最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第961號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第961號

上訴人

依美有限公司

代表人

蘇依涵

訴訟代理人

王瀚興 律師

被上訴人

財政部基隆關稅局

代表人

馬幼竹

訴訟代理人

黃怡杰

上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國101年5月24日臺北高等行政法院101年度訴字第390號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人於民國（下同）100年8月5日委由力久國際有限公司（下稱力久公司）向被上訴人報運進口比利時產製之WASTEPLASTIC BAGS（廢塑膠袋）乙批（進口報單號碼：第AE/BC/00/UU74/7058號，下稱系爭貨物），經被上訴人查驗結果，實到貨品為95%廢塑膠袋夾雜5%廢衣服、絨毛玩具、廢襪子、廢鞋子、廢紙尿布及廢手套等物品，嗣經會同行政院環境保護署環境督察總隊北區環境督察大隊（下稱環保署督察大隊）及力久公司會勘判定，系爭貨物為一般廢棄物（生活垃圾），屬行政院環境保護署92年4月22日環署廢字第0920029006號公告（下稱環保署92年4月22日公告）禁止輸入之物品，依廢棄物清理法第38條第4項準用同條第1項規定，應取得主管機關核發之輸入許可文件始得進口，上訴人無輸入許可文件即擅自進口，已違反管制規定，被上訴人乃依廢棄物輸入輸出過境轉口管理辦法（下稱廢棄物過境轉口管理辦法）第10條第1項規定，於100年10月3日以基普六字第1001028382號函（下稱原處分），通知上訴人限期辦理退運，上訴人雖於100年10月14日將系爭貨物退運出口，惟對原處分仍表不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人未書面通知上訴人出席100年8月15日之會勘，且無公正第三者參與，會勘工作紀錄中，並無敘明貨物之數量及重量，違反明確性原則。又系爭貨物為可再利用及精緻化之資源回收物品，並非垃圾或一般廢棄物，被上訴人未依廢塑膠袋、二手衣服、二手絨毛玩具等物品重量計算稅額，准上訴人完稅進口通關，損害上訴人之權益。（二）訴願決定書稱系爭貨品為一般廢棄物（生活垃圾），95%廢塑膠袋夾雜5%廢衣服等，惟會勘工作紀錄中無生活垃圾之字句且未註明比例。又上訴人係依據行政院環境保護署（下稱環保署）97年3月5日環署廢字第0970016070號公告合法進口廢塑膠袋，自無須輸入許可文件即可進口，是訴願決定書稱上訴人未依規定取得主管機關核發之輸入許可文件，即擅自進口經審理違章成立，依廢棄物過境轉口管理辦法第10條第1項規定，責令上訴人限期辦理退運，即違反上開環保署准許不需輸入許可文件即可進口之公告。再者，系爭貨物屬合法進口項目，且夾雜並非夾帶，上訴人並無主觀犯意且無對價關係，蓋夾雜之物品係外國出口商之工人所為，上訴人可將之再利用及精緻化為資源回收物品，絕非廢棄物清理法第2條第1項第1款所稱之一般廢棄物。（三）廢棄物過境轉口管理辦法第10條規定僅能退運「有害廢棄物」與「一般事業廢棄物」，系爭貨物既被環保署100年10月28日環署督字第1000094237號函（下稱環保署100年10月28日函）認定為「一般廢棄物」，而非有害廢棄物或一般事業廢棄物，且廢棄物過境轉口管理辦法並未授權被上訴人可對一般廢棄物逕行退運，原處分豈可依據上開規定命上訴人限期退運。縱認系爭貨物為一般廢棄物，惟原處分顯然混淆廢棄物清理法第2條對廢棄物之界定，將不應退運之一般廢棄物逕予退運，而未依關稅法第96條及其施行細則第60條、第61條規定採取退運以外之方式，於拍賣後將所得交與上訴人，使上訴人不致受損，被上訴人捨此不為，竟命上訴人將系爭貨物退運，顯然違法。（四）廢棄物清理法第2條有關廢棄物之規定甚為明確，然環保署92年4月22日公告就「生活垃圾」卻未明訂回收利用之二手衣物是否應包含在內，不僅使法律適用產生不安定性，且使人民與行政機關無所適從，而有立法不明確之弊病。本件系爭貨物依照一般經驗法則，應可回收或販賣，夜市更常有回收之衣物，故是否屬生活垃圾與焚化煤灰不無疑問，且該環保署公告之生活垃圾是否包含二手衣物，非受規範者所得預見，有違法律明確性原則。該環保署公告之「一般廢棄物中之生活垃圾及其焚化灰渣」，仍須符合廢棄物清理法第2條有關一般廢棄物之定義，不得逾越母法之授權；惟查系爭貨物中夾雜之廢衣物與絨布玩具等，並非動物之屍體或糞尿，且非足以造成環境汙染之廢棄物，竟遭認定為生活垃圾，該環保署公告顯然逾越廢棄物清理法第2條之立法意旨及法律授權等語，求為判決確認原處分違法。

三、被上訴人則以：（一）本於國際貿易慣例，進口商所進口之貨物，完全都由國外之出口商提供，如果嚴格以刑法上進口商行為（作為或不作為）為基礎之過失責任理論，將使行政管制之目的為之落空，無法達成法規在立法設計之規制功能，難謂法律之正確解釋及適用。在行政罰上之注意義務，自應有民法上與履行輔助人（民法第224條）之故意過失負同一責任之適用，即將與上訴人締結買賣契約或依約定為出賣人之過失，亦視為上訴人本人之過失。依據海關管理進出口貨棧辦法第21條及海關徵收規費規則第4條規定，貨主得申請查看貨物，使得在報關前發現來貨違法之事實，故上訴人未申請進入存貨處所看貨，以發現來貨是否夾雜違章物品，亦應負應注意能注意而未注意之過失責任，原處分洵屬合法。（二）被上訴人會勘前已電話通知上訴人委託之報關業者力久公司，並請其轉知上訴人於100年8月15日會同環保署督察大隊共同勘驗，是被上訴人應已就會勘作業踐行通知義務，而所通知之對象究為報關業者或上訴人、通知方式究為口頭或書面，均於原認定不生影響，並無行政程序瑕疵；且會勘工作紀錄對於系爭貨物之數量、品質均有記載，並無誤判之實，上訴人所執核屬其主觀法律歧異見解，並不足採。另依上訴人基本資料查詢所載，國際貿易業既為上訴人所營事業項目之一，對於我國報關相關法令自應知之甚詳，對於系爭貨物之內容物，亦無不知之理，其就進口貨物於報關時本應多方查證，尤其對我國廢棄物管理更應特別審慎注意，俾盡其據實申報之義務，其應注意能注意而不注意，致進口系爭貨物有夾雜廢棄物情事，縱非故意，仍難謂無過失，尚不得僅以夾雜貨品係外國出口商之工人所為，即解免其過失責任。又依環保署100年10月28日函說明二及會勘工作紀錄，系爭貨物經判定核屬一般廢棄物，至廢塑膠袋及夾雜之廢衣物等廢棄物比例則根據實到貨物數量推估，並不影響系爭貨物為一般廢棄物之認定。（三）進口貨物是否許可輸入之情事，係以實際來貨為認定之依據，依本件會勘工作紀錄，系爭貨物經判定核屬一般廢棄物殆無疑義。又中央貨櫃倉儲股份有限公司囿於倉位不足，不同意上訴人利用該公司進口倉間現場進行廢棄物分類，故上訴人未經許可擅自輸入一般廢棄物，違反廢棄物清理法第38條規定至臻明確，而上訴人所提合法進口廢塑膠袋係經分類之貨物，上訴人據此自認無須進口許可文件即可進口，純屬錯誤認知等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）比利時RATI TEX IMPORT-EXPORT若非廢棄物清理法第2條第4項規定所稱之事業，其所進口之系爭貨物即屬一般廢棄物；又依巴塞爾公約所列管之廢棄物名單中，有「穿過的衣物和用過的其他紡織品」。而觀原處分卷所附系爭貨物相片，環保署認定其屬「一般廢棄物中之一般生活垃圾」，雖非動物之屍體或糞尿，但衡諸一般經驗法則，應足肯認其可定位為「一般生活垃圾」，環保署92年4月22日公告並未如上訴人所稱違反或逾越廢棄物清理法第38條及廢棄物過境轉口管理辦法之範疇。至於上訴人主張訴願決定中記載會勘紀錄所無之來貨「廢塑膠」及「夾雜物」之比例一節，查會勘紀錄中雖未明載來貨中「廢塑膠」及「夾雜物」之比例，但自系爭貨物照片觀察，所謂「廢塑膠」及「夾雜物」業已混雜，顯然在廢棄物過境轉口管理辦法第10條規定之期限內，難以清除及分類，此由上訴人提出派人清除及分類之申請，經中央貨櫃倉儲股份有限公司拒絕作為「廢棄物清理場」之回復，益證來貨因「廢塑膠」及「夾雜物」之混雜，而被環保署認定為一般廢棄物之一般生活垃圾，並無違誤。此外，上訴人要無主張其可對未申報進口之「廢塑膠」及「夾雜物」作分類及再利用，被上訴人應容許就「廢塑膠」部分准許通關進口，「夾雜物」課稅再利用之法律上權利。又被上訴人依法禁止來貨輸入及限期退運，係就整體來貨所作之處分，則訴願決定書所載來貨中「廢塑膠」及「夾雜物」之比例即與原處分之合法無關。（二）上訴人輸入系爭貨物既委由力久公司為其辦理報關業務，則該公司從屬人員從事報關相關業務，即屬以上訴人之使用人或代理人地位所為，上訴人所委任之報關業者力久公司已於100年8月15日下午指派陳新忠會同環保署督察大隊及被上訴人所屬人員實施勘驗，被上訴人已就會勘作業踐行通知義務，上訴人指稱會勘程序有所瑕疵，洵不足採。另本於國際貿易慣例，在行政罰有關過失違章，其客觀注意義務具體內容之認定，外國出口商應亦有前使用人（即民法224條所稱履行輔助人）之故意過失負同一責任之適用，即將與上訴人締結買賣契約或依約定為出賣人之過失，亦視為上訴人本人之過失。本件上訴人既不能舉證證明自己無過失，即應負有被禁止輸入來貨及限期退運之義務。（三）上訴人進口之廢塑膠袋因混雜由家戶或其他非事業所產生之（生活）垃圾的「一般廢棄物」，且無法進行分類，此等違反管制規定之效果應由上訴人自負其責。至於上訴人所稱「回收利用之二手衣物」是否包含於「生活垃圾」中有所不明，惟上訴人報關進口之系爭貨物為「廢塑膠袋」，並不包含「可回收利用之二手衣物」，依法並無主張「夾雜物」係可「回收利用之二手衣物」，被上訴人應准其進口及再利用之依據，此項主張殊屬無據。（四）系爭貨物業經定性為「廢棄物」，而非關稅法所規範之「應徵關稅之貨物」，自應依據廢棄物清理法處理，無關稅法第96條及其施行細則第60條、第61條之適用。且徵諸關稅法第96條第1項及其施行細則第60條之規定可知，「不得進口之貨物」原則上即應責令限期辦理退運，何況是「廢棄物」，而本件上訴人夾雜廢塑膠進口之一般廢棄物，既未經許可及核准，更無由被上訴人處分沒入，製造垃圾於國內之義務，被上訴人命其限期退運，要屬依法行政當然作為，因認原處分並無違法，而駁回上訴人之訴。

五、本院查：

（一）按「（第1項）本法所稱廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。二、事業廢棄物：（一）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。．．．（第4項）第一項第二款之事業，係指農工礦廠（場）、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之事業。」「（第1項）事業廢棄物之輸入、輸出、過境、轉口，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發許可文件，始得為之；其屬有害事業廢棄物者，並應先經中央主管機關之同意。但事業廢棄物經中央主管機關會商目的事業主管機關公告屬產業用料需求者，不在此限。（第2項）前項事業廢棄物之輸入、輸出、過境、轉口之申請資格、文件、審查、許可、許可期限、廢止及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。（第3項）事業廢棄物有下列情形之一者，禁止輸入；其種類，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關公告之：一、有嚴重危害人體健康或生活環境之事實。二、於國內無適當處理技術及設備。三、直接固化處理、掩埋、焚化或海拋。四、於國內無法妥善清理。五、對國內廢棄物處理有妨礙。（第4項）屬國際公約列管之一般廢棄物之輸入、輸出、過境、轉口，準用前三項規定辦理。」廢棄物清理法第2條第1項、第4項，及同法第38條分別定有明文。又依廢棄物清理法第38條之立法理由「基於遵守聯合國巴塞爾公約規定，對公約所列管之廢棄物項目，不論於我國是否定義為『事業廢棄物』，均應加以列入管理，爰增訂修正條文第4項。」依上，已由巴塞爾公約列管，而為我國廢棄物清理法定義為「一般廢棄物」者，其輸入即應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發許可文件，始得為之，其輸入應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。又家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物為廢棄物清理法第2條第1項第1款所指之一般廢棄物，而「穿過的衣物和用過的其他紡織品」為聯合國巴塞爾公約列管之廢棄物名單，有該公約廢棄物綜合清單在卷（見原審卷第96頁以下）可稽。是廢棄物清理法主管機關環保署已依據上開規定，於92年4月22日以環署廢字第0920029006號公告「主旨：公告『禁止輸入之事業廢棄物及一般廢棄物種類』。依據：廢棄物清理法第38條第3項、第4項。公告事項：禁止輸入之事業廢棄物及一般廢棄物種類如下：一、有害事業廢棄物，但屬下列情形者除外：（一）經公告屬產業用料需求者。（二）不含油脂廢電線電纜。（三）非屬巴塞爾公約列管者，但混合五金廢料除外。二、廢皮革削皮（不適於製造皮製品者）及廢皮革粉。三、一般廢棄物中之生活垃圾及其焚化灰渣。」即公告「一般廢棄物中之生活垃圾」為禁止輸入之一般廢棄物。此一公告之內容，依上所述，於法並無不合，亦無超越法律授權之問題。又廢棄物清理法第38條第4項規定「屬國際公約列管之一般廢棄物之輸入、輸出、過境、轉口，準用前三項規定辦理」係將「屬國際公約列管之一般廢棄物」，作為規範之對象，已成為該條規定之要件。是經國際公約列管之廢棄物，而依我國廢棄物清理法定義為「一般廢棄物」者，其輸入即應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發許可文件，始得為之。上訴人以原判決未就聯合國巴塞爾公約是否業經我國立法院審議通過，是否為我國法之一部，尚未明確，逕依立法理由，作為拘束上訴人權利之依據，有判決違法情事，自屬誤解。

（二）本件原判決認上訴人以廢塑膠袋之名義申報進口之系爭貨物，其中夾雜廢衣服、絨毛玩具、廢襪子、廢鞋子、廢紙尿布及廢手套等物品，為一般廢棄物中之生活垃圾，屬環保署92年4月22日環署廢字第0920029006號公告禁止輸入之物品，係以系爭貨物經被上訴人會同環保署督察大隊及上訴人委託報關之力久公司代表共同會勘後，依查驗之結果，發現實到貨品為塑膠袋夾雜廢衣服、絨毛玩具、廢襪子、廢鞋子、廢紙尿布及廢手套等，又上開物品係家戶或其他非事業所產生之垃圾，且客觀上亦足以污染環境衛生，原判決依所調查之證據及全辯論意旨，認定系爭貨物為一般廢棄物中之生活垃圾，亦難認與經驗及論理法則違背，被上訴人並據以認系爭貨物屬禁止輸入之一般廢棄物，揆諸前開規定及說明，於法自無不合。至系爭貨物是否可再利用及精緻化予以資源回收之可能，核與本件系爭貨物是否為「一般廢棄物中之生活垃圾」之認定無涉，上訴人以此指摘原判決有認定事實之違法，尚難採取。

（三）又按依廢棄物清理法第38條第2項、第4項所授權訂定之廢棄物過境轉口管理辦法，為法律授權該法主管機關對於如何執行「事業廢棄物」及「國際公約列管之一般廢棄物」之輸入、輸出、過境、轉口之申請資格、文件、審查、許可、許可期限、廢止及其他應遵行事項，所訂定之技術性及細節性規定，該管理辦法之內容，自須與該法第1條規定「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康」之立法目的相合，且其解釋亦應合於廢棄物清理法規範之立法精神。再按「未依本辦法規定申請許可，擅自輸入有害廢棄物或一般事業廢棄物，或經許可輸入且已運達我國口岸之廢棄物因故不得進口或未經提領，其收貨人、貨品持有人或運送人，應於接獲通知日起30日內，將該批廢棄物退運出口。」為廢棄物過境轉口管理辦法第10條第1項所規定。依該條規定得「退運」之對象，固以「未依本辦法規定申請許可，擅自輸入之有害廢棄物」、「未依本辦法規定申請許可，擅自輸入一般事業廢棄物」及「經許可輸入且已運達我國口岸之廢棄物因故不得進口或未經提領者」3類，雖廢棄物過境轉口管理辦法未對於「已達我國口岸之禁止輸入之事業廢棄物或一般廢棄物」有「退運出口」之明文規定；然禁止輸入之一般廢棄物，在政策上及立法選擇時，即已禁止其進入我國，如對於已達我國口岸之禁止輸入一般廢棄物，不得以「退運出口」之手段使其離境，將無法達成其原本禁止輸入之管制目的。是為合廢棄物清理法規定之精神，與規範之目的，「經許可輸入且已運達我國口岸之廢棄物因故不得進口或未經提領」依廢棄物過境轉口管理辦法第10條第1項之規定應予「退運出口」，為達管制目的，「已達我國口岸之禁止輸入事業廢棄物或一般廢棄物」依「舉輕以明重」之法理，自亦應解為應予以「退運出口」，始合於前揭廢棄物清理法規範之立法目的，及該法第38條第2項、第4項規定之授權意旨，此亦為當然解釋。

（四）原判決認系爭貨物為未經許可輸入之「一般廢棄物中之生活垃圾」，而以「．．．可知若經許可輸入之廢棄物（包括事業廢棄物及一般廢棄物）業已運達我國口岸，但經查明來貨屬『一般廢棄物之一般生活垃圾』者，除禁止輸入外，即已符合上開辦法第10條第1項規範之『經許可輸入且已運達我國口岸之廢棄物因故不得進口』之要件，而得依該條項規定命其退運，從而，若經許可輸入之一般貨物，業已運達我國口岸，但經查明來貨因故業已屬不得進口之『一般廢棄物之一般生活垃圾』者，依舉重以明輕之法理，更應禁止其輸入，．．．。揆諸前揭規定及說明，被告於100年10月3日以基普六字第1001028382號函命原告在接獲通知日起30日內辦理退運出口，要屬有據。」為理由，認被上訴人原處分尚無違法，揆諸前開說明，理由雖不盡相同；然結果則無二致。上訴人以本件原判決認系爭來貨為「一般廢棄物之一般生活垃圾」為一般廢棄物，非「有害廢棄物」或「一般事業廢棄物」，不屬廢棄物過境轉口管理辦法第10條第1項所規定應退運出口之廢棄物，原處分顯有混淆廢棄物清理法第2條對廢棄物之界定，逕予退運，顯然違法，尚難採據。

（五）再按，依前開廢棄物清理法第38條第1項「事業廢棄物之輸入、輸出、過境、轉口，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發許可文件，始得為之；其屬有害事業廢棄物者，並應先經中央主管機關之同意。」規定，「廢棄物」並非不得為輸入、輸出或轉口，自有可能為「應徵關稅之貨物」。又關稅法第1條規定：「關稅之課徵、貨物之通關，依本法之規定。」是得進口之廢棄物其進口通關，自有關稅法之適用。又廢棄物清理法第1條規定：「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」是關於廢棄物之處理，廢棄物清理法為特別法，應優先適用，僅於該法未規定者，始有其他法律適用之可能。從而，關稅法第96條第1項固規定：「不得進口之貨物，海關應責令納稅義務人限期辦理退運；如納稅義務人以書面聲明放棄或不在海關規定之期限內辦理退運，海關得將其貨物變賣，所得價款，於扣除應納關稅及必要費用後，如有餘款，應繳歸國庫。」以本件之情形，原判決已認系爭貨物性質上為「廢棄物」，而有廢棄物清理法之適用，亦為該法所授權訂定之廢棄物過境轉口管理辦法適用之對象，依特別法優先適用之原則，自無再適用關稅法第96條第1項規定之餘地。原判決以系爭貨物性質上為「廢棄物」，而非關稅法所規範之「應徵關稅之貨物」，遂認無關稅法第96條及其施行細則第60條、第61條之適用，理由雖有未洽，但其結論，並無不同。是被上訴人對於本質上屬廢棄物之本件系爭貨物，依廢棄物輸入輸出過境轉口管理辦法第10條第1項規定，作成退運之處分，尚無不合。上訴人指摘未依關稅法第96條及其施行細則第60條、第61條之規定處理，係違背法令，尚屬無據。

（六）末按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」為行政罰法第1條本文及同法第7條第1項所規定，而行政罰法第1條所指「其他種類行政罰」，該法第2條定有解釋。查海關依廢棄物輸入輸出過境轉口管理辦法第10條第2項規定「通知限期退運」之處分，係因行為人未依該辦法規定申請許可，擅自輸入有害廢棄物或一般事業廢棄物，或經許可輸入且已運達我國口岸之廢棄物，致依法管制不得進口之廢棄物已事實上通關，為達成廢棄物清理法「有效清除、處理廢棄物」之管制目的，乃有退運之規定。是通知退運之處分，固有不利處分之性質，然其性質係為達成廢棄物進口管制目的所為之必要措施，尚非行政罰法第2條所指之裁罰性不利處分，而非屬同法第1條所謂之「其他種類行政罰」，應無行政罰法第7條規定之適用。故不問行為人有無故意或過失，只要合於退運之要件，為達管制目的，即應予退運。原判決對上訴人之行為是否有過失予以認定，固有未合；惟依上所述上訴人對於本件違章行為，是否有故意或過失予以爭執，指摘被上訴人作成原處分於法不合，並認原判決有適用法律之違法，亦屬無據。

（七）綜上所述，原判決經調查證據辯論後，依其心證認原處分並無違法，而將上訴人確認原處分違法之請求予以駁回，其理由雖有未洽，然其駁回之結果則無二致。又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，執前詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，尚難認為有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異