最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第980號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第980號上訴人　中華民國荒野保護協會代　表　人　賴榮孝上訴人　中華民國專業者都市改革組織代　表　人　黃瑞茂上訴人　台灣蠻野心足生態協會代　表　人　楊士慧上訴人　游藝潘翰聲陳伯烱林雪芳林啟東林思甄吳怡蒨羅嘉明共同訴訟代理人　林三加　律師涂予尹　律師蔡雅瀅　律師被上訴人　行政院環境保護署代　表　人　沈世宏訴訟代理人　陳修君　律師潘正芬　律師被上訴人　臺北市政府代　表　人　郝龍斌訴訟代理人　蔡進良　律師參加人　臺北市政府文化局代　表　人　謝小韞參加人　遠雄巨蛋事業股份有限公司代　表　人　趙藤雄參加人　臺北文創開發股份有限公司代　表　人　劉國治上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國100年5月19日臺北高等行政法院98年度訴字第739號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人中華民國荒野保護協會代表人原為林耀國，99年9月 26日變更為賴榮孝，業據其具狀聲明承受訴訟，自應允准，合先敘明。二、上訴人就臺北市政府環境保護局（下稱北市環保局）民國92年8月15日北市環秘㈠字第09233072202號公告「臺北文化體育園區整體規劃案」（下稱系爭開發案）有條件通過之環境影響評估審查結論（下稱系爭環評審查結論或原處分），以有違反環境影響評估法（下稱環評法）情事，於98年1月23 日向被上訴人行政院環境保護署（下稱環保署）及臺北市政府提出「公民訴訟書面告知函」，經被上訴人環保署以系爭開發案之環境影響評估（下稱環評）主管機關為臺北市政府，於98年2月5日以環署綜字第0980008968號函轉臺北市政府處理；被上訴人臺北市政府則以98年3月17日府環四字第09800308800號函復否認有怠於執行職務情事。嗣上訴人再於98年3月30日向被上訴人環保署及臺北市政府提出「公民訴訟書面告知（續）函」為補充說明及請求，被上訴人環保署以98年3月31日環署綜字第0980027137號函復略以：系爭開發案環評審查主管機關為臺北市政府，所告知暨請求事項非屬其權責。上訴人因而提起行政訴訟，經原審駁回後，仍表不服，遂提起本件上訴。三、上訴人起訴主張：㈠程序爭點部分：本案依環評法第23條第8項、第9項之公民訴訟條款，屬行政訴訟法第9條維護公益訴訟，得依同法第11條準用相關訴訟規定，就其個別情形，提起「確認訴訟」、「課予義務訴訟」；上訴人中華民國荒野保護協會、中華民國專業者都市改革組織、台灣蠻野心足生態協會等3團體均屬「公益團體」，上訴人游藝等8人皆屬「受害人民」，均具當事人適格；依環評法第22條規定意旨，被上訴人皆為環評法之主管機關，故皆有命開發單位停止實施開發行為之義務，均具當事人適格。㈡依環評法第2條及同法施行細則第12條規定，本件開發案由行政院核定，應以環保署為環評主管機關。再依環評法施行細則第7條規定意旨，被上訴人臺北市政府係屬開發單位。又臺北市政府等單位均僅為臺北市之機關，並非權利義務主體，其權利義務最終仍歸屬於臺北市。然被上訴人臺北市政府扭曲環評法制，自行辦理環評審查，故系爭環評審查結論自屬「缺乏事務權限」之無效處分。㈢北市環保局、工務局、交通局、都市發展局之首長既均為系爭開發行為之籌建委員，該等機關一方面全力規劃推動該開發案，另一方面擔任環評委員之機關首長、副首長，明知與該開發案有利害關係，卻不自行迴避，顯違臺北市政府環境影響評估審查委員會（下稱北市環評委員會）組織規程第9條及公序良俗且有重大明顯瑕疵。㈣系爭開發案環境影響說明書，未進行實質之替代方案評估，且刻意漏列重要資訊，有違公序良俗且有重大明顯瑕疵，且提供錯誤資訊，使系爭環評審查結論基於「錯誤之資訊」作成而有重大瑕疵。綜上，系爭環評審查結論依行政程序法第111條、第113條應屬無效等語，聲明求為判決：⒈確認系爭環評審查結論為無效的行政處分。⒉被上訴人環保署應命開發單位臺北市及遠雄巨蛋事業股份有限公司（下稱遠雄巨蛋公司）就系爭開發案之開發行為（含地上物及植栽移植工程），應向目的事業主管機關提出其開發行為之環境影響說明書，並由目的事業主管機關轉送被上訴人環保署依法進行環境影響評估審查事宜。⒊被上訴人環保署應命開發單位臺北市及遠雄巨蛋公司於系爭開發案依法所應辦理之環境影響評估事宜合法審查通過前，不得實施任何開發行為（包含植栽移除、整地、開挖、架設圍籬等）。⒋被上訴人臺北市政府應命開發單位臺北市及遠雄巨蛋公司於系爭開發案依法所應辦理之環境影響評估事宜合法審查通過前，不得實施任何開發行為（包含植栽移除、整地、開挖、架設圍籬等）。四、被上訴人環保署則以：查上訴人游藝等8自然人並非環評法第23條第8項所稱之「受害人民」，不具訴訟權能。又上訴人所提公民訴訟書面告知各事項雖屬善意，然經被上訴人環保署逐一審視，因非系爭開發案之環評主管機關，核非本件公民訴訟告知之相對義務人，業已將其告知函文轉送該案主管機關被上訴人臺北市政府，其亦已函覆上訴人，被上訴人環保署亦將此情通知上訴人，加以其訴之聲明第1項顯屬上訴人不適格，故上訴人所訴被上訴人環保署部分於程序即顯不合法。為此求為判決駁回上訴人之訴。五、被上訴人臺北市政府則以：㈠程序事項：依環評法第23條第9項提起之「環境公民訴訟」，尚不及於「確認無效訴訟」及「課予義務之訴」，上訴人訴之聲明第1項欠缺「上訴人適格」或「訴訟權能」及「即受確認判決之法律上利益」。再者，上訴人僅先於98年3月30日以「公民訴訟書面告知函」補充請求，亦顯不該當行政訴訟法第6條第2項、行政程序法第113條第2項所規定「向原處分機關請求確認其無效」之先行程序。又縱若上訴人訴之聲明第4項屬環境公民訴訟，上訴人遊藝等8人無具體證據證明其確為受害人民，且其非向原處分機關提出，亦不符環評法第23條第8項、第9項規定之告知程序。㈡依環評法第2條、行政程序法第15條及臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定，被上訴人臺北市政府以90年8月23日府秘二字第9010798100號公告其主管業務委任事項，已將「環境影響評估法中有關臺北市政府權限事項」業務委任北市環保局，以該局名義執行之。關於本案環評審議層級疑義，參酌環保署92年4月30日環署綜字第0920027633號函釋意旨，且系爭開發案係採BOT方式開發，是本案審議層級非屬被上訴人環保署。從而，本件所涉環評事項之主管機關應為北市環保局。㈢本案文化園區原開發單位為「臺北市政府文化局（下稱北市文化局）」，體育園區原開發單位為「臺北市政府教育局（下稱北市教育局）」。參照環評法第3條第2項、北市環評委員會組織規程第4條規定可知，北市文化局及教育局皆未派員擔任審查委員，自未參與表決，故無違反環評法規定。此外，上訴人關於「臺北市政府身為開發單位，又兼主管機關，違反利益迴避原則」之說，亦經本院98年度裁字第952號裁定駁斥。㈣依環評法第6條、開發行為環境影響評估作業準則第50條規定，本案說明書第八章已記載替代方案內容，並進行實質替代方案評估，亦經北市環評委員會審查通過，故無違反環評法第6條之情事。㈤依北市環評委員會組織規程第2條及第4條規定可知，開發單位所提供之環境影響說明書審查為北市環評委員會職責之一，且其成員除機關代表外，尚有專家學者。是該委員會本其專業知識可為獨立判斷，自不得指摘系爭環評審查結論有重大瑕疵而無效。㈥「建築物拆除及植栽移植工程」部分，因環評法第16條第1項、同法第3條第1項規定，與原通過之環境影響評估內容不同，故依規定辦理變更，過程中並已考量對於環境之衝擊，且經北市環評委員會第60次會議審查通過，是並無不法之處。綜上，上訴人之訴，於程序上除不符合環評法第23條第8項、第9項環境公民訴訟類型外，亦未符合行政訴訟法規範之訴訟類型要件；且實體上亦無理由。為此，求為判決駁回上訴人之訴。六、參加人北市文化局以：㈠參加人北市文化局依系爭環評審查結論第八點之指示，檢送環境現況差異分析及對策檢討報告（下稱環差報告）予北市環保局審查通過後，方開始實施開發行為，是以，參加人北市文化局對「文化園區」A區之開發行為並無違法之處。至於本件主管機關認定之爭議，與參加人北市文化局是否違反環評法規定實無涉，上訴人依此爭議提起環評法第23條第8項、第9項規定之訴訟，顯屬無據。㈡北市環保局依據環保署92年4月30日環署綜字第0920027633號函認定其為主管機關後，即依相關環評法之規定進行環評審查並做成准予通過之審查結果，故系爭環評審查結論並無缺少行政事務之瑕疵，亦無明顯重大之瑕疵，系爭環評審查結論顯然合法有效。㈢參加人北市文化局信賴系爭環評審查結論，進而投入無數之人力、物力於「文化園區」A區之開發，倘若系爭環評審查結論遭撤銷，參加人損失無從計算，職是，基於信賴利益保護原則，系爭環評審查結論應不得撤銷。七、參加人遠雄巨蛋公司以：本件參加人僅係開發單位，悉遵被上訴人臺北市政府之答辯意旨，並無上訴人起訴所指之行政違失。八、參加人臺北文創開發股份有限公司（下稱臺北文創公司）以：上訴人訴之聲明第1項並不符合環評法第23條第8項、第9 項之環境公民訴訟類型，亦未符行政訴訟法規範之確認之訴訴訟要件，故上訴人訴之聲明第1項顯有程序上之違法。另查本件參加人臺北文創公司因信賴系爭環評審查結論而耗時費力的鉅額投資參與本件文化園區B區之BOT開發案，如竟因上訴人不合法之訴求致使本BOT案開發基礎之系爭環評審查結論遭認定無效或撤銷，勢將遭致無法彌補之損失，衡諸信賴保護利益顯然大於撤銷行政處分所欲維護之公益，系爭環評審查結論依法亦不得撤銷。九、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠關於訴之聲明第1項部分：⒈按行政訴訟法第9條、第11條規定，公益訴訟應依第9條但書所指法律之特別規定，按其性質之不同，分別準用撤銷、確認或給付訴訟有關規定。而環評法第23條第8項、第9項即係賦予受害人民或公益團體得以主管機關為被上訴人，對主管機關怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟之權能，自屬行政訴訟法第9條所稱「法律有特別規定者」；環評法第23條第8項、第9項規定既稱「判令其執行」，自係請求主管機關為一定內容之行為，則據此所得提起之訴訟類型，應限於一般給付訴訟或課予義務訴訟，尚無提起確認訴訟之可能。查本件上訴人訴之聲明第1項之訴訟類型係確認訴訟，自非屬公益訴訟。⒉次按行政訴訟法第6條第1項、第2項規定意旨，上訴人如未踐行確認程序逕行起訴，其起訴即有不備其他要件之違法。經查，本件上訴人聲明第1項請求確認為無效之行政處分，係系爭環評審查結論，依該行政處分書面所載，其作成機關即原處分機關已明白揭示為「北市環保局」。而「北市環保局」依行政程序法第2條第2項之規定，自屬行政機關，其行使公權力對外所為之意思表示即為行政處分。又依行政程序法第15條第1項、臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定，被上訴人臺北市政府將環評法中有關其權限事項委任下屬北市環保局辦理，並無不合。⒊查本件上訴人雖稱其係以公民訴訟書面告知（續）函踐履行政訴訟法第6條第2項所定程序，惟該函既係向北市環保局以外之機關提出，自難認已踐行起訴前應向原處分機關確認之程序，況上訴人向被上訴人訴請確認系爭環評審查結論無效，亦欠缺被上訴人之適格，上訴人此部分訴訟即非合法。㈡關於訴之聲明第2、3、4項部分：上訴人所執理由無非以：依被上訴人臺北市政府90年12月27日府教八字第9014266900號函、行政院91年3月15日院臺體字第0910009304號函及行政院秘書長91年4月29日院臺體字第0910019918號函等文件顯示，系爭開發案之核定或審議層級應屬中央主管機關即被上訴人環保署，臺北市僅為開發單位，竟扭曲環評法制，自行辦理環評審查，系爭環評審查結論自屬「欠缺事務權限」之無效處分為據。惟查：⒈本件上訴人所執上開理由，核屬系爭開發案環評主管機關層級之爭執，既非屬開發單位之開發行為違法而主管機關怠於執行之情，即不符環評法第23條第8項、第9項規定要件。⒉按環評法第2條、第7條第1項及其施行細則第3條第3款、第4條第3款及第12條規定，本件系爭開發案之開發單位為北市教育局及北市文化局，且開發單位製作之「臺北文化體育園區整體規劃環境影響說明書」，亦係由兼為目的事業主管機關之北市教育局以92年6月11日北市教七字第09234386300號函轉送北市環保局辦理審查，參以環評法第3條第2項後段之規定，可知目的事業主管機關可兼為開發單位，此時僅限制兼為開發單位之目的主管機關迴避環評審查之表決，故系爭開發案之環評審查即應由直轄市主管機關即被上訴人臺北市政府為之。而被上訴人臺北市政府已將環評法中有關其權限事項委任北市環保局以該局名義行之，是北市環保局辦理系爭環評案之審查，並作成系爭環評審查結論，並無上訴人所指「欠缺事務權限」之情事。況本件開發案臺北文化體育園區之開發，為被上訴人臺北市政府職掌之地方事務，與中央各部會均無牽涉，且事實上本案之開發單位為北市教育局及北市文化局，審查程序亦由北市環評委員會行之，本案環評主管機關依法應為被上訴人臺北市政府，復為本院前就上訴人聲請假處分事件（按其本案訴訟即為本件訴訟），以98年度裁字第952號裁定所確定。⒊次查，有關系爭開發案環評審議層級疑義，前經北市環保局函詢被上訴人環保署，經被上訴人環保署92年4 月30日環署綜字第0920027633號函釋釋明，並參以系爭開發案環境影響說明書（定稿本）第一章開發單位名稱及其營業所或事務所之明文，且事實上系爭開發案係被上訴人臺北市政府以自籌財源、BOT方式興辦，屬自辦之重大建設計畫，與中央各部會並無牽涉，其環評審議層級應屬被上訴人臺北市政府。⒋再查，北市教育局96年5月29日所提「臺北文化體育園區─大型室內體育館開發計畫案專案報告」及行政院秘書長91年4月29日院臺體字第0910019918號函，皆係關於被上訴人臺北市政府就系爭開發案，請行政院協調相關事宜，與本案環評暨開發行為審議層級無涉。上訴人據而主張系爭開發案之核定或審議層級應屬被上訴人環保署，尚非可採。⒌末查，上訴人另指摘系爭開發案由臺北市各機關代表充當環評審查委員，未依法迴避，據此作成之環評審查結論違背公序良俗且有重大明顯瑕疵，此外本案環評審查未依法進行替代方案之實質審查，且係依據錯誤資訊作成而有明顯瑕疵等節，經核均屬對於系爭環評審查結論適法與否之實質上爭議，而系爭環評審查結論迄今未遭撤銷或廢止，亦未因其他事由失其效力，除具有形式存續力，不得再為爭訟外，亦具有實質存續力，當事人及原處分機關均應受其拘束，上訴人自不得事後再藉公益訴訟制度，爭執其合法性。故而，上訴人上開指摘，非屬其所得提起公益訴訟之範疇，爰不另審究。至上訴人指摘系爭開發案有未依法迴避審查乙節，已據被上訴人臺北市政府陳明：依北市環評委員會組織規程第4 條規定，有關機關之代表僅臺北市政府建設局、工務局、交通局、都市發展局，開發單位北市教育局、文化局並未在其列，皆未派員擔任審查委員，自未參與本案環評審查之表決，並無上訴人所指之情。綜上，上訴人之主張，均非可採，上訴人之訴應予駁回。十、上訴人上訴意旨略謂：㈠訴之聲明第1項部分：原判決認定本件適格被上訴人為北市環保局，顯有違「權限法定原則」及「再授權禁止原則」，嚴重破壞人民對於法律之公信力。況且，原判決未查系爭開發案後續相關環評處分，均以被上訴人臺北市政府名義作成，遽採被上訴人臺北市政府主張而為認定，有判決違反證據法則之違法。㈡訴之聲明第2、3、4項部分：⒈本件開發單位未依法定程序辦理變更（含環評變更），而未經合法之環評主管機關審查通過，即實施開發行為，屬開發單位違反環評法第2條、第6條、第16條、第17條、第22條、環評法實施細則第12條、第38條、北市環評委員會組織規程第9條，經上訴人書面告知後，環評主管機關仍未於法定期間內依環評法第22條、第23條執行，符合環評法第23條第8項、第9項之要件，原判決遽認本件不符該要件，有判決適用法規不當之違法。⒉環評主管機關，應依目的事業主管機關「核定」或「審議」開發行為之層級定之，而非「轉送」環境評估說明書機關之層級定之，亦非以「開發單位」之層級或是否以「BOT」方式興建定之，本案由行政院文化建設委員會、體育委員會「審議」，行政院「核定」，屬中央層級之開發案，原判決有適用環評法施行細則第12條不當之違法。⒊行政院91年3月5日院臺體字第0910009304號函及行政院秘書長91年4月29日院臺體字第0910019918號函內容，涉及本案環評暨開發行為審議層級，原判決認定無涉，有認定事實不當及所認事實與卷證資料不符之違法。⒋原審漏未審酌被上訴人臺北市政府曾以開發單位身分提出環境影響說明書，由被上訴人環保署審查，及北市教育局曾以興建地點改變為由，撤銷提報被上訴人環保署審核案並言明將嗣中央政府核定後，再行提報，遽認本案環評主管機關為被上訴人臺北市政府，有判決不備理由之違法。十一、本院查：㈠關於上訴人訴之聲明第1項部分：按行政訴訟係為維護人民公法上之權利而設，故無論提起撤銷訴訟、課予義務訴訟、確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立、不成立之訴訟或給付訴訟，均以其有權利保護必要者為限。此觀行政訴訟法第4條至第8條之規定即明。惟行政訴訟法究屬公法，亦有維護公益之必要，故於該法第9條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」此即所謂之公益訴訟，因其請求保護之人並無權利或法律上之利害關係，為免浮濫，該條因而明定「以法律有特別規定者為限」。查環評法第23條第8項規定：「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。」同條第9項規定：「主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」固係賦予受害人民或公益團體得以主管機關為被告，對主管機關怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟之權能，自屬行政訴訟法第9條所稱「法律有特別規定者」之情形，得提起上開公益訴訟。惟上開環評法第23條第8、9項既規定以開發單位有違法情事，主管機關疏於執行為前提，並明定人民或公益團體於告知後，主管機關如仍未於一定期間內依法執行時，始得直接訴請行政法院判令其執行。既稱「判令其執行」，自係請求主管機關為一定內容之行為，則據此所得提起之訴訟類型，應限於一般給付訴訟或課予義務訴訟，尚無提起確認訴訟（確認行政處分無效或違法、確認公法上法律關係成立或不成立）之可能。本件上訴人在原審起訴，其訴之聲明第1項為：「確認臺北市政府環境保護局92年8月15日北市環秘㈠字第09233072202號函所核准之『臺北市文化體育園區整體規畫案環境影響說明書』之審查結論為無效的行政處分」，顯係提起確認行政處分無效之訴訟，揆諸前揭說明，其訴於法即有未合。上訴人主張上開聲明係依據環評法第23條第8項、第9項及行政訴訟法第9條、第11條、第6條規定提起之公益訴訟，並稱依據環評法第23條第8項、第9項提起之公民訴訟，在行政訴訟中可以各種訴訟類型提起云云，自屬誤解。次按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6條第2項定有明文。是依上開規定，提起確認行政處分無效訴訟，起訴前尚應先向原處分機關請求確認行政處分為無效，其目的在使原處分機關自行先為審查及確認其所為之行政處分是否有無效情事，必原處分機關主張其行政處分為有效，或於法定期間內不為確答者，始得提起。本件上訴人聲明第1項請求確認為無效之行政處分，係就臺北市政府環境保護局92年8月15日北市環秘㈠字第09233072202號公告核准之「臺北文化體育園區整體規畫案環境影響說明書」審查結論。經查該行政處分之作成機關係北市環保局，依臺北市政府組織自治條例第6條規定，該局係臺北市政府下設單位，再依臺北市政府環境保護局組織規程規定，該局具有單獨之組織法規，依行政程序法第2條第2項規定：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織」之規定，自屬行政機關，其行使公權力對外所為之意思表示即為行政處分。而「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關行之。」「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」分別為行政程序法第15條第1項、臺北市政府組織自治條例第2條第2項所明定。經查臺北市政府於90年8月23日即以府秘二字第9010798100號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自90年9月1日起生效。依據：行政程序法第15條。臺北市政府組織自治條例第2條第2項。公告事項：……本府將下列業務委任本府境保護局，以該局名義執行之：……㈢環境影響評估法中有關本府權限事項。」臺北市政府並向原審具狀陳明上開權限委任迄未收回。從而，系爭環評審查結論係「臺北市政府環境保護局」基於臺北市政府委任權限作成之行政處分，應無疑義。上訴人指摘被上訴人臺北市政府係以權限委任方式，規避環評法有關主管機關權責云云，尚非可採。次查上訴人雖主張臺北市是公法人，為權利義務之主體，臺北市政府及北市教育局、文化局、環保局均僅為臺北市之機關，非權利義務主體，各該機關相當於自然人之器官，權利義務最終仍歸屬於臺北市，故原處分雖由北市環保局作成，但其效果仍歸於臺北市云云。然查，「行政主體」與「行政機關」乃屬不同之法律概念，前者係指具有權利能力，受託付完成行政任務之組織及主體，為行政法權利及義務之歸屬主體；後者則指一切依組織法規設立，用以執行行政主體事務之機關，蓋行政主體雖具權利能力，但除受委託行使公權力之自然人外，本身並無行動能力，必須設置行政機關為其作成行為，以執行行政任務。故行政機關係為其所屬之行政主體作成行為，本身並無權利能力（陳敏著行政法總論第899-906頁）；又行政機關雖存在於其所屬行政主體之組織系統內，但仍具有獨立之組織，得以本身之名義作成決定於外，並發生一定之法律效果，與不具獨立性質之內部單位不同，一般而言，有單獨之組織法規、編制、預算及印信者即可認係行政機關。本件原處分係由北市環保局作成，該局為臺北市政府下設之局，乃獨立之組織體，為行政機關，已詳如前述，其以自己名義作成之決定，發生一定之法律效果，自屬該行政機關對外所為之行政處分，人民如對該局作成之行政處分有所爭執，自應以該局為訟爭對象，此由行政訴訟法亦以行政機關為當事人，即可明瞭。本件上訴人若認北市環保局公告之系爭環評審查結論為無效行政處分，其依法應於起訴前踐行之確認程序，自應向該局為之。上訴人之告知（續）函，既係向原處分機關北市環保局以外之機關提出，而非向北市環保局提出，自難認已踐行起訴前應向原處分機關確認之程序。又上訴人對非原處分機關之環保署與臺北市政府，訴請確認北市環保局作成之系爭環評審查結論為無效之行政處分，亦有被告不適格之情形，其訴亦屬顯無理由。上開理由，業據原判決敘述甚詳，經核與法並無不合。上訴意旨主張原判決認定本件適格被上訴人為北市環保局，顯有違「權限法定原則」，且系爭開發案後續相關環評處分，均以被上訴人臺北市政府名義作成，遽採被上訴人臺北市政府主張而為認定，有判決違反證據法則之違法云云。係就原判決已說明之理由，再為爭執，乃係其歧異之法律見解，難認其此部分之上訴為有理由，應予駁回。㈡關於訴之聲明第2、3、4項部分：查上訴人在原審訴之聲明第2、3、4項分別為「環保署應命開發單位臺北市及遠雄巨蛋公司就『臺北文化體育園區整體規劃案』之開發行為（含地上物及植栽移植工程），應向目的事業主管機關提出其開發行為之環境影響說明書，並由目的事業主管機關轉送環保署依法進行環境影響評估審查事宜。」「環保署應命開發單位臺北市及遠雄巨蛋公司於『臺北文化體育園區整體規劃案』依法所應辦理之環境影響評估事宜合法審查通過前，不得實施任何開發行為（包含植栽移除、整地、開挖、架設圍籬等）。」「臺北市政府應命開發單位臺北市及遠雄巨蛋公司於『臺北文化體育園區整體規劃案』依法所應辦理之環境影響評估事宜合法審查通過前，不得實施任何開發行為（包含植栽移除、整地、開挖、架設圍籬等）」。而上訴人此部分訴訟是依環評法第23條第8項、第9項及行政訴訟法第9條、第11條、第6條規定提起之公益訴訟，復據上訴人陳明在卷。又上訴人提起此部分之訴訟，所執理由無非係以：系爭開發案之核定或審議層級應屬中央主管機關環保署，臺北市僅為開發單位，竟扭曲環評法制，自行辦理環評審查，系爭環評審查結論自屬「欠缺事務權限」之無效處分為據。惟查：⒈環評法第23條第8項、第9項規定係以開發單位有違反環評法或該法授權訂定之相關命令情事，而主管機關疏於執行時，明定受害人民或公益團體於告知後，主管機關仍未於一定期間內依法執行時，得直接訴請行政法院判令其執行，故依行政訴訟法第9條結合環評法第23條第8項、第9項規定所提公益訴訟，自應以開發單位有違反環評法或該法授權訂定之相關命令情事，而主管機關疏於執行為前提，本件上訴人所執上開理由，核屬系爭開發案環評主管機關層級之爭執，既非屬開發單位之開發行為違法，而主管機關怠於執行之情，即不符環評法第23條第8項、第9項規定要件，合先指明。 ⒉按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環保署；在直轄市為直轄市政府。」「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」環評法第2條、第7條第1項定有明文。次按「本法所定中央主管機關之權限如下：……有關中央目的事業主管機關轉送環境影響說明書、環境影響評估報告書（下稱評估書）及環境影響調查報告書之審查事項。」「本法所定直轄市主管機關之權限如下：……有關直轄市目的事業主管機關轉送環境影響說明書、評估書及環境影響調查報告書之審查事項。」「本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。必要時，上級機關得委託下級機關辦理。」復為同法施行細則第3條第3款、第4條第3款及第12條所明定。是依上開規定可知，環境影響評估主管機關之決定，是由目的事業主管機關核定或審議開發行為之機關定之。如由中央目的事業主管機關轉送環境影響說明書者，其審查由中央主管機關為之，而由直轄市目的事業主管機關轉送者，其審查由直轄市主管機關為之。 ⒊本件系爭開發案之開發單位為北市教育局及北市文化局，且開發單位製作之「臺北文化體育園區整體規劃環境影響說明書」，亦係由兼為目的事業主管機關之北市教育局以92年6月11日北市教七字第09234386300號函轉送北市環保局辦理審查，參以環評法第3條第2項後段「目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決」之規定，可知目的事業主管機關可兼為開發單位，此時僅限制兼為開發單位之目的主管機關迴避環境影響評估審查之表決，故系爭開發案之環境影響說明書，既係由目的事業主管機關北市教育局轉送審查，依前開規定，其環評審查即應由直轄市主管機關即臺北市政府為之。而臺北市政府已將環評法中有關其權限事項委任北市環保局以該局名義行之，自90年9月1日起生效，已見前述，是北市環保局辦理系爭環評案之審查，並作成系爭環評審查結論，並無上訴人所指「欠缺事務權限」之情事。況本件開發案臺北文化體育園區之開發，為臺北市政府職掌之地方事務，與中央各部會均無牽涉，且事實上本案之開發單位為北市教育局及文化局，審查程序亦由北市環評委員會行之，本案環境影響評估主管機關依法應為臺北市政府。且有關系爭開發案環境影響評估審議層級疑義，前經北市環保局函詢環保署，經環保署92年4月30日環署綜字第0920027633號函釋略以：「……有關『臺北文化體育園區暨臺北市興建大型室內體育館計畫』如屬臺北市政府或臺北市政府教育局核准，或由臺北市政府以BOT方式興建，其環境影響評估書件則由貴局審查。」（原審卷2第556頁）；參以系爭開發案環境影響說明書（定稿本）第一章開發單位名稱及其營業所或事務所，已註明「本案未來將採BOT方式委託民間開發及經營管理，實際開發單位將轉為得標之民間機構」，且事實上系爭開發案體育園區部分，事後經臺北市政府以BOT方式辦理，由參加人遠雄巨蛋公司取得興建、營運權利，文化園區B區「松菸文化創意產業資源基地」部分亦經以BOT方式辦理，由臺北文創公司取得興建、營運權利，足徵系爭開發案係臺北市政府以自籌財源、BOT 方式興辦，屬臺北市政府自辦之重大建設計畫，與中央各部會並無牽涉，其環境影響評估審議層級應屬臺北市政府，而非屬中央層級之環保署。 ⒋再查，北市教育局96年5月29日所提「臺北文化體育園區 ─大型室內體育館開發計畫案專案報告」內敘及「……本府綜合前開結論研提『臺北文化體育園區規劃暨臺北市興建大型室內體育館修正計畫』（以松山菸廠為基地案），經行政院組成專案小組及經濟建設委員會多次開會審議後，行政院以91年3月15日院臺體字第0910009304號函核復略以：『勉予同意，並請照本院經濟建設委員會審查結論辦理……』（按行政院上開函文即上訴人引據之原證76）……」等語（原審卷1第42、43頁）及行政院秘書長91年4月29日院臺體字第0910019918號函復臺北市政府略以：「貴府函院所報『臺北文化體育園區規劃暨臺北市興建大型室內體育館修正計畫』之後續辦理情形一案，奉示：請照本院經濟建設委員會會商結論辦理……。」（原審卷2第893頁，按該函即上訴人引據之原證77），皆係關於臺北市政府就系爭開發案，請行政院協調政策規劃、評估古蹟審查、飛航安全與用地取得等事宜，與本案環境影響評估暨開發行為審議層級無涉等情，已據被上訴人臺北市政府答辯在卷，並與上開函文內容及隨函所附行政院經濟建設委員會、文化建設委員會、體育委員會意見核屬相符。上訴人引據上開行政院、行政院秘書長函文，以及被上訴人臺北市政府以90年12月27日府教八字第9014266900號函檢陳「臺北文化體育園區規劃暨臺北市興建大型室內體育館修正計畫」報請行政院開會協調審議函文（原審卷2第888頁，即上訴人引據之原證75），主張系爭開發案之核定或審議層級應屬中央主管機關環保署。又本件既未經合法之環評主管機關審查通過，即實施開發行為，開發單位違反環評法第2條、第6條、第16條、第17條、第22條等規定，經上訴人書面告知後，環評主管機關（環保署）仍未於法定期間內依同法第22條、第23條執行，符合同法第23條第8 、9項之要件，原判決遽認本件不符該要件，有判決適用法規不當之違法云云，尚非可採。 ⒌上訴人雖指摘系爭開發案由臺北市各機關代表充當環評審查委員，未依法迴避，據此作成之環評審查結論違背公序良俗且有重大明顯瑕疵，應為無效處分，此外本案環評審查未依法進行替代方案之實質審查，且係依據錯誤資訊作成而有明顯瑕疵等節。經核均屬對於系爭環評審查結論適法與否之實質上爭議，而系爭環評審查結論經北市環保局於92年8月15日以北市環秘㈠字第09233072202號公告後，迄今未遭撤銷或廢止，亦未因其他事由失其效力，除具有形式存續力，不得再為爭訟外，亦具有實質存續力，當事人及原處分機關均應受其拘束，上訴人自不得事後再藉公益訴訟制度，假環評法第23條第8、9項規定，爭執已具存續力之環評審查結論之合法性，否則法之安定性將無以維護，當事人原應依循撤銷訴訟以為救濟之現制亦將受到破壞。故而，上訴人上開指摘，非屬其結合行政訴訟法第9 條及環評法第23條第8、9項規定所得提起公益訴訟之範疇，爰不另審究。至上訴人指摘系爭開發案由有利害關係之臺北市各機關代表充當環評審查委員，未依法迴避審查乙節，已據被上訴人臺北市政府陳明：依臺北市政府環境影響評估審查委員會組織規程第4條規定：「本會設委員21 人，除主任委員、副主任委員為當然委員外；有關機關代表5人，由臺北市政府研究發展考核委員會主任秘書暨本府建設局、工務局、交通局、都市發展局等機關副局長兼任；其餘委員14人，由主任委員就對環境影響因子具有學術專長及實務經驗之專家學者中遴聘。委員任期為2年，期滿得續聘1次。」本件有關機關之代表僅建設局、工務局、交通局、都市發展局，至於開發單位北市教育局、文化局並未在其列，皆未派員擔任審查委員，自未參與本案環評審查之表決，並無上訴人所指之情，上訴人指北市教育局球員兼裁判云云，亦屬誤解。上開理由，亦據原判決敘述綦詳，經核與法並無不合。㈢綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。十二、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　11　　月　　15　　日最高行政法院第六庭審判長法官　廖　宏　明法官　侯　東　昇法官　江　幸　垠法官　陳　國　成法官　林　金　本以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　11　　月　　15　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第980號

關鍵資訊