最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第876號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第876號上訴人　吉隆有線電視股份有限公司代　表　人　呂俊明上訴人　長德有線電視股份有限公司代　表　人　吳永興上訴人　麗冠有線電視股份有限公司代　表　人　吳永興上訴人　萬象有線電視股份有限公司代　表　人　吳永興上訴人　新視波有線電視股份有限公司代　表　人　陳煥鵬上訴人　家和有線電視股份有限公司代　表　人　蔡俊榮上訴人　雙子星有線電視股份有限公司代　表　人　吳順德上訴人　三冠王有線電視股份有限公司代　表　人　許紋魁上訴人　慶聯有線電視股份有限公司代　表　人　張漢瑋上訴人　港都有線電視股份有限公司代　表　人　張漢瑋上訴人　北健有線電視股份有限公司代　表　人　陳煥鵬共同訴訟代理人　謝穎青　律師被上訴人　國家通訊傳播委員會代　表　人　石世豪訴訟代理人　謝秉原　律師上列當事人間有線廣播電視法事件，上訴人對於中華民國100年 4月7日臺北高等行政法院99年度訴字第1400號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件被上訴人代表人原為蘇蘅，訴訟進行中，於民國101年4月7日變更為石世豪，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，自應允准。二、緣被上訴人以上訴人吉隆有線電視股份有限公司（下稱吉隆公司）、長德有線電視股份有限公司（下稱長德公司）、麗冠有線電視股份有限公司（下稱麗冠公司）、萬象有線電視股份有限公司（下稱萬象公司）、新視波有線電視股份有限（下稱新視波公司）、家和有線電視股份有限公司（下稱家和公司）、雙子星有線電視股份有限公司（下稱雙子星公司）、三冠王有線電視股份有限公司（下稱三冠王公司）、慶聯有線電視股份有限公司（下稱慶聯公司）、港都有線電視股份有限公司（下稱港都公司）、北健有線電視股份有限公司（下稱北健公司）等，未取得被上訴人許可變更營運計畫，擅自變更頻道規劃，違反有線廣播電視法第26條第1項規定，依同法第68條第1項第3款規定，分別裁處罰緩各新臺幣（下同）70萬元，並限期改正完成，逾期不改正者，得按次連續處罰，情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證。上訴人等不服，提起訴願及行政訴訟，俱遭駁回，遂提起本件上訴。三、上訴人起訴主張：㈠廣告專用頻道之廣告播出內容變更，非屬有線廣播電視法第22條第2項第5款所稱「營運計畫」內「頻道之規劃及其類型」：⒈依前行政院新聞局（下稱新聞局）93年12月13日新廣五字第0930627306號令發布之「有線電視頻道規劃與管理原則」，有線廣播電視法第22條第2項第5款係指「新增頻道、頻道數量變動（含廣告專用頻道數量）、頻道位置變更、頻道停播及其他頻道規劃及其類型變更情形」，而「廣告專用頻道」之廣告播送內容及其託播人、代理人或製作人之變更，尚非應申准事項。⒉次依被上訴人95年12月28日通傳營字第09505148360號函下達「處理有線電視頻道規劃變更參考指○○○區○○○○○道」與「廣告專用頻道」，且「廣告專用頻道」之申請及審查內容，僅在其是否區塊集中規劃；又廣告託播人無須取得主管機關頻道執照或許可，不在審查之列；且廣告專用頻道播送之內容，係由託播商所提供，而非「頻道供應者」提供，故無「一定名稱」可言。本件頻道區塊「規劃」與「類型」悉無任何異動可言，仍是繼續「播送廣告」。⒊對於「廣告專用頻道」而言，相關法規僅有數量管制之要求，被上訴人將「廣告內容」、「廣告代理商」或「頻道經營者」之變更視為營運計畫變更而要求採取事前許可，已經逾越法律授權範圍。⒋有線廣播電視法第2條第13、14款將「有線廣播電視節目（節目）及「有線廣播電視廣告（廣告）」予以區分，並分設第4 、5章管理。尤其於該法第5章「廣告管理」內，就「廣告」僅「準用」第42條第4項規定，但不準用第42條之第2項規定。是「廣告」或「廣告專用頻道」，與由「頻道供應者」所授權供應之「頻道」迥然不同。「廣告專用頻道」既已設定為低度管制，被上訴人並無具體明確之法律授權，即任意擴張解釋「廣告專用頻道」亦在所謂「頻道」變更之範圍。⒌「廣告專用頻道」依法為上訴人自製及自營，依被上訴人97年4月10日通傳營字第09741022540號函、97年12月26日通傳營字第09741085900號函，其變更無須事先送請許可。且對於廣告專用頻道停播，有線廣播電視法並無設置限制或禁止規定，更無警告或處罰之依據。原處分依據之「有線電視系統申設須知」、新聞局「89年4月18日（89）怡廣五字第05775號函」及「有線電視頻道規劃與管理原則」等，顯然屬於「行政指導」之性質。是以，原處分據此將「廣告」視為「節目」並對上訴人予以裁罰，顯然違背法律保留原則及法律優位原則。㈡基於有線廣播電視法第57條規定及著作權法之考量，上訴人變更其廣告專用頻道之頻道經營者有阻卻違法之事由；又被上訴人所稱年度換約一定可以延長處理之市場原則或慣例並不存在；本件被上訴人裁處前未予上訴人等陳述意見機會，且原處分所依據之事實，皆無被上訴人實際調查事證可稽。被上訴人裁量認定上訴人違法情節嚴重、對消費者權益影響至鉅，以及加重處罰，明顯不符合法規授權之目的，違反行政程序法第10條規定，且裁罰金額顯屬過重，其裁量權之行使有濫用權利之違法等語，求為判決各訴願決定及原處分均撤銷。四、被上訴人則以：㈠按新聞局83年2月發行之「有線電視系統申設須知」、89年1月5日（89）怡廣五字第00158號函、89 年4月18日（89）怡廣五字第05775號函、「有線電視頻道規劃與管理原則」及被上訴人97年12月26日通傳營字第09741085900號函等，可知「廣告專用頻道」為「頻道類型」之一。主管機關已明白告知各有線廣播電視系統經營者（下稱系統經營者），且申請廣告專用頻道變更時所應檢送之文件，業者亦知之甚詳。是廣告專用頻道為營運計畫「頻道之規劃及類型」所涵括，本件仍應依有線廣播電視法第22條第2項第5款、第26條第1項規定申請變更營運計畫。㈡「頻道」之具體內容為何，於法規中並無直接明定，但就有線廣播電視法第2條第4款規定可知立法意旨即認頻道之內容即包含節目及廣告。至於節目與廣告內容雖於有線廣播電視法中分章予以規範，乃係基於節目與廣告本身性質仍有差異，就相關管理細節部分有予以區分之必要，不應以此即認廣告不屬於頻道之內容。基此，被上訴人所訂定之相關行政規則僅就執行法律之細節性、技術性之次要事項而為規範，並無違反法律保留及法律優位原則。有線廣播電視法第55條第3項規定，定型化契約應（不得）記載事項所規範之對象，係「有線廣播電視系統經營者」與「有線電視收視戶」間之權利義務關係，與頻道變更時是否須向主管機關為變更之申請，係屬二事。㈢本件係依有線廣播電視法第47條所成立廣告專用頻道，「廣告」已提升至「頻道」層次，其「內容」係由單一節目供應事業製作提供，整個頻道的廣告頻道之單一節目供應事業有所更易，自不應與一般個別廣告託播之變更同視。㈣有線廣播電視法於88年修法時，本擬將頻道供應者均由衛星廣播電視法予以規範，但因當時立法疏漏，致此種非無線非衛星傳輸之購物頻道，須依附於有線電視系統經營者設立之廣告專用頻道始得播放，而無須申請頻道執照或許可，爰此，目前購物頻道仍依有線廣播電視法規範系統經營者。㈤依有線廣播電視法第45條規定，有線電視公司插播自行招攬的廣告均須事先取得頻道商「廣告開口」的書面協議。本案「東森購物」與「U-Life」等購物頻道，因非衛星廣播電視節目供應者，上訴人系統業者自始就無與該等公司協議廣告破口情事，自無從要求被上訴人提出相關事證。㈥「有線電視頻道規劃與管理原則」自93年12月公布後，被上訴人為避免有線電視業者因年度授權換約，而衍生影響消費者權益或違法情事，特於98年12月25日以通傳營字第09841085690號函，促請各系統經營者注意。本件上訴人未就頻道之變更妥善規劃，未依程序於變動前1個月前提出申請，且於未獲許可前即擅自變更頻道，且上訴人於99年1月2日被上訴人進行行政檢查時亦表示知悉相關規定，並就其違法乙事坦承不諱。又有線電視產業近10年來，系統與頻道供應業者之年度換約之處理有市場慣例可循，並無阻卻違法事由。縱令上訴人確定不與東森得易購公司簽定99年度合約，亦應於完成相關程序後始得為之。上訴人為多系統經營者（MSO）所屬系統之一，其上層控股公司與其他多系統經營者及部分非屬集團之系統，於同一時點進行頻道異動，致令同一時間受影響之收視戶數達231萬戶，上訴人違規行為顯係故意且有藐視法令並恣意踐踏訂戶收視權益之惡意，上訴人對於違反規定所應受之處罰，卻未採取適當且必要之預防措施，截至裁處書送達前並無改正之意願及相關補救措施。據此，上訴人主觀上應具有故意，縱退步言之，亦應認其有重大過失。綜上，被上訴人之裁處，業已踐行告知程序，已綜合考量違規者事先知情與否等違法行為（變更廣告）之態樣、違反規模及影響性、上訴人行為顯係故意曲解法令、與其他系統經營者聯合濫用市場力量、違反公平交易秩序違規情節之行為應受責難程度、及其所生影響、破壞產業秩序、嚴重影響消費者權益等違法情節，按「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰緩案件額度參考表」核處70萬元罰鍰，依法核處，認事用法尚無不合。求為判決駁回上訴人之訴。五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件於起訴時，原未列北健公司為上訴人，惟按行政訴訟法第37條第1 項第3款規定，上訴人於起訴後之99年7月19日具狀追加北健公司為共同上訴人，並無不合，應准許之。㈡⒈查所謂廣告專用頻道，係指專為宣傳商品、觀念或服務之頻道，即該頻道係專以播放廣告為其內容，是有線廣播電視法第45條第2 項之規定當然不適用於此類頻道，故以有線廣播電視法第47條第1項明文排除適用；廣告專用頻道之內容，係節目完全廣告化，即廣告專用頻道已由「個別廣告」提升至「整體頻道」層次，已不再是分割由個別廣告託播商託播，而係由單一節目供應事業製作提供，條文既明定為廣告專用「頻道」，應寓有將此專以播放廣告為其內容之頻道，在有線廣播電視法無明文排除之特別規定外，提升依有線廣播電視法有關「頻道」之規定予以規範，是不得謂有線廣播電視法第47條僅針對廣告時間、頻道數量為特別規定，即認廣告專用頻道僅受廣告時間及頻道數量二種限制，進而推論排除有線廣播電視法其他規定之規範。⒉有線廣播電視法第2條第4款之規定，係因節目與廣告原均係頻道內容之一種，但因其性質差異而予以區分，然並非指提供內容需同時具備「節目及廣告」者，始謂之為頻道供應商，是有線廣播電視法第2條第4款之規定，只要提供之頻道內容含有節目或廣告其一者，即應係廣告供應商。而廣告專用頻道均冠有一定名稱（此可由本件「東森購物台」、「U-LIFE台」可知），則提供廣告專用頻道之事業，自係「頻道供應者」，而非上訴人稱之「廣告播送內容之託播人、代理人或製作人」。⒊有線廣播電視法第42條之規定意旨，主要在於將節目與廣告予以區分，以維護節目之完整性，而各個廣告之播出並不涉及擅自合併或停止播送頻道之情事，故廣告並未準用有線廣播電視法第42條第2項之規定。惟此有線廣播電視法第50條第1項所稱「廣告」準用之事項，應係指一般廣告而言，而不及於已提升為頻道層次之廣告專用頻道。⒋有線廣播電視法第55條第3項係為保護有線廣播電視消費大眾之權益所由之設，易言之，此定型化契約應（不得）記載事頃，係在規範系統經營者與消費者間之契約關係，然不得以上開規定，即謂主管機關不得就系統經營者廣告專用頻道相關事項進行管理之依據。⒌有線廣播電視法第46條規定，係要求頻道供應者應負有每年定期向被上訴人審議委員會申報預計協議分配之廣告時間、時段、播送內容、播送方式或其他條件之義務，但無從為「未為上開申報之事業，即非頻道供應者」之反面推論。⒍被上訴人95年12月28日通傳營字第09505148360號函下達「處理有線電視頻道規劃變更參考指標○○○區○○○○○道」與「廣告專用頻道」，然亦僅係兩者性質不同所為上開區分，不得僅以此即得遽認廣告專用頻道並非有線廣播電視法所稱頻道；且依上開參考指標，亦無廣告專用頻道之變更並非頻道變更之明文。⒎被上訴人97年4月10日以通傳營字第097 41022540號函示內容，僅在表示有4種頻道供應者無須先依衛星廣播電視法取得許可執照即可於有線廣播電視系統上架，但並未排除有線電視系統業者於頻道變更時，仍必須依規定先行向被上訴人申請許可之義務，是上訴人應係混淆「頻道供應者（內容提供者）與「系統業者（平台提供者）」兩者之義務。再被上訴人97年12月26日通傳營字第09741085900號函，則係補充解釋被上訴人上開97年4月10日函釋內容，特別強調廣告專用頻道於衛星廣播電視法完成修正前，雖暫不發給衛星廣播電視節目供應者許可執照，但現階段廣告專用頻道之變更，仍屬有線廣播電視系統經營者營運計畫中「頻道之規劃及其類型」之變更，新聞局及被上訴人仍將依有線廣播電視法第26條、第47條規定予以審查。是由前揭被上訴人二函釋之內容，可知廣告專用頻道供應者雖無須取得衛星廣播電視節目供應者許可執照，但有線電視系統經營者於變更頻道時，仍須先向被上訴人為許可之申請，兩者所負義務尚有區別，無從混為一談。⒏至於上訴人另以：消費者付費絕非為了看廣告，廣告專業頻道並非基本頻道……等情，非惟被上訴人所否認，而上開事實上之主張，並無從否認廣告專業頻道為頻道之事實。⒐更有甚者，上訴人於本件變更頻道前，即已將廣告專用頻道在內之所有播放頻道類別、頻道號數及頻道名稱在內，列為營運計畫內向被上訴人申請籌設許可，而為本件變更頻道之前1日始提出之營運計畫變更申請書，就其中上訴人吉隆公司部分，亦將廣告專用頻道列於其中，基此，亦足認本件廣告專用頻道之變更，即係有線廣播電視法第26條第1項營運計畫之變更。綜上，本件上訴人違章事實已然明確，而被上訴人及新聞局依有線廣播電視法之相關規定，發布相關之「須知」、「函釋」或「原則」並對上訴人為處分，亦難認有何違反「法律保留原則」、「法律優位原則」可言。㈢有線廣播電視法自88年修正公布實施，主管機關並於93年12月間訂定發布有線電視頻道規劃與管理原則，是系統經營者如於年度換約前未與頻道供應者達成續約決定，其自應於換約1個月前即應有所因應，惟上訴人竟於最後1日始以臨時換約不及而申請變更頻道，縱非故意，至少亦應認有重大過失，其自不得以繼續播出有違著作權法等其他法律規定為由，主張阻卻違反有線廣播電視法之規定。且審酌以上開情形，非僅廣告專用頻道可能發生，更可能發生在其他一般頻道，若認上訴人此部分之主張可採，則日後類此情事之發生將層出不窮，可能犧牲廣大消費者收視之權益。本案於原處分卷內，上訴人均已提出陳述書，且該等陳述書均係於99年1月3日提出之事實，已為上訴人所不爭執，是上訴人提出陳述意見書之時間，均係發生在被上訴人於99年1月4日作成原處分之前。退步言之，縱以被上訴人給與上訴人陳述意見之程序有何瑕疵存在，惟被上訴人原處分所根據上訴人擅自變更頻道之事實，在客觀上明白亦足以確認，揆諸行政程序法第103條第5款規定，亦得不予上訴人陳述意見之機會。又被上訴人為使有線廣播電視法之裁罰符合比例及平等原則，特訂定裁處廣播電視事業罰緩案件額度參考表，分別就不同情節，訂立具體之考量項目，並區分等級而訂定不同之處罰額度，與法律授權目的尚無牴觸。而上訴人違反行政上之法律行為，被上訴人認上訴人「違法情節核屬嚴重」及「對消費者權益影響甚鉅」，而依上開標準分別採計「30分」及「15分」，並依「違法等級及罰緩額度參考表」計算裁罰金額為50萬元，再因認定上訴人「顯有明知違法之直接故意」，而酌加20萬元，故對上訴人各裁罰數額為70萬元，係在法定罰鍰額度之內，且為確保公共利益所必要，符合法規授權目的，係依法裁量之結果，並無不行使裁量權或裁量不當之違法，核與行政程序法第10條之規定尚無不合。況參酌以上訴人明知有線廣播電視法之相關規定，違反此項行政法律上之義務，依各個上訴人之違規情節均係相同，均處以70萬元之罰鍰，亦係符合公平原則，且在事務本質上並無具體特殊情事，而得據以減輕裁罰之正當理由，難謂原處分未斟酌具體個案情形而為裁罰，與比例原則亦無違背。綜上所述，上訴人起訴論旨，均無足採。從而，原處分認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。六、本院查：㈠按「（第1項）申請有線廣播電視之籌設，應填具申請書連同營運計畫，於公告期間內向中央主管機關提出。（第2項）營運計畫應載明下列事項︰……頻道之規劃及其類型。……」「申請書及營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請。但第22條第2項第4款、第11款、第12款內容變更者，不在此限。」「（第1項）經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：……未依第26條第1項規定申准，擅自變更申請書內容或營運計畫者。……（第2項）前項限期改正方式如下：處分全部或部分股份。轉讓全部或部分營業。免除擔任職務。其他必要方式。」有線廣播電視法第22條第1項、第2項第5款、第26條第1項、第68條分別定有明文。㈡本件上訴人未經向被上訴人申請許可，即變更營運計畫書中99年度頻道規劃及其類型，自99年1月1日凌晨起，擅自更換5個廣告專用頻道等情，為原判決所確認之事實，並為上訴人所不爭。則被上訴人認有未經申准擅自變更營運計畫內容，違反有線廣播電視法第26條第1項規定情事，於法即無不合。㈢上訴人雖主張其自99年1月1日凌晨零時起變更其5個廣告專用頻道之託播內容及託播者，不屬於變更營運計畫之「頻道之規劃及其類型」云云。惟查國內有線電視市場在現行有線廣播電視法規範下，係採分區經營之許可制，業已形成各縣市地區為一家獨占或少數家寡占的有線電視經營現實，頻道供應業者及消費者，均全然仰賴系統供應者之頻道通路。因此，有線廣播電視法在立法上對有線電視系統經營者採高度管制，對於系統經營者任一頻道之變更，均要求先向主管機關事先申准始得為之，此即有線廣播電視法第26條第1項所由設。而管制的最終目的，即在實現有線廣播電視法第1條所揭示之立法目的「促進有線廣播電視事業之健全發展，保障公眾視聽之權益，增進社會福祉」。次按有線廣播電視法第2條第4款就「頻道供應者」，定義為「指以節目及廣告為內容，將之以一定名稱授權予有線電視系統經營者播送之供應事業，其以自己或代理名義為之者，亦屬之。」即認節目與廣告原均係頻道內容之一種。僅廣告係以影像或聲音推廣商品、服務，著重於商業言論之表現，與表演、公益、新聞等各類型之節目有其差異，故將節目之管理訂定於有線廣播電視法第四章「節目管理」；而廣告節目既不失其行銷商品、服務之性質，乃與一般性之廣告同受有線廣播電視法第五章「廣告管理」之規範。惟系統經營者依有線廣播電視法第47條成立廣告專用頻道時，不僅是節目完全廣告化，且依有線廣播電視法第45條第2項規定，排除廣告時間之限制，並依同法第50條準用有關節目管理（即內容之限制、分級處理等）之規定。是廣告專用頻道之「內容」，非係分割由個別廣告託播商託播，而是由單一節目供應事業製作提供，如廣告專用頻道之單一節目供應事業有所更易，自不應與一般個別廣告託播之變更同視，而應與同係藉由特定頻道（指收視者固定能夠從電視機螢幕上收視同一來源的一組頻率）為媒介，而被收視者所收看之節目等同看待，均應接受相同之管制措施。此由有線廣播電視法於88年2月3日修正發布後，先後主管機關新聞局及被上訴人，本於職權於不違反母法本旨下，所為解釋性函令及作業準則之內容，亦可知其內涵。如：⒈前主管機關新聞局於89年4月18日函說明三：「有線廣播電視法業於88年2月3日修正公布，在修法前營運計畫應載明之『頻道數目』、『頻道使用方式』、『每日播送時間』、『節目內容』等四項，於修法時已修正為『頻道之規劃及其類型』。『廣告專用頻道』為『頻道類型』之一，因此貴公司營運計畫於獲得許可後有變更時，即應依法向本局為變更之申請。……」；⒉同局以93年12月13日所發布之「有線電視頻道規劃與管理原則」，於「貳、頻道規劃」中，列載「公益及闔家觀賞頻段規劃原則」、「廣告專用頻道規劃原則」、「其他頻道區塊規劃原則」等三項大原則；又於「伍、『頻道規劃及其類型』變更之管理」中，載明：「……系統經營者依本原則進行頻道調整以及日後相關之頻道異動，皆屬營運計畫變更，依下列規定申請，一系統經營者營運計畫記載『頻道之規劃及其類型』有變更時，例如新增頻道、頻道數量變動(含廣告專用頻道數量)、頻道位置變更、頻道停播及其他頻道規劃及其類型變更情形，系統經營者應…，並檢具下列文件函知所屬轄區直轄市、縣(市)政府：㈠變更內容對照表及說明。㈡頻道規劃及使用情形表(如附件三)……」；又依附件三之「頻道規劃及使用情形表」表格形式，該情形表應填載之項目包括頻道、頻道名稱、節目屬性、頻道使用方式、節目訊號來源（節目源地點/傳輸媒介）、節目供應者（是否為關係企業）、頻道代理商（是否為關係企業）等；⒊被上訴人97年12月26日函說明二：「……㈡依通訊傳播基本法第6條規定意旨，廣告專用頻道現階段仍照前中央主管機關行政院新聞局及本會前於系統經營者申請營運計畫『頻道之規劃及其類型』變更時，依有線廣播電視法第26條、第47條等有關規定審查通過後暫准予播送之方式辦理。」由上可明有線廣播電視法第22條第2項第5款所謂「頻道之規劃及其類型」，包括廣告專用頻道之數量、內容及供應商、代理商之變更。本件原判決就有線廣播電視法第22條第2項第5款所定「頻道之規劃及其類型」，援引上開主管機關行政規則，據以解釋「廣告專用頻道」之變更亦屬「頻道規劃及其類型」範圍，自屬無訛。另原判決以新聞局93年12月13日發布之「有線電視頻道規劃與管理原則」既明文指「新增頻道、頻道數量變動（含廣告專用頻道數量）、頻道位置變更、頻道停播及其他頻道規劃及其類型變更情形」，因認主管機關對於有線廣播電視系統業者關於營運計畫中頻道之規劃及其類型的管制，不限於節目頻道，尚包括廣告專用頻道；而頻道名稱，傳播內容屬性、訊號來源及供應者，頻道代理商等均屬上述「頻道之規劃及其類型」之範疇，則上訴人等人之前述營運計畫內容之頻道之規劃及其類型即有變更乙節，應堪認定。上訴人既未依有線廣播電視法規定申准，即逕予變更頻道規劃，被上訴人以上訴人未取得許可營運計畫變更，擅自變更頻道規劃，違反有線廣播電視法第26條第1項規定，而依同法第68條第1項第3款規定裁罰，核無不合等情，經核與卷內事證並無不符，並無違背論理法則或經驗法則，亦無判決不適用法規或適用不當、不備理由等違背法令情事。上訴意旨以：原判決不採立法解釋而另自創解釋，有不適用法令及適用不當之違法；廣告專用頻道之變更，非屬頻道之變更，惟原判決認原處分「於法無違」乙節，有判決理由矛盾之違法，且原判決未全面審視上開行政規則、函釋之內容，所為之認定不符有線廣播電視法之體系解釋云云，再予爭執，核屬其一己主觀之見而就法規依對己有利之解釋，自無可採。要難謂原判決有違背法令之情事。㈣按行政機關為行使法律所授與裁量權，除在遵循法律授權目的及範圍內實踐具體個案正義外，尚須顧及法律適用的一致性，符合平等對待原則，乃訂頒行政裁量準則作為行使裁量權準則，非法律所不許。被上訴人為違反通訊傳播相關法令事件取締及處分的主管機關，本件裁處時之被上訴人以96年9月4日通傳法字第09605130150號令修正發布之國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（以下簡稱罰鍰處理要點)，對於違反有線廣播電視法第68條裁罰案件，在法定裁罰金額範圍內，將違法等級分為10級，以評量積分決定等級，依等級不同而異其對應的罰鍰額度，並參以主管業務單位審酌違法相關情狀所為分數及罰鍰金額的建議，而評量積分係依違規情節或營運型態加以分類、區分普通及嚴重程度訂定違法行為評量表，適用違法行為評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表，擬具適當罰鍰建議，提請委員會議審議。核係為利不同案件同一違規情事，得適用相同裁罰原則，所為細節性、技術性的規定，客觀合理，自得為被上訴人援用為裁罰基準。業經原判決詳予說明，經核並無不合。另按行政裁量係立法者所給予行政機關就法效果決定的空間，裁量有助於行政機關實現個案正義，基於權力分立原則以及憲政機關管轄分工之效率原則，法院就行政機關之裁量權行使，就其行使裁量權所具理由，除非涉及裁量瑕疵或裁量怠情，法院原則上予以尊重，此與就法規構成要件事實之認定，原則上法院有進一步全面審查之權不同。經查，原處分係考量受處分人違法行為應受責難程度、所受影響層面既深且大及損害消費者權益甚鉅，於評量表分別採計30分及15分，計45分，對應違法等級及罰鍰額度表，應處罰鍰50萬元，因頻道變更規定行之有年，經營者應充分知悉法令規定，卻以契約到期不及申報為由，逕自變更頻道，且無改正意願及補救措施，經委員會議決議酌加20萬元，計裁處罰鍰70萬元，並限期改正完成，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證，並經被上訴人委員會議決議，於法定裁罰範圍內予以裁處，自無不合。㈤再查有線廣播電視法訂定頒布實施行之有年，上訴人設立公司並經核准經營有線電視之系統經營者，就頻道的規劃及其類型的變更，應經申准一事，難以諉稱不知。被上訴人尚且於98年12月25日發函予各上訴人，表示頻道規劃如有異動，應提出變更申請，在未核准之前自不得逕行變更。再者，申請頻道變更，僅係上訴人經營有線電視之系統經營者請求被上訴人變更頻道或營運計畫，尚待被上訴人核准，因頻道變更規定行之有年，經營者應充分知悉法令規定，卻以契約到期不及申報為由，逕自變更頻道，其無改正意願及補救措施之意甚明，是不論上訴人於「98年12月31日」或「99年1月4日」發函申請變更事宜，均不能免於其無改正意願之認定，則本件經委員會議決議酌加20萬元，自無不合。上訴意旨以：原判決就上訴人上開「98年12月31日」或「99年1月4日」發函申請變更事項未予審酌及漏未就被上訴人裁罰之裁量權行使有無濫用乙節，予以審酌，有認定事實不憑證據之違法云云，並非可採。㈥至於上訴人所提出「有線廣播電視系統經營者/有線播送系統定型化契約應記載及不得記載事項」第2條及第8條關於對廣告專用頻道之除外規定，僅係主管機關就定型化契約如何記載項目之規範，與本案判決結果不生影響，原判決就該與判決無關之事項不予論述，自無判決理由不備可言。上訴人以上開規定主張：原判決就上述規定之重要攻擊防禦方法，恝置不論，未說明不採之理由，有判決理由不備之違法云云，係重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，並非可採。㈦另按行政罰法第42條規定：「行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。但有下列情形之一者，不在此限：已依行政程序法第39條規定，通知受處罰者陳述意見。……裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認。……」其目的在於避免行政機關恣意專斷，並確保受處罰者權益，另基於行政效能考量，同時規定得不給予陳述意見機會的例外情形，該條第6款既規定行政處分「根據之事實」，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予當事人陳述意見之機會，自應指構成裁罰基礎之違反行政法上義務行為事實，客觀上明白足以確認者，即合於上引法條第6款規定而得不給予陳述意見機會，若事件已合於該款規定，對於同一事件之罰鍰裁量因素事實部分之事實，不論是否客觀上明白足以確認，縱未通知上訴人就該非基礎事實部分陳述意見，其程序亦難謂違法。經查，本件上訴人均已提出陳述書，且該等陳述書均係於99年1月3日提出之事實，已為上訴人所不爭執，是上訴人提出陳述意見書之時間，均係發生在被上訴人於99年1 月4日作成原處分之前。足證本件被上訴人於作成裁處前，已依前開規定，給予上訴人陳述意見機會，自無違法可言，且原判決對上訴人援引行政罰法第42條規定所為之指摘為不可採等事項，業已說明甚詳，原判決自無違反行政程序法第102條規定。㈧末按行政罰法第13條所規定之要件，係以避免自己或上訴人之負責人及執行業務之受雇人身體、名譽或財產之緊急危難，而出於不得已之行為為要件，若有其他選擇者，自非本條適用。經查，本件上訴人不能繼續按原規劃內容繼續播出「東森得意購」廣告，只要於畫面說明原因即可，其責任自應由「東森得意購」負責，無庸為上述未取得被上訴人許可營運計畫變更，擅自變更頻道規劃之行為，其所為違反行政法上義務行為顯有其他選擇，自無緊急避難免責事由之適用。原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。上訴意旨以：本件上訴人實有避免自己或上訴人之負責人及執行業務之受雇人身體、名譽或財產之緊急危難，而出於不得已之行為，故有行政罰法第13條規定之緊急避難阻卻違法事由，原審未予斟酌，有判決不適用法規之違法云云，核屬其一己主觀之見，要難謂原判決有違背法令之情事。㈨上訴人其餘上訴理由，雖以該判決違背法令為由，惟核其上訴理由，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並就原審已論斷者，泛言未論斷，或就原審所為論斷，泛言其論斷矛盾，而非具體表明合於不適用法規、適用法規不當，其上訴自屬無理由。㈩綜上所述，本件上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　9　　月　　27　　日最高行政法院第六庭審判長法官　廖　宏　明法官　侯　東　昇法官　江　幸　垠法官　陳　國　成法官　林　金　本以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　9　　月　　28　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第876號

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