線與鼎東客運「臺東─成功─花蓮新站」線均不予補貼，核無違誤。(二)依上訴人所提瑞穗－玉里路線之相關營運資料，經客運審議會審查認為屬營運效率不佳，載客人數偏低之路線，且上訴人於99年度審議會議召開前未提出改善措施，故客運審議會依上開營運補貼管理要點第8點規定作出部分刪除補貼之決定，並無違誤。又上開管理要點第8 點關於「最多補貼至30班」之規定，係屬補貼班次之上限規定，非謂給予補貼即應一律給予30班之補貼，上訴人主張凡合於該要點第2點規定即應補貼30班次，顯有誤解。另關於減縮花蓮火車站－成功路線班次部分，依上開路線整併專案小組初審會議，考量上訴人及鼎東客運之路線多有重覆，為使資源有效利用，路線整併小組初審會議建議自97年度起該地區補貼審議依「臺11線部分，上訴人就成功以南路段不予補貼，鼎東客運靜浦以北路段不予補貼」原則辦理，惟此並非謂成功以北路段均須給予補貼，是上訴人關於該線之主張，即非可採。(三)關於瑞穗－玉里、花蓮火車站－秀林、花蓮火車站－銅門、花蓮火車站－成功路線重複路段縮減部分：依營運補貼管理要點第8點第6款之規定，客運審議會得依個別路線營運情形或視實際情況，調整補貼班次、里程或最高補貼金額，是客運審議會綜合考量上訴人就本路線之營運狀況，自得調整補貼班次及里程；且依大眾運輸事業補貼辦法第5條之修正說明可知，個別路線營運是否須受60公里之限制，仍由客運審議會依職權決定之，非謂僅需確屬行經特殊地區路線，即一律不受60公里之限制，是上訴人主張上開路線不受營運補貼管理要點第2點所定60公里之限制，仍應補貼云云，顯屬無據。(四)依上訴人所○○○市區○○路段班次表○○○市區路段示意圖所示○○○市區○○路段即係上開管理要點第8點第1款規定所稱之重複路段，故原處分當可依該要點規定將重複路段里程扣除。再公路客運業者就重複路段，如欲主張係屬特殊地區路線應給予補貼，依營運補貼管理要點第8點第1款第3目之規定負有提出相關證明資料及詳細說明之義務，惟上訴人於初審小組初審會議時，並未提供足夠之相關證明資料以供初審小組審查是否可採，故客運審議會維持初審決○○○市區○○路段計算補貼。至於鼎東客運則已依上開規定提供相關資料說明，經初審小組採納後送請審議會作成決議，故上訴人所稱扣除重複路段標準不一云云，並無所據等詞，為其論據，而駁回上訴人於原審之訴。五、本院查： (一)按「為提升大眾運輸服務水準，建立完善之大眾運輸系統，促進大眾運輸永續發展，特制定本條例。……」「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；……」「主管機關對大眾運輸事業資本設備投資及營運虧損，得予以補貼；其補貼之對象，限於偏遠、離島或特殊服務性之路（航）線業者。前項有關大眾運輸事業資本設備投資及營運虧損之補貼，應經主管機關審議；其審議組織、補貼條件、項目、方式、優先順序、分配比率及監督考核等事項之辦法，由中央主管機關定之。」發展大眾運輸條例第1條、第3條及第10條定有明文。又「本辦法依據發展大眾運輸條例第10條規定訂定之。」「主管機關對下列大眾運輸事業之資本設備投資及營運虧損，得予以補貼：……二、公路汽車客運業以經營偏遠、離島或特殊服務性之路線為營業者。……」「主管機關辦理大眾運輸補貼應訂定作業規定，其內容應載明補貼條件、作業時程、補貼金額之核給、分配比率、監督考核方式及申請所需書表文件等相關事項，並依程序報經中央主管機關核定後實施之。……」及「本要點依大眾運輸事業補貼辦法第5條訂定之。」「申請補貼路線條件……(三)前二項路線應符合下列條件：1.每日行駛班次二班次以上、30班次以下（以路線許可證所載為準)。2.路線里程60公里以上(以路線許可證所載為準）。行經○○○區○○○○路線，業者得提供區間載客數、旅次長度等相關資料，經主管機關核定者，不受60公里限制。……」「路線補貼審查原則……(一)重複路線：1.業者應就申請補貼路線填具重複路段班次調查表……作為審查依據：⑴本公司所有營運路線重複路段總班次數達30班以上，未滿60班之區間里程，最多補貼至30班；重複達60班以上之區間里程，則不予補貼。⑵含其他客運公司所有營運路線重複路段總班次數達60班以上，未滿90班之區間里程，每家公司至多補貼至30班；超過90班之區間里程，則不予補貼。2.其他與國道客運、鐵路、捷運等大眾運輸系統併行或具替代性之路線，其重複路段得刪除不予補貼。3.如為特殊地區路線，業者於初審小組會議時即應提供相關證明資料並與會詳細說明，經初審小組審慎考量後送請審議委員會審議。……(四)每車公里載客人公里為2人公里以下之路線，不予補貼。……(六)審議會得依個別路線營運情形或視實際情況，調整補貼班次、里程或最高補貼金額。」亦為大眾運輸事業補貼辦法第1條、第2條第1項第2款、第5條及營運補貼管理要點第1點、第8點所規定。查上述發展大眾運輸條例第3條所定交通主管機關得對於大眾運輸事業資本設備投資及營運虧損予以補貼，乃基於促進大眾運輸發展之公共利益，而對行駛偏遠或服務性路線之交通事業，彌補其客票收入不敷營業成本之虧損所為之行政給付。而交通部本於中央機關職權及上開法律之授權，衡酌國家有限預算資源合理分配及鼓勵公路汽車運業者經營偏遠地區路線之原則，訂定上述大眾運輸事業補貼辦法及營運補貼管理要點，對於公路汽車客運業者申請補貼之條件、項目、優先順序、分配比率、審議程序、審查原則及監督考核等細節性、技術性事項加以規定，為執行法律、避免公共運輸資源浪費所必要，並未逾越母法之規範意旨及限度，自得予適用。 (二)次按「為促進公路汽車客運健全發展，並就客運路線、補貼之申請、費率及評鑑之審議，建立公平客觀審核制度，於交通部公路總局(下稱公路總局)，設置公路汽車客運審議會……。」「審議會之任務如左：(一)公路汽車客運業申請營運路線經營、營運虧損補貼、運輸費率、運輸營運評鑑之審議。……(四)其他有關營運路線、補貼、費率、評鑑等相關問題之研議。」「審議會置委員13至19人，除臺北市政府交通局副局長、高雄市政府交通局副局長、交通部路政司副司長、運輸研究所副所長、國道高速公路局副局長及公路總局局長及副局長為當然委員外，餘由公路總局就有關單位與學者專家、社會公正人士遴聘之，……」客運審議會設置要點第1點、第2點、第3點規定甚明。可知，公路汽車客運業申請營運路線經營、營運虧損補貼、運輸費率、運輸營運評鑑均涉及交通專業知識，交通部為建立公平客觀之審查核制度，本於其中央主管機關職權訂定上述設置要點，於公路總局設置客運審議會進行審議，依該設置要點第3點規定，客運審議會之成員，除臺北市政府交通局副局長、高雄市政府交通局副局長、交通部路政司副司長、運輸研究所副所長、國道高速公路局副局長及公路總局局長及副局長為當然委員外，尚包括被上訴人遴聘之其他有關單位、學者專家、社會公正人士等。顯見公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼事項之判斷評定，係經客運審議會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，透過嚴格程序之要求，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。故客運審議會審議通過之審查意見，除有「未遵守法定程序」，「基於錯誤之事實」、「未遵守一般有效之價值判斷原則」、「夾雜與事件無關之考慮因素」等顯然違法情形外，其專業認定自應受法院之尊重。 (三)經查，原審就上訴人申請99年度公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼，經被上訴人之客運審議會依上訴人所提供之相關資料進行審查後，除光復─富里路○○○區○○○○○○路線轉乘，符合特殊替代性條件，同意依上述營運補貼管理要點第2點第3款第2目規定，不受60公里限制，予以全線補貼71公里40班次外，其餘路線因有載客情形數偏低、重複路段、或有鐵路疏運或其他公路客運路線替代等情形，為符合運具分工及避免運輸資源浪費，維持初審小組初審決議所為富里－臺東、富里－望通嶺及花蓮火車站－成功－臺東路線均不予補貼；瑞穗－玉里路線補貼30.2公里4班次及29.4 公里14班次、花蓮鐵路新站－成功路線補貼花蓮至靜浦70.3公里12班次、花蓮火車站－瑞穗路線補貼60公里6班次；及光復－豐濱、瑞穗－紅葉、花蓮－天祥、花蓮－洛韶、花蓮－月眉、花蓮－太魯閣、花蓮－梨山、花蓮－靜浦、花蓮－崇德、花蓮－光復、花蓮－壽豐、花蓮－銅門、花蓮－機場－花蓮、花蓮－秀林路○○○市區○○路段不予補助之決議，核與上述營運補貼管理要點第2點、第8點之規定無違，且依上訴人所提之各項證據，均未能證明客運審議會之決議，有基於錯誤之事實、未遵守法定程序、夾雜與事件無關之考慮因素及其他違法情形、於法核無不合，乃判決駁回上訴人之請求，已經原判決依調查證據之辯論結果，詳述其判斷之依據及得心證之理由，並對於上訴人之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均詳予論斷，經核與卷內證據尚無不符，其認定事實與論理法則、經驗法則無違；亦無不適用法規、適用法規不當或理由矛盾、理由不備情事。而證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，要難謂為原判決有違背法令之情形。 (四)又按，客運審議會得依個別路線營運情形或視實際情況，調整補貼班次、里程或最高補貼金額，為上述營運補貼管理要點第8點第6款所規定。蓋依上開發展大眾運輸條例第3條之規定，交通主管機關對於行使偏遠或服務性路線之交通事業，固得給予補貼以彌補其客票收入不敷營業成本之虧損，惟交通部基於合理有效運用補貼款、避免運輸資源浪費及促進大眾運輸發展之立法意旨，於訂定上述營運補貼管理要點，除給予客運業者補貼以彌補虧損外，並期藉使客運業者審慎了解所屬路線營運狀況，能否經由調整班次、營運時刻或運用路線接駁轉乘等方式，以提高載客率及路線營運績效，而發揮政府補貼之最大功效，惟因個別路線面臨之狀況不同，且客運審議會成員均具有交通專長，而賦予客運審議會得對於個別路線營運情形或視實際情況予以判斷是否給與補貼。則客運審議會在上開法令授權範圍內，本於其專業自主判斷及裁量權限，依96年7月5日路線整併小組初審會議建議原則、初審小組初審決議及上訴人提出之相關資料審查結果，經綜合考量上訴人申請補貼各路線之營運狀況，而作成調整補貼之班次、里程或不予補貼之決議，洵無違誤，業據原判決認定甚明，核無不合。上訴意旨主張原判決誤以不具法效之96年7月5日路線整併小組初審會議內容及營運補貼管理要點第8點第6款規定，作為富里─臺東、花蓮─成功─臺東路線不予補貼之法源依據，有判決不適用法令及判決理由矛盾之違法云云，無非係其一己之主觀見解及就原審事實認定之職權行使事項為爭議，亦無可採。末按，本院為法律審，依行政訴訟法第254條第1項之規定，應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎，故當事人在上訴審不得提出新事實、新證據或變更事實上之主張。上訴意旨主張：被上訴人審核偏遠路線營運虧損，未依上揭營運補貼管理要點第7點規定計算公式進行分配，亦未提出其計算公式過程；且關於富里─台東路線部分，被上訴人未依上述營運補貼管理要點第9點規定計算分數，顯未依法行政，原判決未查於此，即有判決不適用法令及理由不備、理由矛盾之違法云云，為上訴人於原審言詞辯論終結後提出之新的攻擊防禦方法，本院無從加以審酌，併予指明。 (五)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸，並無違背法令之情形。上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　1　　月　　31　　日最高行政法院第六庭審判長法官　林　茂　權法官　楊　惠　欽法官　吳　東　都法官　陳　金　圍法官　蕭　惠　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　2　　月　　1　　日書記官　伍　榮　陞

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